연구성과
연구보고서
보고서명
하구 통합관리를 위한 법제도 정비 방안 연구
보고서명(영문)A Study on Improving the Legal and Institutional Framework for Integrated Estuary Management
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국문초록
- 1. 서론
하구는 육상과 해양 생태계가 만나는 역동적인 전이수역(Transition Zone)으로서 생물다양성이 풍부할 뿐만 아니라, 수질 정화, 수산자원 생산, 홍수·해일 완충, 탄소흡수 및 지역경제 활성화 등 다양한 생태계서비스를 제공하는 국가 전략공간이다. 그러나 지난 수십 년간 하굿둑과 방조제 등 대규모 인공 구조물의 건설은 담수와 해수의 자연적 순환을 차단하여 수질 악화, 생태계 단절, 서식지 훼손 및 수산자원 감소를 초래하였다. 여기에 육상 오염물질 유입, 해수면 상승, 염수 침입 등 기후변화에 따른 위험이 중첩되면서 하구의 환경적·사회경제적 취약성이 심화되고 있다.
1.1. 국내 하구관리의 구조적 한계와 분절
현재 우리나라의 하구관리는 기후에너지환경부, 해양수산부, 농림축산식품부 등 여러 부처가 하천, 물환경, 연안·해양, 습지, 수산, 농업 기반시설 및 재해관리와 관련된 개별 법률에 따라 각각 수행하고 있다. 하구 관련 법률은 약 60여 개에 이르지만, 하구를 독립적인 관리단위로 정의하고 복원·보전·이용을 통합적으로 규율하는 상위 법률은 마련되어 있지 않다. 이에 따라 하구의 법적 정의와 관리범위가 불명확하고, 부처별 계획 간 연계가 부족하며, 관리권한의 중복과 공백, 예산의 분절, 정책 우선순위의 불일치가 발생하고 있다.
특히 하굿둑 운영과 해수유통을 둘러싸고 농업용수 확보 및 농업생산 기반시설 보호를 중시하는 입장과 기수 생태계 복원 및 수질 개선을 중시하는 입장이 충돌하고 있다. 이와 같은 상황에서 농업용수, 어업, 항만 기능과 생태복원 간의 이해관계를 종합적으로 조정할 법적 장치가 부족하여, 하구복원과 같은 전향적 정책의 추진이 지연되고 사회적 갈등과 행정비용이 증가하고 있다. 지방자치단체가 하구 조례와 협의체를 운영하고 있으나, 상위 법령의 위임 근거와 국가 차원의 재정·행정 지원이 부족하여 실질적인 수문 운영권 조정이나 국가하천 관리에 한계가 있는 것으로 나타났다.
1.2. 하구관리 패러다임의 변화와 사회적 요구
하구정책은 과거의 개발과 시설관리 중심에서 벗어나 생태적 건강성 회복, 기후위기 대응, 탄소흡수 기능 강화 및 지역사회의 지속가능한 이용을 중시하는 방향으로 전환될 필요가 있다. 하구는 홍수와 해일을 완충하고 해수면 상승과 염수 침입에 대응하는 기후적응 공간인 동시에, 수산자원 회복, 생태관광, 환경교육 및 지역 일자리 창출을 통해 지역경제의 새로운 기반이 될 수 있다.
전문가 설문조사와 이해관계자 의견을 종합한 결과, 하구복원의 최우선 목표는 담수–기수–해수의 연결성 회복과 기수 생태계의 건강성 증진으로 나타났다. 또한 하구복원은 단순한 환경개선사업이 아니라 국가 회복력 강화를 위한 전략적 투자로 재정의되어야 하며, 이를 위해서는 부처 간 조정기구의 법정화, 안정적인 재원 확보, 과학적 모니터링에 기반한 적응적 관리 및 지역 이해관계자의 실질적인 참여가 필요하다는 정책적 요구가 확인되었다.
1.3. 하구의 정책적 경계 설정과 이원화 전략
하구의 효율적인 관리를 위해서는 행정구역을 기준으로 하구를 단순히 구분하기보다 조석, 염분, 담수 유량, 파랑, 퇴적 및 생태적 연결성 등 과학적 기준에 따라 공간적 범위를 설정할 필요가 있다. 특히 현재 자연적 순환이 이루어지는 열린 하구뿐 아니라, 과거 또는 현재에 하구 기능을 수행하였으나 하굿둑과 방조제 등으로 담수와 해수의 순환이 차단된 닫힌 하구도 법적 관리대상에 포함해야 한다.
본 연구는 하구의 상태와 관리목적에 따라 ‘하구복원구역’과 ‘하구관리구역’을 구분하는 이원화 전략을 제안하였다. 자연적 생태기능이 비교적 유지된 열린 하구는 기존 법령과 보호제도를 연계하여 보전과 지속가능한 이용을 중심으로 관리하고, 인공 구조물로 인해 생태적 기능이 훼손된 닫힌 하구는 시설 개선, 해수유통, 서식지 조성 및 사후관리를 포함한 적극적인 복원 대상으로 관리하는 방식이다. 이를 통해 모든 하구에 일률적인 규제와 사업을 적용하는 것을 방지하고, 하구별 생태적 상태와 사회경제적 여건에 따라 정책과 재원을 선택적으로 집중할 수 있다.
1.4. 연구의 목적과 추진 체계
본 연구는 국내 하구 관련 법제도와 정책 추진 경과를 분석하고, 미국·중국·네덜란드·일본 등 주요국의 하구관리 법제와 정책수단을 비교·검토하여 우리나라에 적용 가능한 제도적 시사점을 도출하는 것을 목적으로 한다. 또한 전문가 설문조사, 이해관계자 분석, 사례 분석 및 관계 부처·지역사회의 의견 검토를 통해 하구 통합관리에 대한 정책 수요와 제도 수용성을 확인하고, 이를 바탕으로 실효성 있는 ‘하구 복원 및 관리에 관한 특별법(안)’을 제안하고자 하였다.
2. 국외 하구관리 사례와 제도적 특징
미국, 중국, 네덜란드 및 일본은 각국의 행정체계와 사회적 여건에 따라 서로 다른 하구관리 모델을 운영하고 있으나, 유역–하구–연안을 하나의 연속된 시스템으로 관리하고 다부처 협력과 지역 참여를 제도화한다는 공통점을 보인다. 미국은 ｢청정수법｣, ｢연안관리법｣ 및 ｢하구복원법｣을 통해 수질규제, 연안계획 및 생태복원을 연계하고 연방정부와 주정부, 지역 파트너 간 협력체계를 구축하고 있다. 중국은 육상과 해양의 오염관리 권한을 통합하고 해양생태레드라인을 설정하여 생태적으로 중요한 하구와 연안지역에 대한 관리와 규제를 강화하고 있다.
네덜란드는 장기계획, 안정적인 재원, 독립적인 조정기구 및 이해관계자 협의를 결합한 하이브리드형 관리체계를 운영하고 있다. 특히 하링블리트 해수유통 사례는 농업용수와 염해 문제에 대한 사전 대책과 장기간의 사회적 합의가 복원사업의 전제조건임을 보여준다. 일본은 사토우미 개념을 바탕으로 중앙정부, 어업협동조합 및 지역주민이 참여하는 공동관리체계를 발전시켜 생태계 보전과 지역사회의 지속가능한 이용을 함께 추구하고 있다.
이러한 국외 사례의 비교분석 결과, 하구 통합관리를 위해서는 첫째, 부처 간 정책 충돌을 조정할 수 있는 법정 조정기구, 둘째, 대규모 복원사업의 연속성을 확보할 수 있는 안정적인 재원, 셋째, 조사·모니터링 결과를 정책에 환류하는 적응적 관리체계, 넷째, 지역 이해관계자의 실질적인 참여와 피해 보상체계가 필수적인 것으로 나타났다.
3. 하구 통합관리를 위한 법제도 정비 방향
국내외 사례와 전문가 의견을 종합한 결과, 우리나라 하구관리의 법제도 정비 방향은 하구를 국가 회복력 강화를 위한 전략적 자산으로 재정립하고, 하구의 특성에 따른 이원화된 관리전략과 강력한 통합 거버넌스를 구축하는 것으로 요약된다. 이를 위해서는 단순히 기존 개별 법률을 부분적으로 개정하는 방식보다, 하구를 하나의 관리단위로 규정하고 관계 법률과 정책을 조정·연계할 수 있는 독립적인 통합법을 제정하는 것이 가장 적합한 대안으로 판단된다.
새로운 법률은 하구의 자연적 순환 회복, 수질 및 수생태계 건강성 증진, 기후재해 대응, 생물다양성 보전, 지속가능한 이용을 기본 목적으로 하되, 농업용수 확보, 농업 기반시설 보호, 어업활동 및 항만 운영 등 기존 공익기능과의 조화를 함께 규정해야 한다. 또한 복원사업에 따른 농·어업 및 항만 피해를 예방하기 위한 대체시설 설치, 영향평가, 주민 의견수렴 및 손실보상 절차를 법률에 명시하여 사회적 수용성을 확보할 필요가 있다.
4. 법률 제정 방안: 하구 복원 및 관리에 관한 특별법(안)
본 연구는 앞서 도출된 법제도 정비 방향을 구체화하여 ‘하구 복원 및 관리에 관한 특별법(안)’을 제안하였다. 이 법안은 하구를 하천의 담수와 해수가 만나 혼합되는 전이수역으로 정의하고, 조석·염분·파랑·하천 유량 및 생태적 영향이 상호작용하는 공간으로 규정하였다. 또한 열린 하구와 닫힌 하구를 포괄하여 현재의 생태적 상태뿐 아니라 과거의 하구 기능과 복원 필요성까지 고려할 수 있도록 하였다.
법안은 하구를 하나의 관리단위로 설정하고, 기존의 약 60여 개 개별 법률과 관계 부처의 정책을 조정하는 상위 조정체계로 기능하도록 설계하였다. 국가 차원에서는 3개 관계 부처가 공동으로 10년 단위의 국가하구관리기본계획을 수립하고, 국가물관리기본계획, 연안관리기본계획, 습지보전계획 및 국토공간계획 등 기존 상위계획과의 연계와 정합성을 확보하도록 하였다. 하구별·권역별 계획과 개별 복원사업 실시계획을 연계하여 국가 차원의 방향성과 지역 맞춤형 실행력을 함께 확보하고자 하였다.
거버넌스 측면에서는 국무총리 소속 국가하구위원회를 중심으로 권역하구위원회와 민·관협의체를 연계하는 3단계 체계를 제안하였다. 국가하구위원회는 기본계획의 심의, 하구관리구역의 지정 및 해제, 관계 부처 간 정책 조정 등을 담당하고, 권역별 기구와 민·관협의체는 하구별 특성을 반영한 실행계획 수립과 주민·농어업인·전문가·시민사회 등의 참여를 보장하도록 하였다. 민간위원 과반 참여, 정보공개, 공론화 및 갈등조정 절차를 통해 형식적인 자문을 넘어 실질적인 공동 의사결정이 가능하도록 설계하였다.
법안은 하구복원사업을 구조물 개선, 농업 기능 대체, 생물 서식지 조성, 해수유통 및 수생태계 정화 등으로 구분하여 사업 추진의 법적 근거를 마련하였다. 복원사업 실시계획에는 농업용수 대체시설 설치계획, 염해 방지대책, 어업 및 항만 영향평가, 주민 의견수렴, 갈등조정 및 피해 보상계획을 포함하도록 하여 복원에 따른 사회적 비용을 사전에 관리하도록 하였다. 복원 완료 후에는 5년 주기의 통합조사와 모니터링을 실시하고, 그 결과를 국가하구환경종합정보망을 통해 공개하며, 차기 계획에 반영하는 적응적 관리체계를 구축하도록 하였다.
5. 정책적 성과와 기대효과
5.1. 정책적 성과
첫째, 하구를 단순한 하천 말단부나 연안의 일부가 아니라, 하천·습지·연안·해양·농업·수산·항만 및 지역사회가 연결된 독립적인 통합관리 공간으로 재정립한 데 있다. 이를 통해 기존의 기능별·부처별 분절관리에서 벗어나 유역–하구–연안을 연계하는 국가 차원의 통합관리 방향을 제시하였다. 둘째, 열린 하구와 닫힌 하구를 구분하는 이원화 전략을 통해 하구별 생태적 상태와 복원 필요성에 따른 선택과 집중의 근거를 마련하였다. 셋째, 국가·권역·지역사회를 연결하는 3단계 거버넌스와 관계 부처의 공동책임 구조를 제시하여 부처 간 정책 조정과 지역 현장의 실행력을 연계하였다. 넷째, 농업용수, 어업 및 항만 기능에 대한 사전 피해 예방과 대체시설 설치, 손실보상 및 주민참여 절차를 법률안에 반영하여 하구복원의 사회적 수용성을 높일 수 있는 제도적 기반을 마련하였다. 다섯째, 통합조사, 정보공개, 성과평가 및 계획 환류를 포함하는 적응적 관리체계를 제안하여 복원사업의 과학성과 행정 책임성을 강화하였다.
5.2. 기대효과
특별법(안)이 도입될 경우 단기적으로는 법률 제정과 위원회 운영에 따른 행정 부담, 하굿둑 개방 및 해수유통 과정에서의 농업용수 부족과 염해, 어업 및 항만 운영의 제약, 생태계 변화에 따른 주민 불안 등이 발생할 수 있다. 그러나 사전 피해 저감조치와 보상체계, 단계적 복원 및 지속적인 모니터링이 병행된다면 장기적으로는 기수 생태계와 수산자원의 회복, 수질 개선, 생물다양성 증진, 홍수 완충 및 탄소흡수 기능 강화, 생태관광과 환경교육 확대, 지역 일자리 창출 및 지역경제 활성화 등의 효과를 기대할 수 있다.
5.3. 하구 통합관리 정책 로드맵
하구 통합관리를 실현하기 위해서는 입법–시범–평가·보완–확산의 단계적 추진이 필요하다. 첫째, 입법 단계에서는 하구의 법적 정의와 공간적 범위를 확정하고, ‘하구 복원 및 관리에 관한 특별법(안)’을 제정하여 관계 법률 간의 조정 원칙과 국가·지방자치단체의 책임을 명확히 해야 한다. 둘째, 시범 단계에서는 통합 기초조사와 이해관계자 협의를 바탕으로 금강·영산강·낙동강 등 복원 수요와 정책 준비도가 높은 하구를 우선 대상지로 선정하여 맞춤형 복원사업을 추진해야 한다. 셋째, 평가·보완 단계에서는 수질, 수생태, 생물다양성, 농업용수, 어업, 항만, 지역경제 및 주민 수용성에 대한 성과를 종합적으로 평가하고, 그 결과를 바탕으로 법·제도와 재원 분담체계를 보완해야 한다. 넷째, 확산 단계에서는 검증된 복원·관리모델을 다른 하구로 단계적으로 확대하고, 지역별 특성과 이해관계를 반영한 맞춤형 관리체계를 정착시켜야 한다. 남북 접경과 군사·안보적 특성을 가진 한강하구에 대해서는 일반 하구와 구분되는 특례 또는 별도 법률의 필요성을 병행하여 검토할 필요가 있다.
5.4. 정책 이행을 위한 제언
성공적인 하구정책의 이행을 위해서는 하구복원을 단순한 환경복원사업이 아니라 기후위기 대응, 국민 안전, 생물다양성 보전 및 지역경제 활성화를 위한 국가적 투자로 인식해야 한다. 특히 하구 생태계가 제공하는 탄소흡수와 재난 완충 기능을 국가 탄소중립 및 기후적응 정책과 연계하고, 복원사업의 성과를 생태환경 지표뿐만 아니라 지역경제, 주민 이용성 및 사회적 수용성까지 포함하여 평가해야 한다.
또한 복원사업의 추진에 앞서 농업용수 대체시설, 염해 방지시설, 어업 및 항만 기능 보완대책을 마련하고, 이에 필요한 비용을 복원사업의 핵심 사업비로 반영해야 한다. 사업 과정에서는 주민·농어업인·기업·시민단체·전문가가 실질적으로 참여하는 협의체를 운영하고, 조사 결과와 사업성과를 공개하여 정책의 투명성과 신뢰성을 높여야 한다.
아울러 하구 관련 자료를 통합한 정보시스템을 구축하고, 하천·해양·농업 분야의 조사·모니터링 결과를 공동으로 활용해야 한다. 과학적 자료와 현장 의견을 바탕으로 사업을 단계적으로 조정하는 적응적 관리체계를 정착시킬 때 복원사업의 시행착오를 줄이고 정책의 지속가능성을 확보할 수 있다.
결론적으로 하구 통합관리는 강과 바다가 만나는 경계에서 국가 생태축과 기후회복력을 회복하는 핵심 정책과제이다. 우리나라에 필요한 것은 새로운 규제를 추가하는 데 그치는 법률이 아니라, 기존의 분산된 법률·계획·예산·관리권한을 하구라는 공간 단위에서 조정하고 연결하는 현실적이고 실행 가능한 통합법제이다. 본 연구가 제안한 특별법(안), 열린 하구와 닫힌 하구의 이원화 관리전략, 다층적 거버넌스, 피해 예방·보상체계 및 적응적 관리체계가 단계적으로 추진된다면, 하구는 생태계 회복을 넘어 기후위기 대응, 국민 안전, 지역경제 활성화 및 지속가능한 국토관리의 기반으로 기능할 수 있을 것이다.