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규제영향분석 개선방안: 비용편익분석을 중심으로 How to Improve Regulatory Impact Analysis in Korea: Focusing on Cost Benefit Analysis
보고서명

규제영향분석 개선방안: 비용편익분석을 중심으로

 보고서명(영문)

How to Improve Regulatory Impact Analysis in Korea: Focusing on Cost Benefit Analysis
  • 책임자 양용현
  • 소속기관한국개발연구원
  • 내부연구참여자이상무,이혜림,이수일,정희영,민소연,장찬희
  • 외부연구참여자옥동석,이민창,강영철,김진국,이혁우,박정원,김경동,김선경,배관표,김기만,윤진현
  • 발행기관 경제·인문사회연구회
  • ISBN979-11-5567-829-9
  • 출판년도2026
  • 페이지695
  • 보고서유형 협동연구보고서
  • 연구유형 정책
  • 표준분류 일반공공행정 및 공공안전 > 공공행정 및 공공안전일반
  • 자료유형연구보고서
  • 공공누리유형 4유형 (출처표시+상업적이용금지+변경금지)
  • 주제어규제영향분석, 비용편익분석, 규제영향분석 작성지침, 정량분석, 정량화, 지불용의, 잠재가격, 모범사례
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  • 우리나라는 OECD의 2025년 규제정책전망(Regulatory Policy Outlook)에서 규제영향분석 부문 1위를 차지하는 등 외형적인 성과를 거두었으나, 질적으로 우수하게 운영되고 있다고 단언하기에는 부족하다는 평가가 많다. 가장 큰 문제의식은 비용편익분석이 불충분하게 이루어지고 있다는 점과 규제영향분석이 최적 대안의 모색에 그다지 도움이 되고 있지 않다는 점이다. 본 연구에서는 이와 같은 두 가지 문제의식에 초점을 맞추어 규제영향분석의 개선방안을 찾아보고자 한다.
    제2장에서는 규제영향분석 운영 현황을 살펴보고 개선방향을 제시한다. 규제영향분석의 목적은 제기된 문제를 공공의 이해에 부합하게 해결하기 위한 가장 효과적이고 효율적인 방법을 제시하는 것이다. 우리나라의 규제영향분석이 얼마나 목적에 충실하게 운영되고 있는지 살펴보기 위해 해외 주요국 사례와 비교해 보면, 몇 가지 차별성을 찾을 수 있다. 표준형과 간이형 분석서로 구분된다는 점, 다양한 대안검토 항목을 서술하도록 한다는 점, 선택된 대안에 대해서만 비용편익분석을 수행한다는 점, 규제비용감축제와 연계되어 있다는 점 등이다. 이를 염두에 두고 몇 가지 문제점을 식별하면 다음과 같다. 먼저 규제영향분석서가 필요 이상으로 많이 작성되고 있고, 표준형과 간이형의 구분이 효율적이지 못하다. 비용편익분석의 목표가 분명하게 설정되어 있지 않아 규제비용감축제와 관련된 일부 비용에만 분석이 집중되고 있다는 점도 문제점으로 지적할 만하다. 이해관계자 협의가 부실하게 이루어지고 있으며 비교대안이 형식적으로 설정되는 경향이 있어 최선의 대안을 모색하는 데 도움이 되지 않고 있다. 사후평가 계획이 부실하게 작성되는 것도 문제점이다.
    규제영향분석이 최선의 대안을 찾는 도구이자 과정이 되도록 질적으로 발전시키기 위해서는 제도를 다음과 같은 방향으로 개선할 필요가 있다. 먼저 동일한 배경과 목적을 공유하는 조문들을 묶어 하나의 규제영향분석서를 작성하도록 유도해야 한다. 두 번째로, 표준형과 간이형 분석서의 구분은 규제의 중대성을 기준으로 하여, 중요 규제는 규제영향분석서를 표준형으로 작성하고 그렇지 않은 규제는 간이형으로 작성하도록 해야 한다. 이를 위해서는 분류기준을 명확하게 만드는 한편, 표준형과 간이형 분류가 결정되기 전에 소관부처가 규제에 대한 자료를 더 많이 제출하도록 하고, 전문연구기관 등의 도움을 받아 분류를 하는 등, 규제 심사를 담당하는 심사관을 책임소재로부터 보호할 장치가 필요하다. 셋째, 규제영향분석서의 목차를 개정하여 논리적 흐름을 개선하고 대안 탐색 및 검토에 더 많은 노력을 들이도록 해야 한다. 또한 표준형과 간이형 분석서 간 작성항목의 차이가 더 커지도록 할 필요가 있다.
    넷째, 규제 비용편익분석에서는 최대한 정량화를 하도록 하고, 이를 바탕으로 규제의 순편익이 양(+)임을 보이도록 해야 한다. 가능한 한 화폐 가치로 환산하도록 하되, 그것이 어려운 경우에도 화폐화 직전 단계까지 진행하도록 노력하고, 다양한 방법론을 활용하여 정량화된 편익과 비용을 비교할 필요가 있다. 다섯째, 이해관계자 협의를 내실화하기 위해 입법예고 시 첨부되는 규제영향분석서에 대한 이해관계자 의견은 처리결과를 정해진 시간 내에 통지하도록 해야 하고, 최소한 표준형 분석서에 대해서는 이해관계자 협의 내역을 더 충실히 작성하여 일반대중에 공개하도록 해야 한다. 마지막으로, 사후평가계획을 충실히 작성하여 규제영향분석의 결론이 적절했는지 검토하도록 해야 한다. 특히 피치 못할 이유로 비용편익분석이 불충분하게 이루어지는 등 규제영향분석이 제대로 수행될 수 없는 객관적인 이유가 존재하는 경우에는 더 심도 있는 사후평가 계획을 규제영향분석서에 포함시킬 필요가 있다.
    제3장에서는 규제 비용편익분석의 현황을 점검하여 개선이 필요한 과제를 도출한다. 먼저 우리나라에서 실시하고 있는 예비타당성조사와 규제영향분석의 비용편익분석 현황을 살피고, 문제점을 찾는다. 대표적으로, 비시장재에 대한 가치 평가가 잘 이루어지지 못하고 있다는 점을 들 수 있다. 규제의 비용편익분석에서는 편익에 대한 분석이 매우 부족하고 비용 분석도 특정 항목에 한정되어 있어 순편익이 제시되지 않고 있다. 규제영향분석을 부처가 직접 수행하다 보니 전문성 부족 문제도 드러나고 있다. 마지막으로 규제영향분석에 투입되는 예산이 적다는 것도 지적할 만하다. 다음으로 우리나라와 미국의 규제영향분석 작성지침을 비교하여 미국 지침으로부터 배우고 채택할 만한 사항은 무엇이 있는지 찾아본다. 미국의 작성지침은 분석서 작성방법을 중심으로 되어 있으며 한국의 지침보다 자세하다. 미국과 한국 모두 3개의 대안 설정을 요구하지만, 미국에서는 더 명확하고 차별적인 대안을 요구하며, 모든 대안에 대해 비용편익분석을 요구한다. 미국 지침에는 기준설 설정방법에 대해 자세히 설명하고 있지만, 한국 지침에는 따로 항목이 존재하지 않는다. 또한 미국의 규제영향분석 관리 조직이 규모가 더 크며, 규제 및 비용편익분석에 대한 전문성도 더 뛰어나다. 우리나라의 규제영향분석 작성지침을 대안 설정, 기준선 설정, 비용편익분석의 방법 등 여러 항목에 대해 더 구체화할 필요가 있다.
    제4장에서는 모범사례 분석을 바탕으로 비용편익분석 개선방안을 제시한다. 이를 위해 먼저 미국의 규제영향분석서 모범사례를 선정하고 이와 유사한 규제에 대해 우리나라에서 규제영향분석서를 작성한 사례를 찾아 비교하였다. 미국의 모범사례를 선정함에 있어 사회적으로 이슈가 된 규제이며, 규제영향분석 작성지침을 충실히 준수하고 있고, 한국에 시사점을 제공할 수 있는 분석서를 찾아보았고 농산물의 재배·수확·포장·보관 시 농업용수 기준에 대한 규제영향분석서를 선정하였다. 비교대상으로는 한국의 원산지 표시 확대 의무와 화학제품 안전기준 개정에 대한 규제영향분석서를 선정하였다. 비교 결과 몇 가지 차이점을 발견할 수 있었다. 미국 사례는 분량이 많고 분석에 충실한 반면에, 한국 사례에서는 분량이 적거나 분석 외의 내용이 적지 않은 부분을 차지한다. 미국 사례는 최저·최대치를 포함해 비용의 범위를 제시하고 할인율도 두 가지 값을 적용하나, 한국 사례는 피규제자의 1차적 비용만을 산정하는 경향이 있고 근거를 미흡하게 기술하기도 한다. 미국 사례는 편익을 최대한 정량화하고자 하고 정량화가 불가능할 경우 사유를 상세히 설명하는 반면, 한국 사례는 편익을 정량화하는 사례가 드물 뿐 아니라 그 사유도 자세히 설명하지 않는다. 검토하는 대안 수에 있어서도 차이가 있고 비교대안의 설정에 들이는 노력에도 차이가 있다. 그밖에 이해관계자 의견 수렴, 소규모 사업자에 미치는 영향, 불확실성 및 분배 영향 분석 등에 있어서도 미국 사례가 더 상세하다.
    이를 바탕으로 도출한 개선방안은 다음과 같다. 첫째, 비시장재의 잠재가격에 대한 연구와 분석을 통해 데이터베이스를 구축하고 규제의 비용과 편익을 화폐가치로 환산하려는 노력을 경주해야 한다. 둘째, 정책담당자들이 참고할 수 있는 비용편익분석 모범사례를 많이 축적해야 한다. 이때 영향집단별 비용과 편익을 명확히 구분하여 식별하기보다 규제 준수에 따른 경제적 실질의 변화를 파악하는 방식이 순편익을 계산하기 용이하므로 권장할 필요가 있다. 셋째, 최소한 중요규제에 대해서는 규제합리화위원회가 직접 규제영향분석을 수행해야 한다. 이와 함께 규제영향분석에 투입되는 예산을 늘려 비용편익분석의 내실을 기해야 한다. 넷째, 한국개발연구원과 한국행정연구원으로 하여금 편익 분석과 방법론의 충실성에 대해서 현재보다 더 까다로운 기준을 채택해 검증하도록 할 필요가 있다. 다섯째, 비용편익분석의 기준선을 설정하는 방법, 비교대안을 설정하는 방법 등을 작성지침에 자세히 안내해야 한다. 마지막으로, 비용편익분석의 정량화 수준을 높이도록 작성지침에 규정해야 한다. 불확실성이 존재하는 경우 부분적 추정, 대리변수 활용, 시나리오 분석, 민감도 분석, 범위 추정 등을 시도하도록 하는 등 많은 방법론을 작성지침에 제공해야 한다. 이상의 개선방안과 함께, 정책담당자들이 규제 비용편익분석을 수행할 때 유념해야 할 10개 항목의 실무 가이드라인을 제시한다.
    제5장에서는 사후규제영향분석을 수행해보고 이로부터 비용편익분석의 고도화에 대한 시사점을 도출하였다. 분석 주제로는 2025년도 상반기에 심층형 사후규제영향분석을 수행한 동물복지 축산농장 인증제도를 선정하였다. 인증기준을 어떻게 설정하는가에 따라 인증농장의 선택, 그리고 비용과 편익에 영향을 줄 수 있으므로, 이에 대한 분석을 바탕으로 인증제도 개선방안을 모색하였다. 제도 조사, 현황 파악 및 관련문헌 검토를 거치고 각종 통계자료와 설문조사 자료를 활용하여 인증 전환의 경제적 가치 창출효과와 사육환경 개선효과를 살펴보았다. 분석 결과 인증 전환 시 오히려 경제적 가치가 하락함을 발견하였고, 그 원인이 무엇인지 찾아 인증제도 개선방안을 제시하였다. 인증농장에는 증축을 허용하고, 소비자의 지불용의에 맞추어 인증기준을 세분화하며, 동물복지 도축장 및 운송차량을 추가 확보할 필요가 있다.
    사후규제영향분석을 수행하면서 비용편익분석의 개선방안에 대하여 다음과 같은 시사점을 얻었다. 첫째, 사후규제영향분석은 규제 전후의 자료가 없으면 수행이 불가능하므로 분석계획에 따라 이를 구축해둘 필요가 있다. 둘째, 자료의 품질에 따라 추정결과가 달라질 수 있으므로 가능한 한 표본 규모가 크고 편의가 없는 자료를 확보할 필요가 있다. 셋째, 임의인증이므로 경제적 가치가 상승할 것이라는 예상과 달리 경제적 손실이 나타났다. 비용편익분석을 실제로 해보면 예상과 다른 결과를 얻을 가능성이 있다는 점에서 비용편익분석을 수행하는 것이 매우 중요하다. 넷째, 사육환경 개선효과가 존재하는 것으로 나타났으나 이에 대한 잠재가격이 존재하지 않아 편익을 화폐화하지 못하였다. 분석결과를 유용하게 활용하기 위해서는 다양한 종류의 잠재가격을 연구하여 축적해둘 필요가 있다. 다섯째, 규제영향분석 작성지침과 달리 편익과 비용을 명확히 구분하지 않고 기준선과 규제 준수 간의 경제적 실질의 차이를 순편익으로 간주하였는데, 이러한 접근방법이 인증제도의 효과를 분석하기에 더 용이하였다. 규제비용감축제와의 조화를 고려하되, 편익과 비용을 구분하지 않고 분석하는 방법을 적절히 활용할 필요가 있다.

    키워드 : 규제영향분석, 비용편익분석, 규제영향분석 작성지침, 정량분석, 정량화, 지불용의, 잠재가격, 모범사례

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