연구보고서
보고서명
폐의류의 국내 재활용 체계 구축 방안 연구
보고서명(영문)Establishing a Clothing Waste Recycling System in Korea
원문다운로드 자료활용안내
국가정책연구포털(NKIS)이용에 항상 감사드립니다.
이용하시는 자료는 연구기관의 소중한 연구성과물로 저작권 및 이용조건 등을 준수하여 활용해 주시기 바랍니다.
자료 다운로드를 위해 하단의 자료이용 동의서 및 사용목적 등에 응답 부탁드립니다.
답변하신 내용은 NKIS 정보 활용 현황 및 서비스 분석을 위한 기초자료로 활용됩니다.
감사합니다.
자료 이용 시, 국가정책연구포털(NKIS)에서 제공하는 저작물을 이용하였음을 명시할 것을 동의합니다.
무단으로 연구성과물을 사용하였거나 NKIS에서 제시한 이용조건을 이행하지 않았을 경우,
저작권법에 따라 관련기관에 처벌을 받을 수 있으며, 즉시 저작물의 이용허락을 중지할 수 있습니다.
원문다운로드 자료활용안내
국가정책연구포털(NKIS)이용에 항상 감사드립니다.
이용하시는 자료는 연구기관의 소중한 연구성과물로 저작권 및 이용조건 등을 준수하여 활용해 주시기 바랍니다.
자료 다운로드를 위해 하단의 자료이용 동의서 및 사용목적 등에 응답 부탁드립니다.
답변하신 내용은 NKIS 정보 활용 현황 및 서비스 분석을 위한 기초자료로 활용됩니다.
감사합니다.
자료 이용 시, 국가정책연구포털(NKIS)에서 제공하는 저작물을 이용하였음을 명시할 것을 동의합니다.
무단으로 연구성과물을 사용하였거나 NKIS에서 제시한 이용조건을 이행하지 않았을 경우,
저작권법에 따라 관련기관에 처벌을 받을 수 있으며, 즉시 저작물의 이용허락을 중지할 수 있습니다.
국문초록
- 1. 서론
본 연구는 중고의류 수출시장의 경쟁 심화 및 규제에 따른 수출흐름의 감소에 대비하여 국내에서의 폐의류 재활용 체계를 구축하는 방안을 모색하고자 한다. 재활용 촉진 제도인 폐기물부담금 제도와 생산자책임재활용(EPR)제도의 도입 타당성을 검토하고 단계별 도입방안과 자발적 참여형태의 Pre-EPR 추진을 제안하였다. 궁극적으로 폐의류의 국내 재활용 체계 구축을 위한 정책과제를 도출하였다.
2. 국내외 폐의류 관리 현황
2.1. 국내 폐의류 관리 현황
지자체 설문조사 결과, 전제 지자체의 80%에서 의류수거함이 민간 자율적으로 운영되고 있으며 그 수거량과 처리현황에 대한 데이터도 파악하지 않고 있는 것으로 나타났다. 폐의류 관리에 관한 조례나 지침을 제정한 경우에도 업체 선정, 수거함 관리, 불법투기 방지 등 최소한의 조치만 이루어지고 있었다. 국제 수출동향에 따라 향후 폐의류 수거의 수익성이 낮아지게 되면 민간에서 수거하지 않는 상황이 발생할 수 있으므로 이에 대비하여 공공에서도 폐의류 수거체계에 대한 관리를 강화할 필요가 있다. 단독주택의 재활용가능자원은 지자체에서 직접 수거하고 있고, 공동주택의 재활용가능자원(폐의류 포함) 수거량도 별도로 신고체계가 마련되었지만, 유일하게 관리되지 않고 있는 영역이 바로 단독주택 지역의 폐의류 수거이다. 또한, 지자체별 폐의류 발생량 추계 방식이 통일되어 있지 않아 데이터의 신뢰성도 낮다.
본 연구에서는 공동주택의 폐의류 수거데이터, UN Comtrade 중고의류 수출데이터 등 다양한 데이터를 활용하여 통계상 불명확한 부분을 개선하고자 하였고, 2023년 국내 폐의류·폐섬유류 흐름도를 <그림 2>와 같이 작성하였다. 국내 폐의류·폐섬유류의 총 발생량은 80만 톤/연이며 이 중 41%가 재사용을 위해 수거되고, 8%는 재활용을 위해 수거된다. 51%는 일반쓰레기와 혼합 배출된다. 수출로 재사용되는 비율은 전체 발생량 중 25.7%, 내수 재사용은 2.0%, 물질 재활용은 4.7%, 에너지회수는 5.9%로, 전체 실질 재활용률(잔재물 제외)은 38.3%로 산출되었으며 국내 재활용률은 12.6%에 그친다. 제조업에서의 재고의류 폐기 흐름이나 대형폐기물로 수집되는 폐섬유류에 대한 흐름은 데이터 부재로 반영되지 않았다.
해외 수출 흐름을 보면, 2023년 기준으로 한국은 수출 총량에서 5위, 1인당 수출량은 주요 수출 7개국 중 영국에 이어 두 번째로 많아 중고의류 수출 대국이다. 하지만 한국의 중고의류는 말레이시아나 인도, 파키스탄 등 주로 중고의류 중개무역을 하는 국가로 수출된 후 타 국가로 재수출되어 그 흐름이 명확하지 않아 추적관리에 어려움이 있다. 그린피스는 수출된 중고의류의 최소 30%가 불법 폐기되는 것으로 추정하고 있다.
2.2. 국외 폐의류 관리 동향
EU는 소비 후 섬유폐기물에 대한 분리배출과 생산자책임재활용제도인 EPR을 의무화하고 있으며 에코디자인 지침 내에 재생원료, 재활용용이성, 재고섬유 폐기 금지, 미세플라스틱 등의 내용을 담고 있다. UNFCCC 기후 행동을 위한 패션산업 헌장에서는 섬유에서 섬유로 재활용된 원료와 산림 벌채나 토지 전환이 없이 생산된 천연섬유의 사용을 강조하고 있다. 프랑스는 미세플라스틱 방출과 수리인센티브 등의 정보를 환경라벨링에 포함시키고 있으며, 지속가능한 제품 설계를 EPR 분담금과 연동하여 패널티와 인센티브를 제공하고 있다. 영국은 산업계에서 EPR 도입을 요구하고 있으며, EPR 요금체계를 제안하고 시범사업을 자체적으로 진행하고 있다. 일본 환경성과 경제산업성은 폐의류의 회수시스템(지자체/매장회수)과 재활용 기술 개발 등을 추진하고 있어 재활용 기반을 마련해나가고 있는 단계라고 판단된다.
EPR은 현재 프랑스, 네덜란드, 헝가리, 라트비아, 북마케도니아 등 5개국에서 도입하고 있으며, 호주는 자발적 협약 형태로 운영하고 있다. 분담금 요율은 티셔츠 기준으로 한 장당 약 30~50원 수준이며, 1kg당 360~750원 수준이다. 대상은 시장에 처음 제품을 출시하는 자로 제조업자, 수입업자, 판매업자 등이 포함된다. 대상 제품은 의류를 포함한 가정용 섬유, 신발 등을 포괄적으로 다루고 있다.
EPR 이외에 세금과 같은 형태를 의류에 부과하는 경우도 있다. 그 목적은 다른데, EPR을 이미 시행하고 있는 프랑스의 경우에는 EPR 만으로 한계가 있는 과잉생산을 방지하기 위한 목적으로 Fast Fashion Tax를 도입하였고, 라트비아는 천연자원세 부과하면서 동시에 EPR 제도에 참여(Producer Responsibility Organization(PRO)에 가입)하면 천연자원세를 면제해주는 정책을 펴고 있다. 즉 EPR에 참여하지 않으면 천연자원세를 부담해야하므로 EPR 제도 참여를 유도하고 무임승차 방지를 위한 전략으로 판단된다. 라트비아의 천연자원세는 kg당 약 750원으로 높은 편이다.
대부분의 국가는 재사용을 위한 의류수거함 체계를 가지고 있다. 하지만 향후 EPR 도입 의무화에 따라 현재의 재사용 수거함이 아닌 재활용 폐의류 수거 방식에 대한 고민이 필요하다. 프랑스는 하나의 수거함에 모두 모은 후 후단에서 재사용과 재활용을 구분하는 반면, 덴마크는 2023년 7월부터 재사용과 분리된 재활용을 위한 수거체계를 도입하고 있다.
2.3. 폐의류 수출입 관리 논의 동향
EU는 폐기물운송지침을 개정하여 OECD 국가에서 비 OECD 국가로의 중고의류의 수출흐름을 제한하고 있으며, 폐기물/비폐기물 기준은 2026년 초에 발표될 예정이다. 더 나아가 EU 일부 회원국은 바젤협약에서 중고의류 수출을 관리하도록 제안하고 있다. 중고의류의 수출은 수입국에서 일자리를 제공하고 질 좋은 저렴한 옷을 제공하는 측면에서 긍정적인 면도 있다. 이에 UNEP에서도 중고의류 수출산업이 저개발국가에서 지속적으로 긍정적인 효과를 내면서도 잔재물의 부적정 처리로 인한 피해가 발생하지 않도록 중고의류의 폐기물/비폐기물 기준을 마련하고 있으며 올해 말에 공개될 예정이다. 즉, 내년 초까지 UNEP이나 EU에서 중고의류 수출기준에 대한 밑그림이 나올 것으로 예상되며, 이를 바탕으로 국내에서도 수출제한에 대비할 필요가 있다.
3. 재활용 촉진 제도 운영 현황
3.1. 오염자부담원칙
오염자부담원칙은 환경이 오염으로부터 수용 가능한 상태로 유지되기 위해 필요한 오염 방지 및 통제 비용의 부담 책임을 오염자에게 부과하는 것을 의미하며, 환경보호와 자원 분배의 효율성을 촉진하기 위해 1972년 OECD가 제안하였다. 이 원칙은 시장 기반 규제의 핵심 개념으로, 한국에서는 배출부과금제도, 환경개선부담금제도, EPR 등으로 구현되어 제도적으로 발전해 왔다. 오염자부담원칙은 국내 폐의류 재활용의 제도적 체계를 구축하는 데에도 중요한 기본 원칙으로 작용할 수 있다. 즉, 의류의 전 주기적 환경영향을 고려하여 친환경적 설계와 회수·재활용 과정에서 생산자가 일정 역할을 수행하도록 유도함으로써 생산자를 자원순환 정책의 핵심 주체이자 협력적 이해관계자로 인식할 수 있는 제도적 기반을 마련할 수 있다.
3.2. 폐기물부담금 제도와 자발적 협약
폐기물부담금은 특정 공익사업과 관련해 법률에 따라 부과되는 조세 외 금전 지급 의무로, 부정적 외부효과의 시정을 목적으로 한다. 폐기물부담금 제도는 ｢자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률｣ (약칭: 자원재활용법)에 근거해 1993년에 도입되었으며, 환경부가 주관하고 한국환경공단이 징수를 담당한다. 폐기물부담금은 재활용이 어렵거나 유해한 제품의 제조·수입자에게 폐기물 처리에 소요되는 비용을 부과하는 제도이다. 부과대상은 플라스틱, 유독물, 살충제, 아이스팩 등이며, 합성수지 섬유제품 등 일부 제품은 제외된다. 부담금은 제품 출고량, 부과요율, 가격변동지수를 반영해 산정되며, 업계의 적응을 고려해 부과요율은 단계적으로 인상되어 왔다. 또한 자발적 협약 이행, 매출액 또는 제품 물량 기준 등 일정 조건을 충족하면 최대 100%까지 감면받을 수 있다.
2023년 기준 징수액은 약 2,273억 원으로, 대부분 환경개선특별회계에 편입되어 폐기물 재활용, 처리시설 설치 지원 등 환경개선 사업에 사용된다. 자발적 협약은 기업이 환경개선을 위해 정부나 산업계와 체결하는 자율적인 협약이다. 2024년 기준으로는 플라스틱을 재료로 한 제품 중 완구류와 매트리스가 자발적 협약 품목에 해당하며, 협약을 체결하고 이행할 경우 폐기물부담금을 전액 감면받는다. 이외에도 일회용품 감량, 포장재 저감 등 다양한 분야에서 자발적 협약이 체결되어 운영되고 있다.
3.3. 생산자책임재활용 제도(EPR)
EPR은 제품의 생산부터 폐기까지 전 과정에서 발생하는 환경영향에 대해 생산자에게 책임을 부여하는 제도로서, 자원순환 촉진과 환경비용 내부화를 목표로 한다. 최근에는 정부, 지자체, 소비자, 판매자 등 다양한 주체의 참여와 역할 분담을 통해 제도의 효율성과 실행력을 높이고 있다. EPR은 적용 대상과 제도적 특성에 따라 시장주도형(경제성 중심), 자발형(기업 책임 중심), 협업형(정부-산업계 협력 중심), 의무형(강제·규제 중심)의 네 가지 유형으로 구분할 수 있다.
의류는 플라스틱 원료나 염료·코팅제 등의 유해물질로 인해 폐기 단계에서 환경영향이 발생하지 않도록 적정한 관리가 필요하며, 산업계는 낮은 경제성으로 인해 독자적으로 회수·재활용 제도를 운영하기 어려운 구조를 갖는다. 따라서 정부와 산업계가 협력해 제도적 설계와 입법적 기반을 마련하는 협업형(정부-산업계 협력 중심) 유형이 적합하다고 볼 수 있다. 협업형 유형은 정책적 안정성과 실행력을 확보하고, 다양한 이해관계자가 함께 참여할 수 있는 형태로 제도 운영이 가능하다는 점에서 의류 분야에 적합한 방식으로 제안할 수 있다.
4. 폐의류의 재활용 촉진 제도 도입 타당성 검토
폐기단계에서의 환경적 영향과 재활용 기술 수준에 따라 재활용 촉진 제도 도입을 검토할 수 있으며, 이를 위해 전문가 자문과 문헌 분석 그리고 재활용 시설 현장 방문을 통해 현황을 파악하였다.
4.1. 폐의류의 ‘폐기물’ 여부와 수출량에 대한 재활용 인정 여부
폐의류는 수출 재사용을 목적으로 수집되고 거래되지만 국내에서는 그 가치가 낮기 때문에 여전히 관리가 필요한 폐기물의 지위를 갖는다. 일반적으로 폐기물이 수출되어 재활용되는 경우 그것을 재활용 실적으로 인정하고 있지만 현재 중고의류 수출은 그 안에 상품가치가 낮은 폐의류가 혼재되어 있고, 그 수출의 흐름이 불명확하기 때문에 현재로서는 전량 재활용되고 있다고 보기는 어렵다. 향후 국제적인 폐기물/비폐기물 기준이 확립된다면 상품가치가 있는 중고의류만 수출되므로 ‘재활용(재사용)’되었다고 할 수 있을 것이다.
4.2. 의류 사용과 폐기단계에서의 환경적 영향
<본문 표 참조>
4.3. 폐의류의 재활용 가능성 분석
폐의류의 재활용 기술 수준을 다음 <표 2>에 정리하였다. 최근 국내에서 기계적, 화학적 재활용 기술 모두 그 수준이 높아졌고, 상용화가 가능한 수준이라고 판단된다. 하지만 폐의류 재활용의 핵심 전처리 기술인 부자재 제거 기술이 개발 완료 초기 단계로 규모화와 상용화 검토가 필요하며, 회수체계가 부재하여 EPR 도입이 당장 어려운 상황이다.
혼합/혼방섬유의 개방형 재활용기술은 현재도 가능한 상황이나 중고의류 수출 후 잔재물만으로는 물량확보가 어려워 향후 종량제 봉투로 폐기되는 폐의류를 회수할 수 있는 체계 구축이 필요하다(분리배출지침 개정 필요 및 시민 협조 필요 사항으로 장기적으로 검토 필요).
의류 생산자 또한 재생원료를 활용해야 하는 국제적인 추세 때문에 화학적 재활용 기술의 수요는 높은 반면 폴리에스터 함량이 높은 폐의류의 별도 회수체계 구축되어 있지 않아 수급이 어렵다(폴리에스터 소재가 주로 사용되는 근무복, 병원복, 교복, 스포츠웨어 중심으로 공공기관 협조 하에 수거체계 단시간 구축 필요).
<본문 표 참조>
4.4. 제도 도입 시나리오(안)
<본문 표 참조>
5. 폐의류의 Pre-EPR 모형(안)
국내 의류 EPR의 단계적 도입 방안으로서 ‘Pre-EPR’ 모형(안)을 제안하였다. 특히, 초기(도입) 단계와 안정화 단계로 구분하여 각 이해관계자의 참여 여부와 주요 역할을 검토하였다. 초기(도입)과 안정화 단계의 가장 큰 차이는 민간 영역에 해당하는 ‘회수업자’와 ‘수출업자’의 제도 유입 여부로 구분하였다. 즉, 초기(도입) 단계에서는 민간 회수업자와 수출업자가 제도 내에 포함되지 않았음을 가정하였고, 반대로 안정화 단계에서는 제도 내의 포함을 가정하였다.
Pre-EPR 초기(도입) 단계에서 가장 중요한 요소는 규제자(정부)와 피규제자(생산자·판매자)가 제도의 필요성을 공감하고, 폐의류 회수·재활용 Pre-EPR을 운영함으로써 제도적으로 안착할 수 있는 기틀을 마련하는 것이다. 정부는 합리적인 의무량을 생산자에게 부여하고, 친환경적 활동에 대해서는 인센티브를 지원함으로써 부담을 경감시켜 줄 필요가 있다. 생산자는 개별(기업) 또는 공동이행(생산자책임기구) 형태로 회수·재활용 의무를 이행함으로써 그 과정에서 발생한 행정적, 기술적 미비점을 보완하고, 정책적 방향과 제도적 개선사항을 정부에 요청할 수 있다.
Pre-EPR 안정화 단계에서 중요한 요소는 민간 회수업자와 수출업자를 제도 내의 이해관계자로 유입시켜 제도 내 구성원의 참여율을 높이고, 기존에 비제도권에서 부정확하게 집계되던 처리 실적 및 통계를 공식화함으로써 제도의 완성도를 제고할 수 있다. 예컨대, 수출업자에게 폐의류 수출을 재활용 실적으로 인정하는 대신 실적 제출을 의무화하고, 수출에 따른 수집·운반에는 지원금을 지급하지 않는 방향으로 제도를 설계할 수 있다. 반면, 국내 재활용 경로로 흘러가는 수집·운반에는 지원금을 지급함으로써 국내 자원순환 체계를 유도하고 촉진할 수 있다. 이러한 Pre-EPR 제도화는 관리 사각지대를 해소하고 제도적 미비점을 보완하며, 중장기적 관점에서는 의류 회수·재활용 체계를 마련해 나갈 수 있는 기반이 될 수 있다.
6. 결론 및 정책 제언
국내 폐의류·폐섬유류 흐름은 명확하지 않고 공공부문에서 관리되고 있지 않다. 향후 폐의류의 수출흐름이 악화될 경우를 대비하여 지자체 관리 체계를 확립할 필요가 있다. 직매립 금지에 따른 소각용량 부족 및 미세플라스틱, 염료나 코팅제의 유해물질 영향, 수출된 폐의류의 부적정 처리 등 폐의류의 폐기 시 영향이 현재 플라스틱과 비교할 때 적지 않다. 재활용 기술은 있지만 회수체계가 없는 상황에서 폐기물부담금제도로 먼저 관리를 시작하고, 폴리에스터 소재 70% 이상 의류 등과 같이 회수체계만 갖추면 재활용이 가능하고 시장 수요도 확실한 것을 대상으로 Pre-EPR을 시작하는 것을 제안한다. 라트비아의 사례와 같이 폐기물부담금제도와 Pre-EPR 제도를 동시에 시작하여 무임승차가 발생하지 않도록 할 필요가 있다.
폴리에스터 의류 회수체계는 근무복이나 유니폼을 중심으로 공공기관의 협력하에 만들어 나갈 필요가 있다. 이후 복합섬유 혹은 혼합섬유의 재활용 기술이 확립되면 가정에서의 재활용 폐의류 수거함을 별도로 마련할 필요가 있다.