유럽연합 입법평가의 기본권영향분석에 관한 연구

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연구성과

연구보고서

유럽연합 입법평가의 기본권영향분석에 관한 연구 A Study on Fundamental Rights Impact Assessment in EU Better Regulation System

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보고서명
유럽연합 입법평가의 기본권영향분석에 관한 연구
보고서명(영문)
A Study on Fundamental Rights Impact Assessment in EU Better Regulation System

책임자 허성진
소속기관한국법제연구원
내부연구참여자
외부연구참여자
발행기관 한국법제연구원
ISBN79-11-7362-223-6
출판년도2026
페이지158
보고서유형 일반연구보고서
연구유형 기초
표준분류 일반공공행정 및 공공안전 > 법제도
자료유형연구보고서
공공누리유형 4유형 (출처표시+상업적이용금지+변경금지)
주제어기본권영향분석, 기본권 점검 기준, 더 나은 입법 가이드라인, 더 나은 입법 툴박스, 입법영향평가

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Ⅰ. 배경 및 목적
▶ 기본권 침해를 사전에 점검하기 위한 입법평가 연구의 필요성
○ 기본권은 개인의 자유와 존엄을 보장하는 헌법상의 권리이므로, 기본권을 부당하게 제한하거나 침해하지 않도록 입법 과정에서 사전적으로 검토해야 할 필요성이 있음
- 현행 기본권에 대한 구제는 주로 헌법재판을 통한 사후적 절차에 의존하고 있으므로, 법률의 시행 이전에 기본권의 침해 가능성을 식별하고 점검할 수 있는 제도가 요구됨
○ 우리나라의 현행 입법평가 제도에는 규제영향분석, 사후규제영향평가, 부패영향평가, 성별영향평가, 개인정보 침해요인 평가, 입법영향분석 등이 있으나, 기본권 전반에 대한 통합적인 점검 기준은 마련되어 있지 않음
- 따라서 입법 과정에서 기본권 침해 가능성을 사전에 식별하고 방지할 수 있는 기본권영향분석 도입의 필요성이 제기됨
▶ 유럽연합 입법평가 제도의 기본권 점검 기준 분석 및 국내 도입 방향 모색
○ 유럽연합은 더 나은 입법 가이드라인과 툴박스를 통해 입법적·비입법적 조치가 기본권에 미치는 영향을 사전에 식별하고 분석하도록 규정하고 있음
- 툴박스는 기본권영향분석을 위하여 평등권을 포함한 기본권의 점검 기준, 영향평가의 수행 기관 및 절차, 심사 등과 같은 사항들을 구체적으로 제시하고 있음
- 이 연구는 유럽연합 입법평가 체계에서 기본권영향분석의 구조, 절차, 점검 기준 등을 분석하고, 국내 입법평가 체계에서 활용 가능한 기본권 점검 기준의 설정 방향성을 검토함

Ⅱ. 주요 내용
▶ 유럽연합 입법평가 제도와 영향평가 체계 분석
○ 유럽연합의 입법평가는 새로운 입법이나 정책 제안을 대상으로 수행하는 영향평가(Impact Assessment)와 시행 중인 법령이나 정책의 성과를 점검하는 사후평가(Evaluation)로 구성되며, 본 연구는 사전적 절차인 영향평가에서의 기본권영향분석을 검토하였음
- 영향평가는 입법의 설계 과정에서 문제의 정의, 유럽연합 개입의 필요성, 목표 설정, 대안 설정, 대안의 비교·분석 등을 통해 입법이 발생시킬 수 있는 다양한 긍정적·부정적 영향을 식별하도록 함
- 영향평가를 수행할 때에는 입법의 효과성을 확인할 수 있는 모니터링 방법과 평가지표를 포함하도록 함으로써 영향평가와 사후평가가 순환 구조를 이루도록 하고 있음
○ 유럽연합의 영향평가는 주관 총국, 부처 간 작업 그룹, 규제심사위원회, 부처 간 협의 등의 절차를 거치도록 구성되어 있음
- 영향평가를 수행하는 주관 총국은 다른 부처들과 작업 그룹을 구성하여 부처 간의 조율 및 의견수렴 과정을 거치도록 하고 있으며, 규제심사위원회는 영향평가 보고서 초안을 심사하여 보고서의 품질을 검토함
▶ 유럽연합 영향평가에서 기본권 점검 기준 및 방법 분석
○ 기본권영향분석은 영향평가 과정에서 법률안 또는 대안이 기본권에 미치는 긍정적·부정적 영향을 식별하고 평가하는 것을 의미함
- 기본권영향분석을 통해 영향을 받는 기본권을 식별하고 만약 절대적 권리를 제한하게 된다면 해당 대안은 배제하도록 하고 있음
- 기본권을 제한하는 대안은 제한의 필요성과 비례성 등을 검토하도록 하고, 기본권을 최소로 침해할 수 있는 대안을 선택하도록 하여 기본권 제한의 정당성을 확보하도록 하고 있음
- 이를 통해 기본권의 침해를 방지하고 기본권을 일정 부분 제한하더라도 법률에서 규정하고 있는 제한의 범위를 벗어나지 않도록 함
○ 더 나은 입법 툴박스는 평등 증진을 포함한 기본권 점검 기준을 제시하고 있으며, 영향평가 보고서에 기본권에 대한 분석을 포함하도록 하고 있음
- 영향평가를 수행할 때에는 각 대안별로 기본권에 대한 분석과 비교를 진행해야 하며, 배제된 대안이 있는 경우 그 내용과 이유를 설명해야 함
- 또한 영향평가 보고서에는 선호 대안과 그 선택 이유를 제시하고, 해당 대안에 관한 모니터링 및 평가 지표를 포함하도록 하고 있음
- 유럽연합의 인공지능법안에 대한 영향평가 사례를 분석하여, 영향평가 보고서의 구조, 주요 내용, 설정된 대안 및 대안별 기본권영향분석의 내용을 검토하였음
▶ 유럽연합 기본권영향분석의 시사점 및 국내 도입 방향 검토
○ 유럽연합의 기본권영향분석은 입법의 준비 단계에서 기본권 침해 가능성을 사전에 식별하고, 기본권 제한이 필요한 경우 그 정당성과 비례성을 검토하도록 하여 법적 안정성을 제고하고 있음
- 특히 유럽연합은 기본권 점검 기준을 정형화된 박스형 체크리스트가 아니라 질문 중심으로 설정함으로써, 법률안의 내용과 정책적 상황에 따라 영향평가 수행자가 기본권에 미치는 영향을 폭넓게 점검할 수 있도록 하고 있음
○ 유럽연합 기본권영향분석의 주요 내용을 참고하여 국내 기본권영향분석의 적용 대상, 점검 기준 설정의 방향성을 검토함
- 기본권영향분석의 적용 대상을 특정한 법안과 전체 법안으로 나누어서 각각 분석을 진행하였고, 법률의 기본권 침해를 방지한다는 목적에 비추어 모든 법안을 대상으로 기본권영향분석을 수행해야 할 필요성을 제시하였음
- 또한 현재 우리나라의 입법 관련 영향분석 제도는 정부가 발의하는 법안을 대상으로 운영되고 있으나 국민의 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 법률은 발의 주체에 따라 구분되는 것이 아니므로, 기본권영향분석을 정부입법에 한정할 것이 아니라 의원입법까지 포함하는 방향으로 설정되어야 한다는 점을 제안하였음

Ⅲ. 기대효과
▶ 기본권 보호에 관한 입법평가 논의 확대
○ 기본권영향분석의 필요성을 제기함으로써 향후 국내 입법평가 제도 개선 과정에서 기본권에 관한 사항을 검토 기준으로 포함하기 위한 논의의 기초 마련
- 유럽연합 영향평가에서 설정하고 있는 기본권영향분석과 관련된 항목·점검 기준의 검토를 통해, 우리나라 입법평가에서 기본권영향분석의 필요성과 역할에 대한 이론적·제도적 논의 전개
▶ 기본권영향분석 도입에 관한 논의에서 참고자료로 활용
○ 유럽연합 기본권영향분석의 점검 기준과 절차를 연구함으로써, 향후 우리나라에서 기본권영향분석 제도의 도입을 논의할 때에 중요한 참고자료로 활용 가능
- 더 나은 입법 가이드라인과 툴박스를 중심으로 유럽연합의 기본권영향분석을 검토함으로써, 국내 입법평가에서 상대적으로 연구가 부족한 유럽연합 기본권 점검에 대한 비교법적 자료 제공
- 특히 적용 대상, 수행 주체, 분석 절차, 점검 기준 등을 설계할 때 유럽연합의 사례를 참고하여 우리나라 입법 환경에 적합한 방안을 모색하는 데 기여할 수 있음

Ⅰ. Background and Purpose of Research
▶ The need for legislative evaluation as a means of ex ante review of potential infringements of fundamental rights
○ Fundamental rights are constitutional guarantees that safeguard individual liberty and dignity. Accordingly, proposed legislation must be reviewed at the drafting stage to ensure that it does not unduly restrict or infringe upon such rights.
- At present, remedies for infringements of fundamental rights rely primarily on ex post mechanisms operating through constitutional adjudication. It is therefore necessary to establish a system capable of identifying and reviewing potential infringements before a statute takes effect.
○ Korea's existing legislative evaluation framework comprises several distinct instruments — regulatory impact assessment, regulatory evaluation, corruption impact assessment, gender impact assessment, personal information infringement factor assessment, and legislative impact assessment. However, it does not yet offer an integrated set of checklists that addresses fundamental rights as a unified whole.
- Against this background, the introduction of a fundamental rights impact assessment warrants serious consideration as a means of identifying and preventing potential infringements of fundamental rights within the legislative process.
▶ Analysis of the fundamental rights checklist embedded in the European Union's better regulation system, and an exploration of directions for their introduction in Korea
○ Under its Better Regulation Guidelines and Toolbox, the European Union requires that the impact of both legislative and non-legislative measures on fundamental rights be identified and assessed ex ante.
- The Toolbox provides detailed guidance on the relevant checklist — including those relating to equality — as well as on the institutions, procedures, and scrutiny mechanisms governing such impact assessments.
- This study analyses the structure, procedures, and checklist of fundamental rights impact assessment within the EU's legislative evaluation system, and examines how comparable criteria might be developed and operationalised within Korea's own framework.

Ⅱ. Contents
▶ The EU's evaluation system and impact assessment framework
○ The EU's evaluation system comprises two complementary instruments: Impact Assessment, conducted ex ante for new legislative or policy proposals, and Evaluation, undertaken ex post to review the performance of laws or policies already in force.
- Impact Assessment seeks to identify the various positive and negative effects that proposed legislation may produce. This is achieved through a structured process of defining the problem, examining the need for EU action, setting objectives, developing policy options, and comparing those options during the legislative design phase.
- Each Impact Assessment must also specify monitoring methods and evaluation indicators capable of verifying the effectiveness of the resulting legislation, thereby establishing a cyclical relationship between Impact Assessment and Evaluation.
○ The EU's impact assessment process unfolds through several procedural stages, involving the lead Directorate-General, the Inter-Service Coordination Group, the Regulatory Scrutiny Board, and the Inter-Service Consultation.
- The lead Directorate-General responsible for conducting the impact assessment convenes an Inter-Service Coordination Group with other services in order to coordinate among departments and gather their views. The Regulatory Scrutiny Board then reviews the draft impact assessment report and evaluates its overall quality.
▶ Fundamental rights checklist and methods within EU Impact Assessment
○ Fundamental rights impact assessment denotes the process of identifying and assessing the positive and negative effects that a legislative proposal or policy option may exert on fundamental rights, conducted as a component of the broader impact assessment.
- This assessment serves to identify the fundamental rights that a given proposal would affect. Where an option would restrict an absolute right, that option must be excluded from further consideration.
- Where an option restricts fundamental rights that are not absolute, both the necessity and the proportionality of the restriction must be examined. The objective is to select the option that interferes least with fundamental rights, thereby securing the legitimacy of any restriction imposed.
- This approach helps to prevent infringements of fundamental rights and ensures that, even where such rights are subject to some degree of restriction, the restriction does not exceed the limits prescribed by law.
○ The Better Regulation Toolbox sets out the checklist applicable to fundamental rights — including criteria concerning the promotion of equality — and requires that the impact assessment report incorporate a dedicated assessment of fundamental rights.
- In conducting an impact analysis, the effect of each option on fundamental rights must be assessed and compared. Where an option is excluded, both its substance and the reasons for its exclusion must be expressly stated.
- The impact assessment report must further identify the preferred option, articulate the reasons for its selection, and set forth the monitoring and evaluation indicators applicable to that option.
- This study additionally examines the EU Impact Assessment for the Artificial Intelligence Act, focusing on the report's structure and principal contents, the policy options it presents, and the fundamental rights impact analysis conducted for each option.
▶ Implications of the EU's fundamental rights impact assessment and directions for its introduction in Korea
○ The EU's fundamental rights impact analysis enhances legal certainty by identifying, at the preparatory stage of legislation, the possibility of infringements of fundamental rights, and by requiring that the justification and proportionality of any necessary restriction be subjected to ex ante examination.
- Notably, its checklists are not framed as a rigid box-ticking checklist. Rather, they are structured as a series of guiding questions, enabling those conducting the assessment to evaluate the impact on fundamental rights in a manner sensitive to the substance of the legislative proposal and its broader policy context.
○ This study examines the main contents of application for a fundamental rights impact assessment in Korea and the appropriate direction for the development of its checklist.
- The scope of application is analysed by distinguishing between specific categories of bills and all bills. In light of the overarching objective of preventing legislative infringements of fundamental rights, the study argues that fundamental rights impact assessment should, in principle, be applied to all bills.
- Furthermore, although Korea's existing legislation-related impact assessment systems apply primarily to government-sponsored bills, statutes that restrict citizens' rights or impose obligations cannot be meaningfully distinguished by reference to the actor who introduces them. The study therefore proposes that fundamental rights impact assessment should extend beyond government bills to encompass bills introduced by members of the National Assembly.

Ⅲ. Expected Effects
▶ Broadening of legislative evaluation discourse on the protection of fundamental rights
○ By articulating the case for fundamental rights impact assessment, this study lays the groundwork for future discussions on incorporating fundamental rights as checklist in the ongoing reform of Korea's impact assessment system.
- Through an examination of the items and checklist associated with fundamental rights impact assessment within EU Impact Assessment, the study advances the theoretical and institutional discourse on the necessity and proper role of such an assessment within the Korean framework.
▶ Utility as reference material for the introduction of a fundamental rights impact assessment in Korea
○ By analysing the checklist and procedures underlying the EU's fundamental rights impact assessment, this study presents an important point of reference for the future introduction of a comparable system in Korea.
- By examining the EU's fundamental rights impact assessment with particular reference to the Better Regulation Guidelines and Toolbox, the study supplies comparative legal material concerning EU fundamental rights review — an area that has remained relatively underexplored in Korean legislative evaluation scholarship.
- In particular, the EU experience may offer valuable guidance for designing the scope of application, responsible institutions, analytical procedures, and checklist, and may contribute to the development of a model suited to Korea's distinctive legislative environment.

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