연구성과
연구보고서
조건부가치측정법을 활용한 규제의 비용편익분석 연구
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국문초록
- 규제는 크고 작은 사회의 문제를 해소하는 정부의 의사결정 도구 중 하나이다. 정부는 규제영향분석을 작성하여 이러한 규제의 시행으로 비용을 부담하는 피규제자와 편익을 얻게 되는 수혜자 및 영향을 받는 모든 집단의 의견을 수렴하고 현재와 미래의 영향을 파악하기 위하여 노력하고 있다. 행정규제기본법은 소관부처에서 규제를 신설하거나 강화할 시, 규제의 신설 또는 강화의 필요성, 규제 목적의 실현 가능성, 규제 외의 대체 수단 존재 여부 및 기존 규제와의 중복 여부, 규제의 시행에 따라 규제 받는 집단이 부담하여야 할 비용과 국민에게 발생하는 편익 비교 분석 등의 사항을 종합적으로 고려하여 규제영향분석서를 작성하도록 한다.
도입한 규제는 기술발전 속도를 잘 따라가고 있는지, 예상하지 못한 문제는 없는지, 과도한 부담이 발생하고 있지는 않은지, 도입한 목적을 잘 달성하고 있는지 등 더 나은 규제가 될 수 있도록 지속하여 살펴보고 점검해야 한다. 그러나 이런 되돌아보기에 앞서 무엇보다 현재와 미래의 상황을 잘 반영할 수 있도록 초기에 규제의 효과성을 면밀하게 검토하는 것이 중요하다고 할 수 있겠다.
현재 정부는 기업⋅소상공인에게 발생하는 규제 부담을 중심으로 규제비용감축제를 운영하고 있으며, 이를 통해 각 소관부처가 매년 신설⋅강화되는 규제비용에 상응하는 수준 이상의 기존 규제를 폐지⋅완화하여 규제를 정비하도록 유도한다. 그러나 이는 기업⋅소상공인의 비용 부담과 절감에만 초점을 맞추는 경향이 있어, 상대적으로 일반국민에게 발생하는 다양한 영향을 정량화하려는 노력은 미흡하다.
전수민 외(2025)에 의하면, 최근 4개년 동안 경제 분야 소관 부처에서 제출한 표준형 규제영향분석서 및 규제비용분석서에서 편익의 정량화를 시도한 경우는 기업⋅소상공인의 편익 항목 총 452건 중 146건(32.3%), 일반국민의 편익 항목은 628건 중 43건(6.8%)에 불과하다.
즉, 규제 도입의 타당성을 입증하려 노력을 기울이기보다는 규제의 도입을 전제로 기업⋅소상공인의 비용 부담에 초점을 맞추어 규제영향분석을 수행하고, 기존 규제 중 폐지⋅완화하는 안건에 대해서도 국민에게 발생할 부정적인 영향보다는 기업⋅소상공인의 비용 부담 감소에만 집중하는 경우가 대다수이다.
다만, 다수의 소관부처에서 규제영향분석을 수행하는 과정 중 일반국민에게 미치는 긍정적⋅부정적인 영향을 정량화하는 것은 단기간 동안 다루기에 상당한 어려움이 있다는 의견도 제기되었다.
규제영향분석을 통해 규제 도입의 필요성을 입증하기 위해서는 규제의 목적을 추상적으로 나열하는 데 그치기보다, 판단의 정량적인 근거를 제시하는 것이 중요하다. 또한 규제의 도입 이전에 심각한 문제가 발생하고 있는지, 문제 해결에 정부가 도움을 줄 수 있는지, 규제 도입 시 발생하는 비용 부담 대비 기대하는 효과가 더 큰지 등에 대한 영향 집단의 공감을 확보한 대안을 마련하는 것이 바람직하다.
그러나 대부분의 신설⋅강화 규제영향분석에서는 다양한 대안을 검토하기보다 규제의 도입을 전제로 일부 기업⋅소상공인의 비용 부담에만 집중하여 비용분석을 수행하며 편익은 대체로 규제의 이상적인 목표를 서술하는 데 그치는 경우가 많다. 즉, 규제 도입으로 인한 비용 대비 편익을 정량화하여 경제성을 확보하는 규제라는 근거를 제시하지 못하는 실정이다. 또한 정부 비용 등 추가 소요될 것으로 예상되는 비용도 분석에서 심도 있게 다루지 않아 사회 전체의 후생에 미치는 영향을 신중하게 검토하기에 한계가 존재한다.
따라서 규제의 도입 시 규제영향분석을 정교하게 수행하는 방안에 대한 고민이 필요하며, 특히 편익 추정 시 적용이 가능한 방법론을 고민할 필요성이 대두되었다. 비용 부담이 크거나 전 국민에게 미치는 영향이 큰 규제의 경우 신중한 검토 없이 규제를 도입한다면, 피규제자의 반발로 인하여 규제준수율이 현저하게 낮아지거나 이에 따라 규제 문제를 해결할 수 없게 될 수 있고, 정부 개입의 효과가 예상하지 못한 방향으로 나타날 가능성도 있다. 그러나 위와 같은 문제 발생으로 도입한 규제를 다시 폐지하는 과정은 순탄하게 진행하기 어려우며, 특히 기업이 이미 부담한 비용은 상실될 수밖에 없으므로 정부 신뢰의 문제가 발생할 여지도 간과할 수 없다.
영국은 2024년 9월부터 규제영향분석 이전에 규제대안 평가(Options Assessment, 이하 OA)를 도입하여, 규제의 형성 과정 초기에 충분한 검토가 이루어질 수 있도록 하였다. 이는 꼭 필요한 경우에만 규제를 도입하고, 규제 부담을 최소화하는 데에 집중하도록 하는 규제개혁의 일환이다. 각 부처는 비규제 대안을 포함하여 다양한 규제 대안을 검토하고, 이 과정에서 기업에 미치는 영향뿐만 아니라 가계에 미치는 영향 등 광범위한 영향을 고려하여 합리적인 규제 대안을 선택하게 된다.
본 연구는 규제 도입의 경제적 타당성을 정량화하는 방법론을 적용하여 분석해 보는 데에 초점을 맞추고자 한다. 특히 추상적으로 기술하는 데 그친 일반국민 등의 편익을 화폐화할 수 있는 방법론 중 조건부가치측정법(Contingent Valuation Methods, 이하 CVM)을 적용해 보고 앞으로 분석에서의 활용 가능성을 확인한다.
규제영향분석서 작성지침(2024)에서 규제영향분석의 목표와 좋은 규제의 요건으로, 신설⋅강화 규제는 구체적인 규제문제 혹은 정책목표를 달성하는 데 이바지해야 하며 특히 일반국민을 포함하여 다양한 편익 수혜자가 얻을 수 있는 편익이 피규제자의 지불 비용보다 커야 함을 제시하고 있다. 따라서 CVM을 적용하여 신설⋅강화 규제로 인해 이득을 얻거나 손실을 방지하기 위한 지불의사금액(Willingness To Pay, 이하 WTP)을 확인하고, 규제로 인한 변화에 따른 사용가치 및 비사용가치 등 모든 편익을 포함한 총 경제적 가치를 정량적으로 측정해 보고자 한다.
본 보고서의 목차는 다음과 같이 구성하였다. 제2장에서는 최근 영국에서 도입한 OA의 현황을 살펴보며, 이를 통해 규제영향분석 제도의 효율화 방안을 모색한다. 제3장에서는 규제의 편익을 추정하기 위한 방법론 중 하나인 CVM의 이론적 배경과 이를 적용한 규제 혹은 정책 사례를 살펴본다. 제4장은 CVM을 적용하여 경제성 분석을 수행할 규제 사례의 내용과 관련 현황 등을 확인한다. 규제 사례는 2025년 경제부처 안건 중 규제로 인한 비용 부담을 산정한 기계식주차장 규제로 선정하였다. 제5장은 앞서 살펴본 규제 사례의 설문조사 결과를 바탕으로 편익을 정량 추정한다. 제6장은 규제로 인하여 발생하는 비용 부담을 구체적으로 추정하고, 산정된 비용과 편익 결과를 바탕으로 규제 사례의 경제성 분석을 수행한다. 마지막으로 제7장은 앞서 살펴본 내용을 요약하고, 실제 규제의 도입 시 CVM의 활용 가능성과 유의할 사항 등 정책적 시사점을 제언한다.