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수사체계 재정립에 관한 연구 A Study on the Reestablishment of the Investigation System
보고서명

수사체계 재정립에 관한 연구

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A Study on the Reestablishment of the Investigation System
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  • 제2장에서는 2020/2021 수사권조정에 의한 현행 수사체계를 살펴보고, 수사·기소 완전분리 지지측과 반대측의 논거를 개관한 후, 2020/2021 수사권 조정 전후를 비교하여 사법경찰관의 1차적 판단 비율 변화, 고소·고발로 수사절차가 개시되는 비율이 높은 주요범죄군에서 사법경찰관 결정유형의 비율 변화, 사법경찰관의 1차적 판단에 대한 검찰의 통제 관련 통계자료 등을 살펴보았다. 제2장의 통계자료는 수사권 조정 전후에 경찰의 부실수사가 얼마나 증대하였는지, 경찰의 부실수사에 대한 검찰의 통제력이 얼마나 약하게 되었는지를 구체적으로 보여주는 통계자료라고 하기에는 어려운 측면이 없지 않다. 그럼에도 불구하고, 이러한 통계자료를 통해 확인할 수 있는 것은 2020/2021 수사권 조정을 통해 설정된 현행법상의 검경 상호협력 관계는 수사진행단계에서 검경이 적절하게 협력하도록 하는 구조라기 보다는, 경찰수사에 대한 검찰의 협력이 대부분의 사건에서 ‘경찰의 1차적 수사종결 결정 후의 검찰의 통제’ 위주로 이루어지도록 설정되어 있어 현행 수사 체계·구조에서는 수사개시에서부터 종국적인 기소여부 판단에 이르기까지 걸리는 기간이 길어질 가능성 그리고 부실수사 사건에 대한 검찰의 통제력 약화 가능성이 구조화되었다는 점을 부인할 수는 없다는 점이라고 할 수 있다.

    제3장의 국민 대상 설문조사 연구 결과는 다음과 같다. 첫째, 우리나라 국민의 10명 중 6명 이상은 범죄가 증가하고 있다고 인식하고 있었고 실제 범죄 두려움 수준도 높았으며 특히 사기 범죄에 대한 두려움이 컸다. 둘째, 우리나라 국민은 사회 전반에 대한 공정성과 형사사법제도 운영에 대한 공정성 모두 낮게 평가하는 경향을 보이고 있었는데 형사사법제도 운영에 대한 공정성 인식에서 부정적 응답이 차지하는 비율이 사회 전반에 대한 공정성 인식에서보다 더 높아 범죄를 처리하는 형사사법 절차와 과정의 투명성, 일관성 등에 신뢰 수준이 낮았다. 넷째, 2021년 이후 경찰과 검찰로부터 조사받은 경험이 있는 대상자(193명)를 대상으로 조사에 대한 전반적 만족도를 살펴본 결과 3점이 채 되지 않아 낮은 만족도를 보여주었으나 수사관의 태도에 대해서는 긍정적 응답이 많았다. 다섯째, 경찰의 불송치 결정에 이의신청을 한 이유를 보면 ‘수사결과가 만족스럽지 않아서’, ‘검사의 판단을 받고 싶어서’, ‘수사 절차에서 부당한 대우를 받아서’, ‘경찰의 불송치 결정 이유에 대한 설명이 부족해서’ 등의 순으로 나타났다. 여섯째, 2021년부터 시행한 수사권 조정이 필요했다는 응답률이 필요하지 않았다는 응답률에 비해 높았고 필요했던 주된 이유는 ‘검찰에게 권한이 너무 집중되어 있었기 때문’이라는 응답이 가장 많았으며 수사권 조정을 통해 ‘수사의 공정성 향상’을 기대하고 있었으며 ‘검·경 갈등 심화’에 대해 우려하였다. 일곱 번째, 수사권 조정에 대한 평가를 보면 전체적으로 중립적 평가가 우세하기는 하지만 긍정적 평가가 부정적 평가보다는 많아 수사권 조정 제도에 대해 지지적 태도를 보이고 있었다. 한편, 수사권 조정 제도의 주요 내용에 대한 적절성 평가 결과를 보면 경찰의 불송치 결정에 대한 이의신청제도에 대한 긍정적 평가는 가장 높았고(60.5%) 경찰의 수사종결권에 대한 평가는 가장 낮은 수준으로(27.2%) 나타나 아직까지는 경찰 자체적으로 수사를 종결하는 체계에 대한 국민의 우려를 보여주는 결과라 하겠다. 또한, 수사 기관으로부터 조사받은 경험이 있는 집단은 그렇지 않은 집단에 비해 경찰의 수사 자율권과, 수사 종결권, 보완수사 요청제도에 대해 긍정적으로 평가하는 경우가 더 많았다. 여덟 번째, 현재 추진하고 있는 정부의 2차 검찰 개혁안에 대해 모른다는 응답자가 더 많기는 하지만 검찰 개혁안을 통해 경찰의 수사 역량과 수사에 대한 책임성, 공정성 향상에 대한 기대가 컸고 경찰에 수사권이 집중됨에 따라 수사가 제대로 이루어지기 어려울 것이라는 우려도 큰 것으로 나타났다.
    경찰 대상 조사 연구 결과는 다음과 같다. 첫째, 수사권 조정 이후 보완 수사 요구를 받은 경험률은 88.9%였고 보완 수사 요구를 받은 집단 가운데 수사 기록에 이미 포함되어 있는 사항에 대한 보완 등 정당한 이유 없이 보완 수사 요구를 받은 경험률이 53.1%였다. 둘째, 검사로부터 재수사 요구를 받은 경험률은 63.5%였고 재수사 요구를 받은 집단 가운데 기소 여부 판단과 관련성이 없는 사항을 이유로 재수사를 요구하는 등 정당하지 않은 재수사 요구 경험률은 56.9%였다. 셋째, 수사권 조정 이후 담당 사건 수와 업무 부담이 증가하였다는 응답이 대부분이기는 했지만 응답자의 절반 이상이 수사권 조정에 대해 긍정적으로 평가하였으며 경정 이상의 직급에서, 경찰 근무 경력이 15년 이상 20년 미만의 집단에서 긍정적 응답이 가장 많았다. 수사권 조정에 대한 긍정적 평가의 주된 이유로 ‘경찰의 수사에 대한 책임성 강화 및 사명감 증진’과 ‘혐의 없는 사건의 신속 종결’을 선택했다. 넷째, 수사권 조정 후 업무 부담 증가의 주된 이유로는 ‘수사 인력 부족’을 가장 많이 꼽았고 뒤이어 ‘고소·고발 사건 증가’를 들었으며 수사 지연에 대한 주된 이유로도 역시 ‘통합 수사팀 인력 부족’을 가장 많이 꼽았고 그 다음으로 ‘통합수사팀 관할 사건 증가’, ‘통합 수사팀 수사 전문성 부족’ 등을 선택했다. 다섯째, 경찰의 불송치결정에 대한 이의신청 이유에 대해 경찰은 어떻게 생각하는지 살펴본 결과 ‘수사 결과 불만족’이라는 응답이 70% 가까이를 차지하는 것으로 나타났다. 한편, 국민 대상 조사에서 실제 이의신청 경험이 있는 응답자에게 신청 이유를 선택하게 한 결과에서 나타나듯이 ‘수사 결과 불만족’의 이유로 이의신청을 하는 경우는 30%가 채 되지 않았고 ‘검사의 판단을 받아보고 싶어서’, ‘수사 절차상 부당한 대우를 받아서’, ‘불송치 결정 이유에 대한 설명이 부족해서’ 등 다양한 이의신청 이유가 있었던 만큼 이의신청을 할 수 밖에 없었던 고소인의 상황을 이해하여 이의신청 이유를 단일화하여 이해하는 태도는 지양해야 할 것이다. 여섯째, 수사권 조정 개선 필요성에 대한 경찰의 태도를 살펴본 결과 검사에게 수사 협조 요청을 하는 것이 필요하다는 응답은 77.5%, 보완 수사 제도 개선이 필요하다는 응답은 79.7%, 재수사 요청 제도 개선이 필요하다는 응답은 54.1%, 수사 중지 결정에서의 불복절차 개선이 필요하다는 응답은 29.0%로 보완수사 제도 개선의 필요성을 가장 높게 인식하고 있었다. 일곱째, 이의신청 제도 개선 필요성 인식을 살펴본 결과 고발인의 이의신청권 인정에 대한 긍정적 응답은 23.7%에 불과하였고 이의신청한 사건에 있어서 검사가 직접 보완수사 하는 것에 대해서는 70.0%가 필요하다고 응답하였으며 이의 신청된 사건이 무조건 검찰로 송치되는 것에 대해서는 부정적 응답이 60% 이상이었다. 그리고 이의신청 제도에서 보완이 필요한 것으로 ‘무분별한 이의신청에 대한 통제 장치’가 필요하다는 의견이 가장 많았다. 여덟 번째, 경찰의 책임성 및 전문성 제고 방안에 대한 인식을 보면 수사관 자격 관리제, 맞춤형 교육 및 수사 경찰 생애주기별 교육 체계 확립 등 현재 시행 중인 방안만으로는 부족하다는 의견이 50% 이상이었고 제도 개선 사항으로 인력 충원과 수사 업무 부담 감소, 수사 여건 및 처우 개선의 필요성을 제기하였다. 아홉 번째, 경·검 협력관계 설정 개선의 필요성에 대해서는 97% 이상이 필요하다고 응답하였고 경찰과 검찰의 상호 협력 및 소통 환경이 마련되지 못한 지금의 상황적 요인이 가장 개선이 필요한 부분이라고 응답하였다. 열 번째, 현재 추진하고 있는 2차 검찰 개혁안에 대해서는 찬성한다는 의견이 43.8%로 찬성하지 않는다는 의견보다 많았고 경찰 근무 경력이 짧을수록 찬성 비율이 낮아지는 경향을 보이고 있었다. 열한 번째, 검찰의 직접 보완 수사권 인정이 필요하다는 인식과 조기조언제도가 적절하다는 인식이 높았고 형사소송법 개정을 동반하지 않은 검찰 개혁안은 부적절하다는 평가와 함께 단계적이고 점진적으로 수사 체계를 변화시켜 나가야 한다고 생각하는 경우가 많았다. 마지막으로 바람직한 수사 체계 구조 설정에 대한 개방형 질문 내용을 종합해 본 결과 응답자의 상당 부분이 기소와 수사 분리와 함께 경·검간의 협력 및 견제 관계의 필요성을 지적하고 있었다.

    제4장에서는 영국(잉글랜드 및 웨일즈)의 수사체계를 개관하고, 조기조언제도에 대해 자세히 살펴보았다. 영국은 경찰에게로의 권한집중으로 인한 경찰의 권한남용을 방지하기 위하여 CPS를 설치하여 중간 정도 이상의 범죄에서 수사권자와 기소권자를 조직적으로 분리하였지만, 수사·기소권자의 조직적 분리 이후에는 수사단계에서의 경찰과 CPS의 협력·의사소통 부족 문제, 이로 인한 검찰 송치 사건에서의 사건파일의 품질 저하 문제 및 형사소추활동의 실효성 저하의 문제가 등장하였다. 이에 영국은 수사활동은 공소제기 여부 판단을 위한 것이기에 수사기관의 증거수집활동(수사)은 공소제기 여부 판단을 위해 필요한 사항 위주로 실효적으로 이루어져야 할 필요가 있고, 이러한 점에서 수사와 공소제기 여부 판단은 기능상으로는 완전히 분리될 수 없다는 점을 강조하고 있다. 그리고 소추활동이 실효적으로 이루어질 수 있도록 하기 위해 기소지침 및 기소가이드라인을 통해 조기조언이 요구되는 일정 범죄군, 조기조언의 구체적 절차를 명문화하고 있을뿐만 아니라, 직업/일 관련 사망사건, 스토킹 및 혐오범죄, 강간 등 성범죄, 이민범죄, 국제범죄, 10세 미만 (피해자)증인의 진술을 증거로 수집하는 사건, ‘수사단계에서의 증인신문 기록’ 조치가 행해지는 사건 등 범죄군별로 경찰, CPS 등 유관기관들이 MOU 또는 프로토콜을 통해 수사단계에서의 조기조언, 사건파일 작성 및 공소제기여부 판단 단계에서의 상호협력의 방법, 절차 등에 대해 자세히 규율하고 있다.
    영국에서 조기조언이 요구되는 범죄군은 우리 수사준칙 제7조가 경찰수사사건에서 경찰과 검사가 조기부터 증거수집 등과 관련하여 상호협력하도록 하고 있는 ‘중요사건’에 비해 그 범위가 훨씬 넓다. 뿐만아니라, 영국은 NCJB, CJAC, JOIB 등 경찰과 CPS 간에 상호협력을 논하는 기관 간 협의회를 우리에 비해 다층적으로 두고 있을뿐만 아니라, CJJI를 설치하여 경찰, CPS의 상호협력 등에 대한 실태조사를 경찰 감찰기관 및 CPS 감찰기관이 공동으로 행하여 개선방안을 모색하여 추진하곤 한다. CJJI 외에도 영국은 조기조언, 사건파일 작성 등에 대한 실태조사 및 개선프로젝트를 추진하여 조기조언제도를 지속적으로 개선하고 있고, 특히 2020년부터는 ‘Operation Soteria’를 통해 성범죄 사건에서 조기조언을 적극적으로 활용하도록 하여 성범죄 사건의 수사·소추의 실효성을 증진시키고 있다.
    위와 같은 영국의 조기조언제도를 ‘2020/2021 수사권 조정’에 의해 마련된 우리 현행법상의 수사 및 공소제기 여부 판단 단계에서의 경찰과 검사의 협력관계 설정 및 협력실무와 비교하여 보면, 우리는 법령에서 조기조언을 임의적인 사항으로 규율면서, 조기조언이 필요한 범죄군도 좁게 인정하고 있을뿐만 아니라, 조기조언의 방법·절차에 대해서도 자세히 규율하지 않은 채, 경찰의 1차적 수사종결 후의 검사의 보완수사, 재수사 또는 시정조치 요구를 통해 경찰 수사에 대해 통제하도록 하는데 중점을 두고 있다. 수사진행 단계에서의 협력을 강조하는 수사체계가 아니라, 경찰의 1차적 수사종결 후의 통제장치에 보다 더 중점을 두고 있는 현재의 검경 협력관계 설정하에서는 수사지연의 가능성 및 부실수사 방지력의 약화는 구조화되어 있다고 할 수 있다.
    검찰이 수사권과 기소권을 모두 가짐으로써 발생할 수 있는, 검사에 의한 수사·기소권의 남용을 방지하기 위해 수사권자와 기소권자를 조직적으로 분리할 수는 있겠지만, 영국의 조기조언제도를 통해 알 수 있듯이 수사활동과 기소 여부 판단은 기능상으로 완전히 분리될 수는 없다. 오히려 수사권자와 기소권자를 조직적으로 분리하는 경우에 수사·소추활동이 실효적으로 이루어지도록 하기 위해서는 수사진행 단계에서부터 가능한 조기에 일정한 범죄군에서는 검사에 의한 조기조언이 이루어질 필요가 있다. 따라서 우리나라도 법령에서 조기조언이 필요한 범죄군을 확대하고, 조기조언의 구체적인 방법·절차를 현재보다 상세히 규정하고, 조기조언이 필요한 개별 범죄별 구체적인 조기조언의 방법, 절차 등에 대해서는 국가수사본부, 중수청과 공소청이 MOU를 통해 보다 상세히 규율하도록 하는 것이 적절해 보인다.

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