연구성과
연구보고서
보고서명
하천구역 야적퇴비 통합관리 정책 개선방안 마련을 위한 연구
보고서명(영문)A Study on Improving Outdoor Compost Management Policy in River Basin Areas
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국문초록
- 1. 야적퇴비 관리의 정책적 배경과 연구 필요성
가축분뇨 발생량이 연간 50,871천 톤에 달하는 가운데 경지면적은 2003년 1,846천 ha에서 2024년 1,505천 ha로 줄어들어, 퇴비로 전환한 가축분뇨를 농지에 살포하지 못한 채 하천변·농경지 주변에 야외 적치하는 사례가 전국적으로 확산하고 있다. 기후에너지환경부(이하, 환경부)와 축산환경관리원이 2025년 실시한 4대강 유역 전수 점검에서 1,186개소의 야적퇴비가 확인되었고, 최초 조사 시 덮개 미설치·훼손 비율이 74.1%에 이르렀다. 2023년 낙동강 수계에서는 퇴비 침출수의 BOD는 실측한 결과 하천 좋음 기준 대비 102배, T-N은 627배, T-P는 750배에 달하는 것으로 나타났으며, 낙동강 유역의 경우 야적퇴비 시범관리사업 이후 녹조 경보 발령 횟수가 40% 감소한 사례가 보고되어, 야적퇴비 관리와 수질 개선 간의 직접적 연관성을 확인한 바 있다.
2025년 3월, 환경부는 ‘야적퇴비 관리 매뉴얼’을 처음 만들어 배포했다. 1~2월에 환경부가 연간 관리방안을 확정하면 환경청이 유역별 세부계획을 세우고, 2~3월에 현황조사를 실시한 뒤, 4~6월 장마 전까지 덮개 설치·수거·합동 특별점검을 집중 시행하고, 하반기에는 실적을 취합하여 다음 해 계획에 반영하는 흐름이다. 환경부·환경청·지자체가 어느 시점에 무엇을 해야 하는지를 달력 위에 펼쳐놓은 것은 이 매뉴얼이 처음이었다. 그러나 매뉴얼 시행 첫해에 실시한 점검에서 운영상의 허점(일부 문제점)이 여럿 드러났다(확인되었다). 환경청이 조사를 주관한다고 명시되어 있었으나 지자체가 별도로 조사를 실시하면서 최종 집계 기준이 불명확해졌고, 같은 퇴비 더미에 대해 조사원에 따라 ‘우려’와 ‘미흡’으로 판정이 갈리는 사례도 확인되었다. 사유지의 경우 소유자가 계도에 응하지 않더라도 행정기관이 직접 수거를 강제할 법적 근거가 부재하였으며, 환경부·유역환경청·지자체 세 기관이 DB를 서로 다른 서식으로 운영하여 동일 지점에 대해 상이한 수치를 보고하는 상황이 발생하였다. 본 연구는 이러한 현장의 문제의식에서 출발하여, 야적퇴비 관리 매뉴얼의 실질적 개선안을 도출하는 데 목적을 두었다
2. 야적퇴비 관리 조직 체계의 문제점
축산환경관리원이 2025년 7~8월, 10~11월 수행한 1·2차 야적퇴비 점검은 전국 4대강 유역 1,186개소를 조사한 데이터셋이다. 본 연구는 이 점검 자료를 기관 간 역할 배분, 인력 운용, 현장 조치 수단, 토지 유형별 관리 격차, 판정 기준의 일관성, 정보 공유 체계의 여섯 가지 측면에서 재분석하였으며, 각 측면에서 확인한 사항을 이하에 기술한다.
매뉴얼에는 환경부가 연간 관리방안을 수립하고, 환경청이 유역별 세부계획을 세우며, 지자체가 현장 조치를 집행하는 3단 구조가 명시되어 있다. 그러나 현황조사의 경우 환경청이 주관하지만 지자체 역시 독자적으로수행할 수 있어, 두 기관의 조사 결과가 상충할 때 어느 쪽 수치를 공식 집계로 채택해야 하는지에 대한 판단 기준이 마련되어 있지 않았다. 실제로 환경부가 파악한 야적퇴비 개소 수(1,362개소)와 축산환경관리원의 점검 결과(1,186개소)는 176개소의 차이를 보였고, 이 불일치를 조율하는 절차가 없어 매뉴얼 개정 필요성을 확인하였다. 환경부가 자체 파악한 야적퇴비는 1,362개소, 축산환경관리원이 현장점검을 거쳐 확인한 수치는 1,186개소였다. 176개소의 격차가 발생한 원인이 조사 시점의 차이 때문인지, 중복 지점 제거 기준의 상이함 때문인지, 혹은 조사 범위 자체가 달랐던 것 때문인지가 사후적으로도 특정되지 않았다. 두 수치 가운데 어느 쪽을 정책 집행의 공식 기준으로 삼을지 결정하는 절차 역시 매뉴얼 어디에도 규정되어 있지 않았다.
현장조사원 인력 배치는 낙동강 유역 23명, 한강 9명, 영산강 6명, 금강 4명으로 총 38명이 투입되었으나, 조사지점 수 대비 인력 비율이 수계별로 크게 달랐다. 낙동강은 조사원 1인당 35.8개소, 금강은 38.8개소를 담당하여 유역 간 조사 밀도의 편차가 확인되었다.
현장 조치 수단은 안내문 발송 292건, 대면 안내 64건, 유선 연락 57건으로 계도 중심에 머물렀고, 공유지에 대한 조치명령은 3건에 불과하였다. 동일한 덮개 노출 상태를 두고 ‘부적정’, ‘미흡’, ‘일부 불량’으로 각각 달리 기술한 사례가 일부 확인되어, 조사원 간 판단 기준의 일관성 문제가 드러났다. 사유지의 경우 ｢하천법｣ 적용에서 배제되어 ｢가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률｣(이하, 가축분뇨법)상 조치명령만 가능한데, 소유자 부재 시 이행을 강제할 수단이 현행법에 명시되어 있지 않았다. 관리 정보 역시 환경부 DB, 유역환경청 관리대장, 지자체 행정 시스템, 현장조사원 보고서가 각기 분산된 채 운영되었다.
3. 야적퇴비 관리 매뉴얼의 기관별 업무 분장 분석 및 개선안
야적퇴비 관리 매뉴얼에 작성된 환경부·환경청·지자체의 업무를 RACI 모델로 분석한 결과, 계획 단계에서 환경부와 환경청의 역할 중복, 조사 단계에서 환경청·지자체 간 주관·지원의 업무 분장이 명확하지 않고, 사후관리 단계의 실적보고 또한 수거·덮개 건수 등 투입량 위주 보고에 그쳐 수질 개선 효과를 판단할 수 있는 핵심성과지표(KPI)가 부재한 것으로 확인되었다.
이에 본 연구는 단계별 개선방안을 제시하였다. 1) 조사 단계에서 환경청을 단일 조사(주관) 기관으로 명확히 하고, 지자체는 데이터 검증과 현장 지원에 집중하도록 역할을 분리하는 매뉴얼 조항 개정안을 제시하였다. 2) 조치 단계에서는 침출수 발생 여부, 덮개 개방 비율, 수계 이격거리 등을 수치화하여 현장조사원 재량을 축소하고 판정의 일관성을 확보하기 위한 기준을 마련하였다. 3) 사후단계에서는 보고 서식을 지방환경청 간 동일하게 적용하고, 야적퇴비 관리 성과를 측정할 수 있는 KPI 체계를 신설하는 개정안을 도출하였다.
4. 야적퇴비 처리규정 분석 및 법제 개선방안
야적퇴비 한 더미에 적용 가능한 법률은 ｢가축분뇨법｣, ｢물환경보전법｣, ｢하천법｣, ｢국유재산법｣, ｢악취방지법｣, ｢비료관리법｣까지 여섯 개에 이른다. 퇴비가 하천으로 흘러간 뒤에는 ｢물환경보전법｣이 적용되고, 하천 부지 위에 방치된 경우에는 ｢하천법｣이 적용되며, 악취 민원이 접수되면 ｢악취방지법｣이 작동한다. 그러나 정작 퇴비가 야외에 쌓여 있는 상태, 즉 아직 유출이나 악취 민원이 발생하지 않은 상태를 사전에 규율하는 조항은 여섯 개 법률 가운데 어디에서도 찾을 수 없었다. 결과가 발생한 뒤에야 법이 작동하는 구조인 셈이며, 이 사각지대가 장마철 침출수 유출의 반복적 원인으로 지목되고 있다. ｢가축분뇨법｣ 제10조는 퇴비가 공공수역에 유입되었거나 유입 우려가 있는 경우에 한하여 시장·군수·구청장이 조치를 명할 수 있도록 규정하고 있다. 따라서 퇴비가 하천 변에 덮개 없이 수개월째 방치되어 있더라도, 실제 침출수 유출이나 수계 유입 징후가 포착되기 전까지는 이 조항을 적용할 수 없다. 퇴비를 쌓아두는 행위 자체를 규율하는 조항이 없기 때문에 구조적으로 강우가 시작된 뒤에야 조치명령이 가능해지는 시간차가 발생한다. 사유지에 적치된 퇴비의 소유자가 조치명령에 응하지 않을 경우, 현행법상 가능한 제재는 형사고발(1년 이하 징역 또는 1천만 원 이하 벌금)뿐이다. 형사 절차는 수사·기소·재판에 수개월이 소요되는 반면, 퇴비 침출수는 한 차례 집중호우만으로도 수계에 도달할 수 있어 시간적 간극이 크다. 행정기관이 소유자를 대신하여 퇴비를 직접 수거하거나 덮개를 설치하는 행정대집행 방식은 공유지에서는 제한적으로 가능하나, 사유지에 대해서는 현행 ｢가축분뇨법｣에 명시적 근거가 없다. 기상청의 호우 예보가 발령된 상황에서도 행정기관이 사유지에 진입하여 응급 차수조치를 시행할 수 있는 별도의 긴급조치 조항 역시 마련되어 있지 않아, 예보를 확인하고도 침출수 유출을 지켜볼 수밖에 없는 상황이 반복되고 있다.
본 연구에서는 ｢가축분뇨법｣에 제10조의2(퇴비의 적치·관리기준)를 신설할 것을 제안하였다. 이 조항은 퇴비를 야외에 쌓아둘 수 있는 장소에 대해 하천 양안 100m 이내 등 환경취약지역에서는 적치를 금지하거나 제한하는 기준을 마련하고, 덮개 설치, 침출수 차수시설 설치, 관리대장 작성 등 보관 방법에 관한 의무를 부과하며, 퇴비 소유자가 적치 현황을 표시하고 정기점검을 수행해야 하는 관리 책임까지 하나의 조문에 포괄하는 구조로 설계되었다. 현행법이 침출수 유출이라는 결과 발생 이후에만 개입할 수 있었던 것과 달리, 퇴비를 쌓아두는 단계에서부터 관리 의무를 부여한다는 점에서 규제 패러다임의 전환에 해당한다. 법률에서 큰 틀을 정한 뒤 세부 사항은 시행령에 위임하는 구조를 채택하였다. 환경취약지역의 경우 하천 양안 100m 이내, 상수원보호구역 경계로부터 일정 거리 이내 등 구체적 범위를 ｢가축분뇨법 시행령｣으로 고시하도록 하여, 지역 여건에 따라 지정 범위를 탄력적으로 조정할 수 있는 여지를 두었다. 조치명령은 위반의 경중에 따라 세 단계로 구분하였는데, 경미한 위반에 대해서는는 덮개 설치·차수조치·관리대장 보완을, 중대한 위반에 대해서는 퇴비의 반출·수거·위탁처리를, 환경취약지역 내 적치 또는 반복 위반에 대해서는 전량 반출을 명할 수 있도록 설계하였다. 응급조치 조항은 집중호우 예보·홍수경보 발령 시, 또는 침출수가 이미 공공수역으로 유출된 경우 시장·군수·구청장이 소유자를 거치지 않고 직접 덮개 설치, 임시 차수벽 설치, 퇴비 수거 등을 시행할 수 있도록 하되, 투입된 비용은 사후에 원인자에게 징수하는 절차를 별도로 규정하였다. 야적퇴비는 쌓아두는 단계, 제품으로 유통되는 단계, 특정 입지에 방치되는 단계, 주민 생활환경에 피해를 주는 단계가 각기 다른 법률의 규율 대상이다. 본 연구에서는 이 점에 착안하여 ｢가축분뇨법｣이 적치·보관·처리의 전 과정을 포괄하는 기본법으로 기능하고, ｢비료관리법｣은 퇴비가 비료 제품으로 유통되는 국면에서 품질과 위해성을 통제하며, ｢하천법｣은 하천구역 등 환경적으로 취약한 입지에 방치된 퇴비의 제거와 원상회복을 담당하고, ｢악취방지법｣은 축사·적치 현장에서 발생하는 악취 민원에 대해 신속히 대응하는 역할을 맡는 구조를 제안하였다. 어느 한 법률에 규제를 과도하게 집중하는 방식이 아니라, 야적퇴비가 거치는 단계별로 가장 적합한 법률이 순차적으로 작동하도록 설계한 것이 이 체계의 핵심이다.
5. 드론 영상 기반 야적퇴비 탐지기술 개발
인력 의존적 현장조사의 한계를 보완하기 위해, AI Hub에서 제공하는 ‘하천 유입 농축산계 비점오염원 이미지 데이터’를 활용하여 딥러닝 기반 객체탐지·분할 모델을 개발하였다. 229,889개의 오염원별 데이터 중 야적퇴비 이미지 1,517개를 포함한 총 96,340장의 데이터셋을 구축하고, 11개 오염원 클래스를 정의하여 YOLO26m-seg 모델을 학습시켰다.
검증 세트에 대한 최종 성능은 Box mAP50 0.735, Mask mAP50 0.704로 나타났으며, 야적퇴비 클래스의 Box AP50은 0.831로 11개 클래스 중 상위권의 탐지 정확도를 보였다. 야적퇴비만을 대상으로 한 미세조정 학습에서는 Box AP50이 0.892, Mask AP50이 0.880까지 향상되어, 실제 하천 주변 야적퇴비 탐지에 충분히 활용 가능한 수준임을 확인하였다.
부유쓰레기나 연못처럼 학습 데이터가 적은 클래스는 탐지 정확도가 눈에 띄게 떨어졌다. 촬영 시점의 계절이나 날씨가 달라지면 같은 지점이라도 인식률이 들쭉날쭉해지는 점도 확인되었다. 무엇보다 현재 모델은 퇴비 더미 위에 덮개가 씌워져 있는지 여부를 스스로 구분하지 못한다. 관리등급 자동 산정까지 나아가려면 이 부분을 반드시 해결해야 한다.
데이터 측면에서는 이미지 수를 무작정 늘리기보다 라벨링 품질을 교차 검수하는 절차를 먼저 갖추어야 하고, 영상 해상도와 촬영 조건을 통일한 정사영상 표준을 마련해야 모델 성능의 재현성을 담보할 수 있다. 장기적으로는 드론이 커버하기 어려운 광역 범위를 위성영상으로 보완하는 이중 감시 체계를 구축하는 방향이 현실적이다.
6. 정책제언
이상의 분석 결과를 토대로 본 연구에서는 야적퇴비 관리 체계의 실효성을 끌어올리기 위한 정책제언을 도출하였다. 가장 시급한 과제는 매뉴얼 개정이다. 현행 매뉴얼에는 환경부·환경청·지자체 세 기관이 동일한 업무에 중복 관여하는 구간과, 어느 기관에도 명확히 역할이 배정되지 않은 업무가 공존하고 있다. 본 연구에서 수행한 RACI 분석에서 계획 단계의 환경부-환경청 중복, 조사 단계의 환경청-지자체 경계 모호, 사후관리 단계의 성과 평가 공백이 각각 확인된 만큼, 매뉴얼 조항 단위로 Responsible(실행), Accountable(최종 책임), Consulted(협의), Informed(통보) 기관을 재지정하여 한 업무에 두 기관이 동시에 실행 권한을 갖는 상황을 원천적으로 차단할 필요가 있다. 법제 측면의 제언은 세 갈래로 나뉜다. 우선 ｢가축분뇨법｣에 제10조의2를 신설하여 퇴비를 야외에 쌓아둘 수 있는 장소(하천 양안 100m 이내 등 환경취약지역 금지), 보관 방법(덮개·차수시설 의무), 소유자의 관리 책임(관리대장 작성·정기점검)을 법률 조문에 직접 규정하되, 환경취약지역의 세부 범위와 응급조치 발동 요건은 지역 여건에 맞춰 조정할 수 있도록 시행령에 맡기는 이중 구조가 필요하다.
개별 법률 간 관계도 재설정할 필요가 있다. 현재는 동일한 퇴비 더미에 ｢가축분뇨법｣과 ｢하천법｣, ｢악취방지법｣을 중첩 적용할 수 있으면서도 어느 법률이 우선하는지에 대한 기준이 없어, 현장 담당자가 적용 법령을 선택하는 데 상당한 시간을 소모하고 있다. ｢가축분뇨법｣이 적치·보관·처리의 전 과정을 관장하는 기본법 역할을 맡고, ｢비료관리법｣은 퇴비가 제품으로 유통되는 단계에서, ｢하천법｣은 하천구역 내 방치 퇴비의 제거에, ｢악취방지법｣은 주민 생활환경 민원 대응에 각각 한정하여 작동하는 체계로 정비하면 법령 간 충돌 지점을 상당 부분 해소할 수 있다.
사유지 퇴비에 대한 집행력 확보도 별도로 다루어야 한다. 현행법은 조치명령 불이행 시 형사고발이라는 단일 수단만 갖추고 있으나, 경미한 위반(덮개 미설치)과 중대한 위반(대량 방치·침출수 유출), 반복 위반을 동일 선상에서 처리하는 것은 비례 원칙에도 부합하지 않는다. 위반 정도에 따라 덮개·차수조치 → 반출·수거 → 전량 반출의 3단계로 조치명령을 차등화하고, 이행 기간을 7일에서 30일까지 위반 경중에 맞게 설정하며, 집중호우 등 긴급 상황에서는 행정기관이 소유자를 대신하여 응급조치를 시행한 뒤 비용을 사후 징수할 수 있는 근거를 ｢가축분뇨법 시행령｣에 명시할 필요가 있다. 현재 야적퇴비 관리 데이터는 환경부의 DB, 유역환경청의 관리대장, 지자체 자료 세 곳에 분산되어 있고, 서식과 항목 구성이 제각각이어서 동일 지점에 대해 기관별로 상이한 수치가 보고되는 사례가 확인된 바 있다. 이를 해소하려면 세 기관이 하나의 플랫폼에서 조사·조치·보고 데이터를 입력하고 조회할 수 있는 통합 정보 관리 시스템이 필요하다. 1단계로 현황조사표와 관리현황표의 서식을 통일하고, 2단계로 웹 기반 입력·조회 시스템을 구축하며, 3단계로 GIS 공간정보와 연계하여 야적퇴비의 위치·규모·위험도를 지도 위에서 실시간 확인할 수 있는 체계로 확장하는 단계적 이행 경로를 제안한다.
현장조사의 기술적 전환도 병행해야 한다. 본 연구에서 개발한 YOLO26m-seg 모델은 드론 영상으로부터 야적퇴비를 Box AP50 0.892 수준으로 탐지할 수 있음을 실증하였으나, 이 기술이 행정 현장에 안착하려면 드론 촬영 → 객체탐지 → 관리등급 자동 산정 → DB 연동까지의 전 과정이 하나의 파이프라인으로 연결되어야 한다. 낙동강이나 한강 등 녹조 다발 수계를 대상으로 시범사업을 우선 실시하여 운용 절차와 비용 구조를 검증한 뒤, 그 결과를 매뉴얼과 시행지침에 반영하여 제도화하는 순서가 현실적이다. 드론이 커버하기 어려운 광역 범위에 대해서는 위성영상을 보조적으로 활용하는 이중 감시 구조를 장기 과제로 검토할 필요가 있다.
마지막으로, 야적퇴비 관리의 성과를 어떻게 측정할 것인지에 대한 근본적 전환이 요구된다. 현행 실적 보고는 수거 건수, 덮개 설치 건수, 계도 횟수 등 행정기관이 투입한 활동량을 집계하는 데 머물러 있어, 그 활동이 실제로 수질 개선에 얼마나 기여했는지를 판단할 수 없다. 낙동강 유역 시범관리사업에서 녹조 경보 발령 횟수가 40% 감소한 사례가 보여주듯, 야적퇴비 관리와 수질 변화 사이에는 추적 가능한 연결 고리가 존재한다. 관리 강화 유역의 T-P·BOD·T-N 변화 추이를 연 단위로 추적하고, 수계 인근 야적퇴비 감소율·조치명령 이행률·반복 적치 재발률 등 관리 과정 지표와 교차 분석하는 성과 평가 체계를 매뉴얼의 연말 실적 보고에 편입하면, 정책 투입과 환경 성과 사이의 인과 경로를 점진적으로 규명해 나갈 수 있다.