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핵심광물의 공급망 및 비축 정책방향 연구
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핵심광물의 공급망 및 비축 정책방향 연구
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  • 1. 연구의 필요성 및 목적

    ■ 연구의 필요성

    ○ 첨단산업과 청정에너지 전환에 따른 핵심광물의 수요가 급증하고 있고, 최근 중국의 수출통제로 핵심광물 확보가 더욱 어려워지고 있어 체계적 대응 필요

    ○ 이에 우리나라는 핵심 자원의 안정적인 공급을 보장하기 위해 『국가자원안보특별법안』은 제정하여 2025.2월부터 시행하고 있음

    ○ 기존의 핵심광물 확보는 주로 해외 자원개발과 국제협력에 의존하였지만, 중국의 핵심광물 수출통제 등으로 공급 차질 위험이 증가하면서 이러한 충격으로부터 완충장치 역할을 하는 비축과 재자원화가 부각되고 있음

    ○ 비축은 공급망 위기시 즉시 대응이 가능하여 ‘전략적 완충장치’이며, 재자원화는 중장기적으로 외부 충격을 흡수하는 ‘내재화된 지속가능한 완충장치’임

    ○ 비축과 재자원화는 중단기적으로 핵심광물 공급망의 안정성, 지속가능성 및 탄력성을 제고하지만 이에 대한 심도있는 국내 연구가 부재하여 연구가 필요

    ■ 연구의 목적

    ○ 본 연구의 목적은 우리나라의 핵심광물 공급망 안정화를 위해 비축 및 재자원화에 중점을 두고 이에 대한 정책 방향을 제시하는 것임

    2. 주요 연구내용

    ■ 핵심광물의 공급망

    ① 핵심광물 및 공급망 개념

    ○ (핵심광물) 가격, 수급 위기 발생 가능성이 높고, 위기 시 국내 산업 및 경제에 파급효과가 커서 경제안보차원에서 관리가 필요한 광물

    ○ (핵심광물 공급망) 핵심광물을 원재료 이용하여 최종 제품을 생산하기 위해 광산에서 광물 탐사·채굴·선광하는 상류, 정·제련 및 소재·가공하는 중류, 부품 및 완제품 생산 단계인 하류으로 이어지는 연결망

    ② 핵심광물 채굴 및 가공의 지리적 집중도

    ○ (채굴) 핵심광물의 채굴은 일부 국가에 집중되어 있으며, 리튬, 희토류, 코발트와 같은 핵심광물은 상위 3개국이 세계 채굴량의 75% 이상을 담당

    ○ (가공) 광물 채굴보다 가공이 지리적으로 더 집중되어 있으며, 중국은 구리, 니켈, 리튬, 코발트, 흑연, 희토류 정·제련에서 독보적인 위치

    ○ 중국은 주요 핵심광물의 채광, 가공, 제조에 이르는 일련의 수직 통합된 공급망을 구축했다는 점이 중요

    ③ 국내 핵심광물의 가격, 중국 의존도, 수입 집중도, 수출통제 분석

    ○ (가격 변동성) 리튬, 크롬, 터븀 등의 반도체, 배터리에 주로 사용되는 광물은 가격 변동성이 높아 수급 불안정이 발생할 가능성이 높음
    - 반면, 산업기초 소재로 사용되는 지르코늄, 니오븀, 백금, 연 등 광물은 가격이 안정적으로 유지

    ○ (상위 3개국 비중) 핵심광물 33종의 대부분(희소금속)이 상위 3개국으로부터 수입되고 있어 공급 안정성이 낮음
    - 특히, 크롬, 갈륨, 셀레늄의 상위 3개국 점유율이 ’24년에 100%를 차지하였고, 리튬, 코발트, 티타늄의 점유율도 ’20년 대비 증가

    ○ (특정국 의존도) 단일국의 수입 비중이 50%를 초과하는 광물은 총 13종이고, ’20년 대비 ’24년 코발트, 주석의 비중은 감소하였으나 갈륨과 인듐의 수입 비중은 오히려 증가

    ○ (대중국 의존도) 1위 수입국이 중국인 경우, ’20년 8종에서 ’24년 9종으로 증가
    - 이는 비스무스, 갈륨, 인듐의 ’24년 중국 점유율이 증가하지만, 리튬과 코발트의 중국 점유율은 감소
    - 하지만, 흑연, 희토류 5종, 마그네슘, 바나듐, 텅스텐, 안티모니에서 여전히 대중국 의존도는 높음

    ○ (수입 집중도) 허핀달-허쉬만 지수(HHI) 분석을 통해 수입 집중도가 높은 광물은 22종이고, 중간은 8~9종이고, 집중도가 낮은 광물은 2~3종으로 나타남
    - ’24년에 수입 집중도가 증가한 광물은 흑연, 니오븀, 크롬, 갈륨, 인듐, 셀레늄으로 고집중도 광물에 대한 세심한 관리 필요

    ④ 정책 대응 우선순위

    ○ 우리나라 핵심광물 33종의 가격 변동성(CV≥30%), 특정국 집중도, 대중국 의존도, 수입 집중도(HHI≥2500), 중국의 수출통제를 평가기준으로 하여 공급 위험을 분석하고 이를 위험정도에 따라 분류

    ○ (고위험군 광물) 공급망 교란 시에 산업 전반에 걸쳐 파장이 클 수 있으므로 국가적인 차원에서 적극적이고 즉각적인 대응이 요구

    ○ 고위험군에 속한 광물 대부분이 중국의 수출통제 품목이며 동시에 1위 수입국이 중국이므로, 언제든지 공급에 차질이 생길 수 있으므로 이에 대비하여 비축량 확대 필요

    ○ 아울러, 대체 소재와 재자원화 기술 개발을 통해 국내에서 안정적으로 핵심광물 공급이 가능하도록 하고, 공급망 다변화를 위한 수입국 다각화와 국제협력또한 함께 추진되어야 함

    ○ (중위험군 광물) 리튬, 니켈, 코발트, 희토류 5종, 니오븀, 몰리브덴, 셀레늄, 스트론튬, 크롬, 바나듐 등으로, 공급망 다변화 노력에도 불구, 여전히 대중국 의존도와 수입 집중도가 높음

    ○ 주된 정책목표를 대중국 의존도 감축에 중점을 두고 민간과 공공이 함께 추진해야 함. 수입 다변화와 비축은 인센티브 제공을 통해 민간 참여를 유도하고, 산업 기반이 미약한 재자원화는 정부 주도로 추진

    ○ 특히, 니켈, 코발트, 희토류 5종, 리튬 등은 재자원화율이 높은 광물들이며, 이러한 광물들 중심으로 국내 재자원화산업 생태계를 조성

    ○ (저위험군) 탄탈륨, 티타늄, 팔라듐 등의 광물은 높은 수입 집중도를 보이는 광물로, 채굴·가공이 소수 특정국에 집중되어 수입처 다변화도 쉽지 않으므로, 대체제나 재자원화를 통해 극복

    ■ 국내 핵심광물 비축

    ① 비축 현황

    ○ 우리나라는 1967년부터 조달청에서 광물을 비축했으며, 2007년부터는 조달청과 한국광해광업공단 두 기관이 비철과 희소금속에 대해 비축

    ○ ‘금속 비축기능 조정회의(2019.6월)’를 통해 조달청에서 비축하던 희소금속 9종을 한국광해광업공단으로 이관하여 일원화 추진
    - 현재 비철금속 6종을 조달청에서 비축하고 한국광해광업공단은 희소금속 20종을 비축

    ○ (조달청의 비축사업) 매년 비축자문위원회를 개최하고 이를 토대로 연간 비축사업계획을 확정

    ○ (조달청 비축물자) 해외의존도가 높거나, 국민생활 안정에 매우 중요하거나, 방위산업물자의 안정적 생산을 위해 필요하거나, 이 외에 수급조절과 물가안정, 재난·국가위기 등 비상시 대비를 위해 긴급히 필요한 물자를 비축

    ○ (비철금속 6종의 비축 목표) ’25년 55일분에서 ’27년 60일분까지 확대하고, 향후 수요 증가가 예상되는 알루미늄, 구리, 니켈에 대한 비축을 점진적 확대

    ○ (한국광해광업공단의 광산물 비축사업) 공급망 위기시 국내산업보호를 위한 전략적 비축을 목적으로 희소금속 위주로 비축

    ○ (희소금속 20종의 비축 목표) 기존 비축일수 54일에서 ’31년까지 100일로 확대하며 특히 희토류 등은 180일로 증가

    ② 비축 정책

    ○ (희소금속 산업발전 대책 2.0, ’21.8월) 수급 비상사태 대비를 비해 비축 일수를 100일분까지 확대하고, 이원화된 희소금속 비축시스템을 한국광해광업공단으로 일원화하며, 희소금속 시장정보 공유를 확대하여 민관합동 대응체계 구축

    ○ (금속비축 종합계획, ’22.12월) 조달청과 한국광해광업공단이 비축하고 있는 비철·희소금속 모두를 포함하는 종합계획
    - 비축 일수 및 품목 확대, 방출기간 단축 및 긴급방출제 도입, 신규 비축기지 구축 및 비축운영위원회 신설 등을 주요 골자

    ○ (핵심광물 확보전략, ’23.2월) 「희소금속 산업 발전대책 2.0」의 100일분 비축 목표와 「금속(비철·희소)종합 비축계획」의 비축시스템 연장선으로 볼 수 있으며, 비축정책은 「금속(비철·희소)종합 비축계획」과 거의 유사

    ○ (제4차 광업기본계획, ’24.12월) 희소금속에 대한 비축을 확대하고 관리를 체계적으로 하기 위해 비축 물량 확대, 비축계획 수립, 비축기지 조기 구축, 위험 점검 등을 주요 내용

    ③ 국내 비축제도의 문제점

    ○ (부족한 비축 물량) 비축 목표를 충족하는 광종도 있지만 평균적으로 비축량을 충족하고 있지 못하고 있는 실정
    - 이는 공급망 교란이 발생한 상황에서 공급차질이 상당 기간 지속되고 그 파급효과로 후속공정 수행이 어렵게 한다는 점에서 목표치보다 더 많은 비축물량이 사실상 필요

    ○ (경직적인 방출제도) 조달청과 한국광해광업공단의 경직적인 방출제도 운영으로 비축물자의 방출 실적은 미비
    - (조달청) 비상시 외에 판매가격이 구매가격보다 낮은 경우에는 방출하기 어려운 제도적 제약으로 인해 금속 시장에서 일시적인 수급 불안이 발생해도 비축된 금속을 적시에 활용하지 못함
    - (한국광해광업공단) 방출 절차가 복잡하여 비상시 혹은 재고순환을 위해 방출하고자 하여도 산업통상자원부 장관까지의 승인이 요구되고, 방출 판매가격 또한 구매자인 기업과 이견이 많아 실제로 방출로 이어지는 경우가 낮음

    ○ (제한된 비축 광종) 광물 비축은 소재화된 금속 위주로 이뤄지고 있으며, 주요 광종의 정광은 비축하고 있지 않음
    - 현재 비축하고 있는 광물은 자원개발로 확보된 광물만을 비축 대상으로 하고 있고 재자원화된 광물은 비축하고 있지 않음
    - 재자원화원료인 폐기물도 비축이 필요함. 재자원화된 광물을 생산하기 위해 폐기물도 확보되어야 하는데 최근 폐기물에 대해서도 주요국의 수출 통제가 강화되고 있어 폐기물 확보하기가 점점 어려워지고 있음

    ○ (이원화된 비축계획) 우리나라는 비철금속 6종은 조달청이 비축하고 있고, 핵심광물 22종은 한국광해광업공단이 비축하고 있는 이원화된 비축시스템을 갖고 있어 비축계획도 분리되어 수립
    - 이러한 비축시스템은 핵심광물을 비축하고 있는 미국, 일본, 중국 등의 다른 나라에서는 찾아보기 어려움

    ○ (희토류 비축 한계) 우리나라의 희토류 중국 의존도는 51%(’24년 수입액)로 아주 높음
    - 중국이 희토류 광산 통제와 함께 제3국 우회수출통제를 동시에 추진하는 경우, 비축만으로는 국내 희토류 공급을 보장할 수 없으므로 다른 대안을 고려하는 것이 필요

    3. 국내 핵심광물 공급망 안정화를 위한 비축 및 재자원화 정책 방향

    ⑴ 핵심광물 비축정책 방향

    ■ 비축 물량 확대를 위한 민간 비축 장려 및 예산 확대

    ○ (민간 비축 확대) 정부에서도 비축을 확대하고자 노력하고 있으나, 창고 포화, 비축 인프라 부족, 현물 위주 구매 등으로 한계가 있으므로 민간의 자발적인 비축 확대 필요

    ○ 중위험군에 속하는 광물* 중심으로 민간 비축을 추진하고, 금융지원, 비축시설 임차 등의 인센티브 제공을 통해 민간 비축 활성화
    * 리튬, 니켈, 코발트, 희토류 5종, 니오븀, 몰리브덴, 셀레늄, 스트론튬, 크롬, 바나듐
    - 조달청의 ‘민관공동비축사업’처럼 민간이 구매한 핵심광물 등을 정부의 비축기지에 보관할 수 있도록 하여 민간 비축을 장려

    ○ (비축 예산 확대) 핵심광물 목표치 대비 비축량이 부족한 것도 광산물 비축사업의 예산이 충분하지 않기 때문에 비축사업 예산 증액 필요
    - ’23~’25년 산업부의 핵심광물 비축 예산을 보면, ’24년을 제외하고는 추경을 통해 충당
    - 광산물 비축사업은 비축뿐만 아니라 비축기지 건설, 유지·관리비용, 조달청으로부터 희소금속 유상이전 비용 등을 위한 예산도 필요
    - 비축 목표량을 충족할 수 있는 사업 예산이 책정되고 확정되는 것이 필요
    - 미국도 비축 목표량 대비 비축량이 부족하며, 이를 충족하기 위해 수년간 수십억 달러의 예산 확보가 필요하다는 점을 인지하고, 사업 예산을 증액

    ■ 신규 비축 품목 발굴

    ○ 수입의존도가 높고, 가격 및 공급 변동성이 크고, 수출통제 우려가 있으며, 첨단산업의 수요가 급증하는 광물을 신규 비축 품목으로 발굴

    ○ 이러한 기준에 부합하는 신규 비축 품목은 흑연, 게르마늄, 텔루륨임

    ○ (신규 비축 품목, 흑연) 배터리 음극재의 필수 소재이면서 대중국 의존도가 높고, 국내 공급위험 평가에서도 정책대응 우선순위 광물로 평가되어 비축을 고려하는 것이 필요
    - 최근 중국의 수출 통제 품목으로 지정되었고 국내 수요량의 90% 이상을 중국에 의존하고 있어 공급망에 매우 취약함

    ○ (신규 비축 품목, 게르마늄) 당장은 아니지만, 향후 비축 품목으로 게르마늄을 고려하는 것이 필요하며 미국은 게르마늄 금속뿐만 아니라 스크랩까지 비축
    - 향후 6G 통신·자율주행차 확산으로 게르마늄 수요가 증가할 것으로 전망되며, 우리나라와 달리 미국과 중국은 게르마늄을 비축하고 있음
    - 중국의 생산 독점 구조가 지속되는 상황에서 수출통제와 같은 공급 차질이 발생한다면 공급망 안정성과 기술 발전을 답보할 수 없음

    ○ (신규 비축 품목, 델루륨) 중국의 수출 통제 품목이지만 우리나라의 전략적 비축 대상은 아님. 하지만 향후 주력산업에서 첨단소재 변화를 고려하여 신규 비축 품목으로 고려

    ■ 유연한 비축 방출제도 운영

    ○ 방출 절차의 복잡성과 운영의 경직성으로 일시적인 수급 불안이 발생시 이를 안정화시키기에는 역부족이므로 방출절차를 보다 유연하게 변경해야 함

    ○ (조달청) 비축심의위원회를 통해 결정된 판매가격으로 방출되도록 하여 조달청의 책임소재를 보다 자유롭게 해야 함

    ○ (한국광해광업공단) 긴급방출을 제외하고 수급 불안시와 평사시 방출의 경우 비축운영위원회를 심의를 거친 후 방출하도록 하여 절차를 간소화

    ■ 일원화된 비축계획 수립

    ○ 비축을 담당하는 기관이 서로 다를지라도, 기관 간의 협의를 통해 함께 중장기적인 비축계획 수립 필요

    ○ 조달청, 한국광해광업공단, 관련 주무기관 등이 모여 협의체를 구성하고 주기적으로 논의를 통해 비철 및 희소금속에 대한 일원화된 비축계획 수립

    ■ 타 수단과 연계한 핵심광물 비축 품목 확대

    ① (비축+재자원화) 재자원화된 핵심광물 비축

    ○ 지금까지 비축은 광물 중심으로 이루졌으나, 향후 EU의 ‘재생원료 사용의무화’ 대응과 국내 재자원화산업의 수요처 창출을 위해 재자원화된 핵심광물을 공공비축하는 것이 필요

    ② (비축+자원개발) 주요 광종별 정광 비축

    ○ 현재 비축은 소재화된 금속 위주의 비축이고, 정제 전 단계인 정광은 비축은 하지 않음. 위기시 비상동원광산을 가동하기 위해서는 원료(정광 등)가 필요하므로 주요 광종별 정광도 비축이 필요


    ③ (비축+재자원화) 재자원화 원료(폐기물) 비축

    ○ 자원안보 위기시 비상동원광산에는 핵심광물을 생산‧가공하기 위한 시설도 포함되므로 재자원화도 여기에 해당

    ○ 핵심광물뿐만 아니라 재자원화 원료가 되는 폐기물에 대해서도 주요국의 수출 규제가 확대되고 있어 위기시 국내로 폐기물 유입이 어려워질 수 있으므로 재자원화 원료도 비축을 추진

    ④ (비축+재자원화) 재자원화 원료제품 비축

    ○ 블랙파우더는 핵심광물 회수 및 재생 양극재/음극재 제조에 바로 활용될 수 있으므로 핵심 원료제품으로 위기시에 활용도는 더 높다고 할 수 있음

    ○ 이러한 재자원화 원료제품도 경제안보 품목으로 지정하여 비축하는 것이 필요

    ⑵ 핵심광물 재자원화정책 방향

    ■ 핵심광물 재자원화 종합계획 수립

    ○ 기업과 투자자의 위험을 줄이면서 믿고 투자할 수 있는 환경을 조성하는 것이 필요하므로 핵심광물 재자원화에 특화된 중장기적인 계획 수립이 요구됨

    ○ 여기에는 핵심광물 재자원화 종합계획에는 현재 논의되고 있는 클러스터 조성, 규제 및 제도 개선, 기술개발 계획, 기업 지원책 등 다양한 정책과제들을 하나의 계획안에 넣어서 장기적인 시각에서 일관되게 추진될 수 있도록 해야 함

    ■ 재자원화 경제성 개선을 위한 지원

    ① 재자원화 기술개발 지원

    ○ 다양한 신폐기물에서 핵심광물을 회수하기 위한 새로운 방법이 적용될 수밖에 없어 신폐기물의 경우 경제성 확보가 어려움

    ○ 신폐기물의 재자원화 기술개발을 통한 경제성을 확보하여 보다 많은 신폐기물에서 재자원화가 이루어질 수 있도록 해야 할 것임

    ② 원료수집체계 구축

    ○ 재자원화산업이 활성화되기 위해서는 경제성 확보와 인프라 구축이 중요

    ○ 안정적으로 원료가 되는 폐자원이 공급받을 수 있고, 수거 비용 또한 낮아지게 되어 경제성이 개선될 수 있으므로 원료가 되는 폐자원을 잘 회수할 수 있는 수집체계(EPR) 구축이 필요

    ③ 재생원료 사용 의무화제도 도입

    ○ 재자원화된 제품은 처리비용이 높아 일반적으로 핵심광물 광석보다 가격이 높아 가격 경쟁력이 떨어져 재자원화된 제품의 수요처를 찾기가 어려움

    ○ 하지만 재생원료 사용 의무화제도를 통해 재자원화된 제품의 수요처를 창출하여 재자원화기업이 기술력을 높이고 투자를 할 수 있는 여건을 조성

    ■ 희토류 정·제련 및 재자원화 산업 생태계 구축

    ○ (정·제련 산업) 국내 희토류 채굴-정·제련(가공) 단계의 공급망은 전무하므로, 국내 희토류 정·제련 산업 생태계 구축이 필요

    ○ 향후 전기차, 풍력발전에서 영구자석의 수요가 증가할 것이고 반도체는 우리나라 주력 수출품이므로 경쟁력을 유지하기 위해 고부가가치 희토류 정·제련산업을 육성해야 함

    ○ (재자원화 산업) 향후 중국이 희토류 광산 통제와 함께 제3국 우회수출통제를 동시에 추진한다면 비축만으로는 국내 공급을 보장할 수 없고, 유일한 선택지는 재자원화라고 볼 수 있음

    ○ 그러나, 희토류 국내 재자원화는 전문한 상태로, 산업 생태계 자체가 극히 미약한 수준이므로 정부의 적극적인 지원과 투자가 토대로 희토류 재자원화산업 생태계 구축이 필요

    ○ 정·제련과 재자원화는 광석이나 폐기물에서 유가금속을 추출하고 정련하는 것이므로 크게 다를 것이 없으므로, 희토류 정·제련산업과 재자원화산업을 동등한 시각에서 함께 육성해야 함

    ⑶ 기타

    ■ 고부가가치 품목 중심의 국내 정·제련·소재 역량 강화 필요

    ○ 중국에 의존적인 핵심광물 가공을 벗어나기 위해서는 국내 정·제련·소재 가공산업을 육성하고 관련 기술개발을 위한 지원이 필요

    ○ 일본도 우리나라와 같은 자원 빈국이지만, 2010년 중국의 희토류 수출통제 이후 자국 내 정·제련 가공 역량을 강화하여 현재는 리튬과 희토류에서 우수한 정·제련 가공 역량을 보유

    ○ 우리나라도 리튬, 니켈, 희토류와 같은 부가가치가 높은 품목에 대한 정·제련 가공 기술을 보유하여 소재를 수출하는 국가로 나아가야 할 것임

    ■ 자원부국 개도국과 협력을 통한 상생 모델 구축

    ○ 고위험군 및 중위험군 광물은 수입국 다변화가 절실하므로, 고위험군은 정부가 적극적으로 나서서 수입국 다각화를 추진하고 중위험군은 민간 중심으로 공급망 다변화를 추진

    ○ 정부가 전략적으로 자원 부국 개도국과 광물 관련 후방산업 육성과 연계한 광물 공급망 협력을 추진하는 상생모델 구축

    ○ 이를 통해 광물자원의 해외개발과 동시에 우리나라의 정·제련·소재 가공 역량도 강화

    4. 결론

    ○ 본 연구에서 제시한 비축 및 재자원화 정책 방향은 핵심광물의 공급망 안정성, 지속가능성, 탄력성을 강화하는 것으로, 이는 미국, EU의 핵심광물 공급망 정책의 방향성과도 일맥상통함

    ○ 미국, EU도 우리나라와 같이 핵심광물에 대한 해외의존도가 높으며, 중국 의존도도 높아 자국 중심으로 공급망을 재편하고 자립도를 높이기 위해 노력하고 있음

    ○ 이는 국가 안보와 직결되는 광물자원을 해외에 의존해서는 자국 내에 필요한 핵심광물을 안정적으로 공급하기에는 역부족이고 지속가능한 방법은 아니라는 점을 시사

    ○ 본 연구도 이와 같은 취지로, 핵심광물 비축과 재자원화에 중점을 두고 핵심광물 공급망의 회복력, 안정성, 지속가능성을 답보할 수 있는 여러 방안을 제시하였다는 점에서 의의가 있음

    ○ 미국, EU의 공급망 정책에서 보듯이, 자국 내에서 생산, 가공, 재자원화하여 공급하는 ‘자립형 순환 공급망 구축’이 핵심이며, 외부 충격에 신속하게 대응할 수 있는 비축 확대 또한 중요

    ○ 국내 핵심광물의 공급망 정책도 안정적, 지속가능한, 탄력성있는 공급망을 구축하는 방향으로 나아가야 할 것임

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