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공론화 의제 후보 발굴 및 진행방식 설계 연구
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공론화 의제 후보 발굴 및 진행방식 설계 연구
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  • 1. 연구목적 및 필요성 ○ 최근 공공정책은 기후위기, 인구감소, 에너지 전환, 연금개혁, 인공지능 확산 등 복합적이고 장기적인 사회문제를 다루게 되면서 정책결정 과정에서 다양한 이해관계와 가치갈등이 발생하고 있음 ○ 이러한 정책문제는 단순한 전문가 중심 의사결정이나 행정적 판단만으로 해결하기 어려우며, 시민의 참여와 숙의를 기반으로 한 정책결정의 필요성이 확대되고 있음 ○ 공론화는 시민들이 충분한 정보와 학습 기회를 바탕으로 정책문제에 대해 숙의하고 의견을 형성하는 과정으로서 정책결정의 민주적 정당성과 사회적 수용성을 제고할 수 있는 수단으로 주목받고 있음 ○ 우리나라에서도 신고리 5·6호기 공론화, 대학입시제도 개편 공론화 등 다양한 사례가 추진되면서 공론화의 정책적 활용 가능성이 확대되어 왔음 ○ 그러나 현재의 공론화는 개별 현안 중심으로 추진되는 경우가 많으며, 어떠한 의제를 공론화 대상으로 선정할 것인지에 대한 체계적 기준이 충분히 마련되어 있지 않음 ○ 또한 동일한 공론화 방식이 다양한 정책문제에 적용되는 경우가 많아 정책유형과 갈등구조에 적합한 공론화 방식 설계의 필요성이 제기되고 있음 ○ 특히 공론화와 관련된 기존 연구는 공론화의 개념과 운영사례, 절차 설계 등에 관한 연구가 중심을 이루고 있으며, 공론화 대상 의제를 어떻게 발굴할 것인지, 어떠한 기준에 따라 공론화 적합성을 판단할 것인지, 그리고 의제 특성에 따라 어떠한 공론화 방식을 선택해야 하는지에 대한 연구는 상대적으로 부족한 실정임 ○ 현재 정부의 갈등관리 제도 역시 갈등이 발생한 이후 대응하는 사후적 성격이 강하며, 공론화 대상이 될 수 있는 잠재갈등 의제를 사전에 발굴·관리하는 체계는 미흡한 상황임 ○ 이에 따라 정책갈등이 심화되기 이전 단계에서 공론화 필요성을 검토하고 적절한 숙의과정을 설계할 수 있는 정책적 기반 마련이 요구되고 있음 ○ 본 연구는 특정 공론화 의제를 선정하거나 개별 정책사안에 대한 공론화 실시 여부를 판단하는 것을 목적으로 하지 않음 ○ 대신 정부가 향후 공론화 대상 의제를 체계적으로 발굴하고 검토할 수 있도록 의제 발굴 체계를 제시하고, 공론화 적합성을 판단하기 위한 기준과 진단체계를 구축하며, 의제 특성에 적합한 숙의공론화 방식을 설계할 수 있는 정책적 기준을 마련하는 데 목적이 있음 ○ 이를 위해 본 연구는 공론화 의제 후보 발굴 체계, 공론화 적합성 판단기준과 진단체계, 의제–방식 매칭 모델, 정부 차원의 공론화 플랫폼 구축방안을 종합적으로 제시하고자 하였음 ○ 특히 공론화를 개별 숙의기법이나 단일 절차가 아니라 ‘의제 발굴–적합성 진단–방식 설계–운영체계 구축’으로 이어지는 통합적 정책과정으로 접근하였으며, 향후 공론화를 보다 체계적이고 전략적으로 운영할 수 있는 정책적 기반을 마련하는 데 기여하고자 함 2. 연구 방법 및 주요 연구 결과 2.1. 연구방법 ○ 본 연구는 공론화 의제 발굴과 적합성 진단, 공론화 방식 설계 및 운영체계 구축을 위한 정책적 기준을 마련하기 위하여 문헌연구, 국내외 사례분석, 전문가 조사 및 정책분석을 실시하였음 ○ 먼저 숙의민주주의와 공론화에 관한 국내외 선행연구를 검토하여 공론화의 개념과 특징, 공론화 운영의 핵심 원리 및 공론화 의제 선정과 관련된 주요 논의를 분석하였음. 또한 OECD, 프랑스 CNDP, 영국 Climate Assembly, 아일랜드 시민의회 등 해외 사례와 국내 주요 공론화 사례를 검토하여 공론화 운영의 시사점을 도출하였음 ○ 다음으로 공론화 관련 전문가와 정책실무자를 대상으로 전문가 조사를 실시하여 공론화 적합성 판단기준과 공론화 운영방식에 대한 의견을 수렴하였음. 이를 통해 선행연구에서 제시된 기준의 타당성을 검토하고 실제 정책현장에서 중요하게 고려되는 요소를 파악하였음 ○ 또한 기존 갈등관리 제도와 공론화 운영사례를 분석하여 공론화 의제 발굴 체계와 공론화 적합성 진단체계, 의제 특성에 적합한 공론화 방식 설계모형 및 정부 차원의 운영체계 구축방안을 마련하였음 ○ 특히 선행연구 검토와 전문가 조사 결과를 종합하여 공론화 적합성 판단기준을 도출하고, 이를 체계화하여 단계적 진단 프레임워크로 발전시키고자 하였음 2.2. 주요 연구결과 1) 공론화 의제 후보 발굴 체계 구축 ○ 공론화의 성패는 공론화 절차 자체보다 어떠한 의제를 공론화 대상으로 선정하는가에 크게 영향을 받을 수 있음. 이에 따라 본 연구는 공론화 의제 후보를 체계적으로 발굴할 수 있는 방안을 제시하였음 ○ 공론화 의제는 정책단계, 갈등구조, 영향범위, 시간적 특성 등을 기준으로 유형화할 수 있으며, 정책 형성 단계뿐 아니라 정책집행 및 정책평가 단계에서도 공론화가 활용될 수 있음을 확인하였음. 또한 국민제안, 민원 및 국민청원, 언론 및 사회적 이슈, 정부 정책자료, 갈등영향분석, 전문가 네트워크 등을 활용한 다원적 의제 발굴 경로를 제시하였음 ○ 특히 갈등이 표면화된 이후 대응하는 방식에서 벗어나 잠재갈등 의제를 조기에 발굴하고 관리하는 체계의 필요성을 강조하였으며, 공론화 의제 제안서와 기초검토서, 후보 의제 관리체계 등을 제안함으로써 공론화를 선제적 정책관리 수단으로 활용할 수 있는 기반을 마련하였음 2) 공론화 적합성 판단기준 및 진단체계 구축 ○ 모든 정책문제가 공론화에 적합한 것은 아니며, 공론화 추진 여부를 판단하기 위한 체계적인 기준이 필요함. 이에 본 연구는 선행연구 검토와 전문가 조사를 바탕으로 공론화 적합성 판단기준을 도출하였음 ○ 선행연구 분석과 전문가 조사 결과를 종합하여 공론화 적합성을 판단하기 위한 11개의 세부 기준을 도출하였음. 구체적으로 가치판단, 실익·손실(trade-off) 명확성, 해결 가능성, 쟁점의 명확성, 결과 구속력, 시간적 여유, 구조적 난제, 전문성+생활경험, 신뢰 회복 필요성, 공동체 전체 관심사, 효율성·자원 투입 등이 핵심 판단기준으로 확인되었음 ○ 본 연구는 11개 세부 기준을 단순히 나열하는 데 그치지 않고, 유사한 성격을 가진 기준들을 통합하여 「의제의 성격」, 「정치·사회적 정당성」, 「정책 환경과 실행 가능성」의 3대 범주로 체계화하였음. 이를 통해 개별 기준 간 관계를 보다 명확하게 설명하고 정책현장에서 활용하기 쉬운 구조를 마련하였음 ○ 또한 3대 범주를 기반으로 공론화 적합성을 단계적으로 검토할 수 있는 ‘3단계 진단 프레임워크’를 구축하였음. 구체적으로 ① 의제의 구조(공론화가 필요한 의제인가?), ② 정치·사회적 정당성(공론화가 정당한 상황인가?), ③ 실행 가능성(지금 실행할 수 있는가?)을 순차적으로 검토하도록 설계하였음 ○ 이를 바탕으로 공론화 적합 의제, 조건부 적합 의제, 공론화 부적합 의제를 구분할 수 있는 진단체계를 제시하였음. 특히 긴급한 위기대응 정책, 순수 기술적·전문적 판단이 필요한 정책, 이미 정책방향이 사실상 확정된 정책 등은 공론화 적용에 한계가 있을 수 있음을 제시하였음 ○ 이러한 진단체계는 향후 공론화 추진 여부를 검토하는 과정에서 활용할 수 있는 정책적 판단 틀을 제공하며, 공론화 사전검토제 도입의 기초자료로 활용될 수 있을 것으로 기대됨 3) 공론화 진행방식 설계모형 개발 ○ 공론화 방식은 정책문제의 성격과 공론화 목적에 따라 달라질 필요가 있음에도 불구하고, 실제 운영에서는 특정 방식이 반복적으로 활용되는 경향이 존재함. 이에 본 연구는 의제 특성과 정책목적에 적합한 공론화 방식 설계방안을 제시하였음 ○ 공론화 방식 선택 시 고려해야 할 기준으로 공론화 목적과 정책단계, 참여자 구성과 이해관계 구조, 대표성과 숙의성의 균형, 비용·편익 분포, 시간·예산 및 정책반영 가능성 등을 제시하였음 ○ 또한 공론화 방식을 사전 진단·의제 발굴형, 대안 형성·미래 설계형, 숙의 판단·정책권고형, 이해관계 조정·실행결정형, 투표·다지역 연계형, 상설화·플랫폼형 등으로 유형화하였으며, 각 방식의 특성과 적용 조건을 비교·분석하였음 ○ 나아가 공론화 적합성 진단 결과와 의제 유형을 연계하여 적합한 공론화 방식을 선택할 수 있는 의제–방식 매칭 모델을 제시함으로써 공론화를 단일 기법이 아닌 전략적 정책도구로 활용할 수 있는 기반을 마련하였음 4) 정부 차원의 공론화 플랫폼 구축방안 제시 ○ 공론화가 일회성 사업에 머물지 않고 지속가능한 정책참여 제도로 발전하기 위해서는 상설적 운영체계가 필요함. 이에 본 연구는 정부 차원의 공론화 플랫폼 구축방안을 제시하였음 ○ 공론화 플랫폼은 의제 발굴, 적합성 진단, 공론화 방식 설계, 운영 지원 및 정책 환류 기능을 수행하는 통합적 지원체계로 구축될 필요가 있음. 또한 중앙정부와 지방정부, 전문가, 시민사회가 참여하는 협력적 운영구조를 마련하고, 공론화 결과가 정책결정 과정에 실질적으로 반영될 수 있도록 환류체계를 구축할 필요가 있음을 강조하였음 ○ 이를 통해 공론화를 개별 정책수단이 아니라 정부의 상설적 정책참여 및 갈등관리 체계로 발전시킬 필요가 있음을 제안하였음 3. 정책제언 및 법령 개정사항 3.1. 정책제언 1) 공론화 의제 발굴체계의 제도화 ○ 공론화가 정책결정 과정에서 실질적인 역할을 수행하기 위해서는 개별 현안이 발생할 때마다 임시적으로 공론화를 추진하는 방식에서 벗어나 상시적이고 체계적인 의제 발굴체계를 구축할 필요가 있음 - 현재의 공론화는 사회적 갈등이 이미 표면화된 이후 대응수단으로 활용되는 경우가 많아 예방적 기능이 제한적임 - 따라서 정책갈등이 심화되기 이전 단계에서 공론화 가능 의제를 조기에 발굴하고 관리할 수 있는 체계가 필요함 - 이를 위해 중앙정부 및 지방자치단체 차원에서 공론화 의제 제안·접수·검토 절차를 마련하고, 잠재갈등 의제를 지속적으로 관리하는 체계를 구축할 필요가 있음 ○ 공론화 의제 발굴을 위한 다원적 경로를 활성화할 필요가 있음 - 국민제안, 국민신문고, 청원제도, 정책토론 플랫폼 등을 활용한 시민 제안형 의제 발굴체계를 강화할 필요가 있음 - 정책담당자, 전문가, 시민사회단체, 언론 등을 통한 정책현안 발굴 기능도 함께 활성화할 필요가 있음 - 특히 갈등영향분석 결과와 연계하여 공론화 필요성이 높은 정책의제를 선제적으로 식별할 수 있도록 할 필요가 있음 2) 공론화 사전검토제 도입 ○ 본 연구에서 제안한 공론화 적합성 진단체계를 실제 정책과정에 적용하기 위하여 「공론화 사전검토제」를 도입할 필요가 있음 - 모든 정책문제가 공론화에 적합한 것은 아니므로 공론화 추진 이전에 의제 적합성을 검토하는 절차가 필요함 - 공론화 사전검토제는 정책부서가 공론화를 요청할 경우 일정한 기준에 따라 공론화 적합성을 검토하는 제도임 - 이를 통해 공론화의 남용을 방지하고 공론화의 효과성과 정책 활용성을 제고할 수 있음 ○ 공론화 사전검토는 3단계 진단 프레임워크를 활용하여 수행할 수 있음 - 제1단계에서는 해당 정책문제가 가치갈등과 구조적 난제의 성격을 가지는지 검토함 - 제2단계에서는 숙의를 통한 해결 가능성과 사회적 정당성을 검토함 - 제3단계에서는 정책반영 가능성과 시간적·재정적 여건을 검토함 - 검토 결과에 따라 적합, 조건부 적합, 부적합으로 구분하고 이에 따른 대응방안을 마련할 수 있음 ○ 특히 조건부 적합 의제에 대해서는 공론화 추진 여부를 즉시 결정하기보다 보완조치를 우선 실시하는 단계적 접근이 필요함 - 정책대안 구체화, 이해관계자 분석, 쟁점 구조화, 정보 제공자료 개발 등을 선행한 이후 공론화 추진 여부를 재검토할 수 있음 3) 의제 특성에 적합한 공론화 방식 선택체계 구축 ○ 공론화의 효과를 높이기 위해서는 의제 특성에 적합한 공론화 방식을 선택할 수 있는 기준이 마련될 필요가 있음 - 동일한 공론화 방식을 모든 정책문제에 적용할 경우 공론화의 효과가 제한될 수 있음 - 정책목적과 갈등구조, 참여대상, 정책단계 등에 따라 적합한 방식이 달라질 수 있음 - 따라서 공론화 추진 이전에 의제 특성을 진단하고 적합한 공론화 방식을 선택하는 체계를 구축할 필요가 있음 ○ 본 연구에서 제안한 의제–방식 매칭모델을 정책현장에서 적극 활용할 필요가 있음 - 의제 발굴형 공론화, 미래비전·대안설계형 공론화, 정책권고형 공론화, 이해관계 조정형 공론화, 지역연계형 공론화, 상설 플랫폼형 공론화 등 다양한 방식 가운데 정책상황에 적합한 방식을 선택할 수 있도록 할 필요가 있음 4) 정부 차원의 공론화 플랫폼 구축 ○ 공론화의 지속가능성과 정책 활용성을 높이기 위해 정부 차원의 상설 공론화 플랫폼 구축이 필요함 - 현재의 공론화는 개별 부처나 지방자치단체 단위에서 산발적으로 운영되는 경우가 많음 - 이에 따라 운영 경험의 축적과 학습효과 확보에 한계가 존재함 - 또한 공론화 추진 과정에서 전문성 확보와 운영 지원에도 어려움이 발생하고 있음 ○ 정부 차원의 플랫폼은 다음과 같은 기능을 수행할 필요가 있음 - 공론화 의제 발굴 및 관리 - 공론화 적합성 진단 지원 - 공론화 방식 설계 지원 - 전문가 및 시민참여자 풀(pool) 관리 - 공론화 운영 지원 - 결과 환류 및 성과관리 ○ 이를 통해 공론화를 개별 사업이 아닌 상설적 정책참여 및 갈등관리 체계로 발전시킬 필요가 있음 5) 공론화 결과 활용 및 환류체계 강화 ○ 공론화의 신뢰성과 지속가능성을 확보하기 위해서는 공론화 결과에 대한 정책반영과 환류체계를 강화할 필요가 있음 - 공론화 결과가 실제 정책결정 과정에 반영되지 않을 경우 시민참여의 정당성이 약화될 수 있음 - 공론화 추진 이전에 결과 활용계획과 정책반영 방안을 명확히 제시할 필요가 있음 - 공론화 종료 이후에는 결과 반영 여부를 공개하고 후속조치 이행 상황을 점검하는 절차를 마련할 필요가 있음 ○ 또한 공론화 사례에 대한 평가와 학습체계를 구축할 필요가 있음 - 공론화 운영 결과를 체계적으로 기록·관리하고, 우수사례와 실패사례를 축적하며, 향후 공론화 설계에 활용할 수 있는 지식기반을 구축할 필요가 있음 3.2. 법령 개정 및 제도 개선사항 1) 「공공기관의 갈등 예방과 해결에 관한 규정」 개정 ○ 현행 「공공기관의 갈등 예방과 해결에 관한 규정」에는 공론화와 관련된 명확한 규정이 부족한 실정임 - 갈등영향분석과 갈등관리심의위원회 운영 등에 관한 규정은 존재하지만 공론화의 추진 요건과 절차에 관한 규정은 충분하지 않음 - 따라서 공론화를 갈등관리 정책수단의 하나로 제도화할 필요가 있음 ○ 이를 위해 다음 사항을 규정에 반영할 필요가 있음 - 공론화의 정의와 기본원칙 - 공론화 사전검토 절차 - 공론화 적합성 진단 기준 - 공론화 운영 및 지원체계 - 공론화 결과 활용 및 환류절차 2) 공론화 사전검토제 법적 근거 마련 ○ 공론화 적합성 진단체계의 실질적 활용을 위해 공론화 사전검토제의 법적 근거를 마련할 필요가 있음 - 일정 규모 이상의 갈등유발 정책에 대해서는 공론화 필요성 검토를 의무화하는 방안을 검토할 수 있음 - 갈등영향분석 결과와 연계하여 공론화 여부를 검토하도록 하는 방안도 고려할 수 있음 - 이를 통해 공론화 추진 여부를 보다 객관적이고 체계적으로 판단할 수 있을 것으로 기대됨 3) 공론화 운영위원회 설치 근거 마련 ○ 공론화 운영의 전문성과 지속성을 확보하기 위하여 상설 운영기구 설치를 검토할 필요가 있음 - 중앙정부 차원의 공론화 지원기구 또는 공론화 운영위원회를 설치하여 공론화 추진을 지원할 필요가 있음 - 해당 기구는 의제 검토, 적합성 진단, 방식 설계, 운영 지원, 평가 및 환류 기능을 수행할 수 있음 - 또한 중앙정부와 지방자치단체의 공론화 운영을 지원하는 허브 역할을 담당할 수 있음 4) 공론화 운영지침 및 표준모델 개발 ○ 법령 개정과 함께 실무 적용을 위한 표준 운영지침 마련이 필요함 - 공론화 의제 제안서, 공론화 적합성 진단서, 공론화 추진계획서, 시민참여자 선정기준, 결과 활용계획서 등의 표준 서식을 개발할 필요가 있음 ○ 또한 의제 유형별 공론화 운영모델과 평가기준을 마련하여 중앙정부와 지방자치단체가 활용할 수 있도록 할 필요가 있음

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