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재난관리체계에서 국민안전특례제 적용방안: 집중호우 복구체계를 중심으로
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재난관리체계에서 국민안전특례제 적용방안: 집중호우 복구체계를 중심으로
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  • 1. 연구목적 및 필요성 ○ 기후변화 현상의 심화와 재난으로 인한 피해 규모는 복합화·대규모화 추세를 보이고 있으며, 현 정부는 국정과제를 통해 국민안전 보장을 위한 재난관리의 중요성을 강조하고 있음 - 특히 재해복구제도는 재난피해 시설복구 및 지원을 주요 내용으로 하고 있어 피해국민이 직접적으로 체감할 수 있는 제도이며, 국민의 일상생활 회복을 위한 신속한 개선을 위해 재해복구 특례제도의 적용방안에 대한 연구가 필요함 ○ 본 연구의 목적은 집중호우 사례를 중심으로 신속한 복구를 저해하는 불합리한 제도적 요소 등을 진단·분석하고, 이러한 분석내용을 바탕으로 재해복구단계의 개선방안을 제안하는 것 2. 재난복구체계와 특례 필요성 ○ 우리나라 재난관리체계 및 복구체계 개요 - 재난관리는 재난으로 인해 발생할 수 있는 피해를 최소화하기 위한 사전적, 사후적 활동을 총칭하는 개념으로, 예방, 대비, 대응, 복구에 관한 전 과정을 의미하며, 우리나라의 재난관리체계는 ｢재난 및 안전관리 기본법｣을 중심으로 구성됨 - 자연재난으로 인한 피해 복구계획의 수립·시행은 ｢자연재해대책법｣에 근거하고 있으며, 행정안전부 훈령 및 예규에 근거하여 시행되고 있음 - 우리나라의 재난 복구 제도는 가장 많이 발생하는 수해를 중심으로 복구 사업체계가 확립되었고, 신속한 피해조사와 복구계획의 수립·시행을 위해 행정적 절차를 간소화 및 재난지원금의 신속한 집행이 가능하도록 제도개선이 지속되고 있음 ○ 재난복구와 특례 - ‘특례(特例)’란 사전적 의미로 특별한 전례(典例)를 의미하며, 특례의 필요성은 법령 모든 대상을 일반화하여 규정하기 때문에, 각각의 특수한 상황을 고려하기 어렵다는 문제에서 출발함 - 자연재난의 대규모화·피해 심화 경향에 따라 재난관리체계도 이에 대응하여 변화가 필요하며. 특히 신속한 복구를 제한하는 불합리한 제도가 있다면 현장의 상황에 따른 유연한 대응이 가능하도록 특례를 통해 허용하는 방안을 적극적으로 검토할 필요성이 증가하고 있음 3. 선행연구와 이해관계자 조사분석 ○ 호우피해 관련 최근 동향 - 지난 10년간 피해액수가 가장 컸던 지낸 유형은 호우였는데, 2015년부터 2024년까지 약 2,800억원의 재산피해가 발생하였고, 지난 10년간 호우로 인한 인명피해는 총 135명의 사망자가 발생함 - 최근 5년간 집중호우의 양상은 발생 빈도 증가, 강도 증가, 복합재해화라는 특징을 보이며, 단순한 계절적 현상을 넘어 기후변화에 따른 구조적 재난으로 변화하고 있음 ○ 집중호우 피해사례 - 2022년 8월 서수도권에서 발생한 집중호우로 사망 17명, 실종 2명 등 총 19명의 인명 피해가 발생하였고, 도심 저지대 주택 침수와 차량 침수, 도로 및 하천 시설 피해 등 약 3,155억 원 규모의 재산피해 발생 - 2023년 오송 집중호우로 지하차도 내 차량에 고립된 시민 14명이 사망하고 10명이 부상을 입는 등 총 24명의 사상자가 발생하였음 - 2023년 경북 북부 집중호우로 사망 21명, 실종 2명 등 총 23명의 인명피해와 총 2,946억 원의 재산 피해 발생 - 2025년 경기 가평 집중호우로 4명의 사망자, 3명의 실종자가 발생하였고, 차량 유실을 비롯하여 도로붕괴·교량손상·건물침수·농경지피해 등 기반시설 피해 발생 ○ (선행연구) 집중호우 재난관리체계 주요 이슈 - (예방단계) 예방단계와 관련한 제도적·기술적 진전에도 불구하여 인프라 설계기준의 미흡, 시설 노후와 및 유지관리 미흡, 통합적 물관리 제한 등의 구조적 한계 - (대비단계) 대비단계의 구조적 한계로는 예보의 불확실성, 재난문자 발송 지연 등의 문제 - (대응단계) 대형 재난 발생 시 중앙재난안전대책본부의 총괄 지휘 및 소방의 현장 구조 활동을 총괄하는 체계 운영, 대응체계 이원화에 따른 대응 효율성 저하, 현장 대응을 뒷받침하는 자원관리체계 미흡하다는 문제 지적 - (복구단계) 재난 복구 단계를 독립적이고 통합적인 정책 프로세스로 다룬 연구는 상대적으로 부족하며, 복구과정의 문제로서 복구 지연, 행정절차의 경직성, 재원 및 보상체계의 부적절성, 거버넌스의 분절성 등 제기 ○ (이해관계자 조사) 집중호우 복구과정의 주요 쟁점 - (피해조사) 복구계획 수립은 피해조사에서 시작되나, 피해조사기간의 부족과 피해조사 전문성 부족, 담당인력 부족 등 다양한 어려움 발생 - (예산) 재난피해 복구를 위한 지자체 자체 예산확보 어려움, 예산 집행과정에서의 경직성으로 인한 어려움 - (행정절차) 재해복구과정 전반적으로 행정절차의 경직성에 따른 다양한 애로사항 발생, 피해조사, 복구계획 수립, 예산 확보, 사업 시행까지의 과정에서 사전심의, 이월금 운영방안, 수의계약 기준 등 각 지역적 상황을 고려하지 못한 일관적인 제도 준수로 인한 불합리한 상황 지속 발생 - (이해관계자 갈등) 지역 특성과 주민 의견을 반영하는 과정에서 이견조정으로 지연 발생 - (재정지원) 피해복구 및 피해지원은 지역간·재난유형별·피해대상자 간 차등적 지원원칙에 따른 형평성 논란 4. 일본 사례 분석 ○ 일본의 재난관리체계 - 일본의 재난관리 법체계는 「재해대책기본법」을 정점으로, 「극심재해법」(1962년), 「재해구조법」(1947년), 「대규모 재해 부흥법」(2013년) 등 수십 개의 관련 법률이 유기적으로 연계된 중층적 구조 형성 - 일본은 재난이 발생하면, 모든 재난을 동일한 방식으로 지원하는 것이 아니라 피해의 규모와 성격에 따라 지원의 수준과 방식을 단계적으로 달리하는 체계 운용 - 지자체가 스스로 복구 사업의 계획·발주가 불가능한 비상재해 상황에서 '국가 직할 권한 대행(直轄権限代行)' 제도 운영 ○ 일본의 재난복구체계 - 재난복구는 일본에서의 재난복구(災害復旧)란 재난으로 피해를 입은 공공시설, 사회 인프라, 주거시설 등을 피해 발생 이전의 상태 혹은 그 기능 수준으로 되돌리는 일련의 조치 의미 - 동일본 대지진에서 사망자의 약 65%가 65세 이상 고령자였다는 사실에 근거하여, 재난 발생 시 가장 취약한 사람들을 지원하기 위한 피난행동 요지원자 명부를 작성하여 이들에 대한 개별 피난계획 작성·운영 ○ 일본의 집중호우 사례 분석 - 기후 변화의 영향으로 일본에서의 집중호우는 점점 더 강해지고 빈번해지고 있음 - 2020년 규슈 집중호우로 인명 피해는 사망자 67명, 행방불명자 2명, 부상자 50명 등 발생하였고, 주택 피해는 7,400개 동을 넘어섰으며, 국도 219호선과 JR 히사쓰선 등 현민의 생활에 필수적인 도로 및 철도와 같은 인프라 시설은 물론, 상공업, 관광업, 농림수산업 등에도 심대한 피해 발생 ○ 일본 사례 시사점 - 한국의 특별재난지역 선포 및 국고 보조율 특례는 지자체의 신청 → 피해 조사 → 중앙 심사 → 선포라는 과정을 거치며, 이 과정에서 시간이 소요되고 있으나, 일본은 법에서 정한 기준에 해당하면 사전 심사나 추가 신청 없이 보조율이 자동 상향되는 구조 - 대규모 재난 발생 시 지자체 단독 대응의 한계를 인식하고 국가 직접 대행 제도를 적극적으로 활용하고 있음 - 일본의 '개량복구' 제도는 원형복구의 한계를 극복하는 핵심 수단으로서 재발 방지 기능을 강화하는 방향으로 복구 사업의 기준을 상향 적용함 - 일본은 재난 복구를 하천 공학적 관점에서만 접근하는 것이 아니라, 토지 이용, 도시 계획, 산림 관리, 주민 이전 등 사회 전반을 종합적으로 재설계하는 접근법을 활용하고 있으며, 한국에서도 재난 복구의 패러다임을 '원상 복귀'에서 '더 나은 재건'으로 전환하기 위한 법적·제도적 기반 마련 필요 5. 집중호우 복구제도 개선을 위한 정책제언 ○ 집중호우 복구과정에서의 특례 방안 - (수의계약 특례) 재해복구사업은 신속하게 추진되어야 함에도 불구하고 수의계약이 가능한 기준이 모호하여 대부분 지자체에서 경쟁입찰을 선호하고 있음. 재해복구사업에 대한 폭넓은 수의계약 특례를 적용하고, 사후 보고시스템으로 전환, 재해복구과정에서의 적극행정 면책제도 강화 필요 - (예산전용 특례) 재해복구사업의 예산잔액은 정산, 부족분은 지자체 자체부담 등 예산집행과정에서의 경직성으로 지자체의 복구사업의 효과성이 저하되므로, 재해복구사업에 대한 예산전용의 특례를 포괄적으로 인정 필요, 재해복구사업에 대한 예산전용을 심의하는 별도의 특별위원회 설치·운영방안 검토 - (개선복구 심의기준 특례) 복구사업의 액수에 따라서 중앙심의와 시·도의 심의로 구분하고 있으나, 증가하는 복구비 규모를 고려하면 신속한 지자체의 복구사업 집행을 위해 사전심의기준 상향조정 또는 재해복구사업에 대한 시·도 사전심의 후 중앙에 사후보고하는 방식 검토 필요 - (지역입찰제도 특례) 다수의 지자체에서 운영하던 지역연고 기업을 우대하는 조례가 개정되었음에도 여전히 일감몰아주기가 관례적으로 이루어지고 있음. 이에 재해복구사업에 대해서는 원칙적으로 전국입찰 권고 방안 마련, 수의계약시 지역연고기업에 대한 가산점을 주지 않도록 관리 필요 - (재해복구사업 관리시스템 간소화) 재해복구사업에 대하여 공공시설 예산확보부터 사업관리 등 복구사업 전반에 대한 추진상황 주기적 입력 및 다양한 상위기관으로부터의 개별적인 자료요청에 대응하느라 부담 가중. 가능한 다양한 기관의 요청은 재난관리시스템에서 자료를 확인하는 시스템으로 전환 필요 ○ 재난복구 실효성 제고를 위한 개선 방안 - (재난정책보험 확대방안) 재난정책보험은 정부 지원에도 불구하고 가입률이 낮음. 이에 재난발생 이후 정부의 보상지원금을 적정수준에서 유지하고, 정책보험을 통해 남은 피해금액을 보완할 수 있도록 제도를 연계하는 방안을 정교화, 보험가입 절차 간소화, 소상공인 등에 대한 본인부담금 지원 확대 등을 통해 재난정책보험 확대를 위한 지속적인 노력 필요 - (거버넌스 개선방안) 우리나라는 재난 관련 법령이 70여 개에 달하고 13개 이상의 부처에 분산되어 있으며, 법적 책임은 지자체에 있으나 실질적인 자원 동원과 지휘권은 중앙에 집중되어 있는 구조적인 불일치가 지속됨. 재난복구단계별 권한과 책임의 명확한 재설계, 재난의 복합화·대형화 양상을 고려하면 둘 이상의 지자체에 걸치는 재난은 공동협의체나 광역 단위 협력기구를 제도화해 행정구역을 넘는 복구 조정을 가능하도록 재난관리주체들간의 상시 협업체계 강화방안 모색 필요

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