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형사처벌 규정 정비를 위한 기초연구 A Preliminary Study on the Reform of Criminal Penalty Provisions
보고서명

형사처벌 규정 정비를 위한 기초연구

 보고서명(영문)

A Preliminary Study on the Reform of Criminal Penalty Provisions
  • 책임자 윤지영
  • 소속기관한국형사·법무정책연구원
  • 내부연구참여자김한균,김유근,김영중,정유나
  • 외부연구참여자김성돈,김정환,김혜경,류경은,송주용,홍진영,이준서,한정미,차현숙,최지연
  • 발행기관 경제·인문사회연구회
  • ISBN979-11-5567-828-2
  • 출판년도2026
  • 페이지561
  • 보고서유형 협동연구보고서
  • 연구유형 정책
  • 표준분류 일반공공행정 및 공공안전 > 형사정책
  • 자료유형연구보고서
  • 공공누리유형 4유형 (출처표시+상업적이용금지+변경금지)
  • 주제어형사처벌규정, 형사특별법, 행정형벌, 과잉범죄화, 비범죄화
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  • 우리나라 형벌 체계는 1953년 「형법」 제정 이후 형사특별법과 행정법규를 중심으로 형사처벌 규정이 지속적으로 확대되면서 양적 팽창을 거듭해 왔다. 그 결과 형벌은 일반적 규제수단으로 활용되고 있으며, 유사 행위에 대한 중복 처벌, 경미한 질서위반행위의 형벌화, 포괄적 열거 방식에 따른 조문 구조의 복잡화 등 다양한 문제가 나타나고 있다. 특히 형벌이 본래의 최후수단적 기능을 넘어 행정 목적 달성을 위한 일반적 수단으로 활용되면서 형벌 규정의 명확성과 예측 가능성이 저하되고, 죄형법정주의의 취지가 약화되는 현상도 발생하고 있다. 또한 경미한 위반행위까지 형사절차로 유입됨에 따라 수사·기소·재판 과정에서 사회적 비용이 증가하고, 전과자 양산과 사법 자원의 비효율적 배분 등 구조적 부작용 역시 심화되고 있다. 이에 본 연구는 「형법」, 형사특별법 및 행정법규에 산재한 형사처벌 규정의 분포와 구조적 특성을 분석하고, 형벌 체계의 합리적 정비 방향을 모색하는 데 목적을 두었다. 특히 「형법」과 형사특별법 간의 중첩성을 해소하고 형법전 중심의 체계로 재정립하기 위하여, 「폭력행위 등 처벌에 관한 법률」, 「특정범죄 가중처벌 등에 관한 법률」 등 주요 형사특별법의 형법전 편입 가능성을 검토하였다. 또한 행정형벌 분야에서는 국회 상임위원회별 소관 법률을 기준으로 시범적 정비 대상 분야를 선정하고, 형벌의 과태료 전환 가능성과 정비 기준을 모색하였다.
    2025년 8월 기준 우리나라의 현행 법률은 총 1,686개이며, 이 중 약 63.4%에 해당하는 1,069개 법률에 형사처벌 규정이 포함되어 있다. 전체 형벌규정 수는 11,165개에 달하며, 단일 조문에서 다수의 위반행위를 포괄적으로 열거하는 입법 방식이 광범위하게 활용됨에 따라 실제 규율 대상 행위태양은 총 17,355개에 이르는 것으로 나타났다. 형벌규정은 농림축산식품해양수산위원회, 국토교통위원회, 법제사법위원회, 행정안전위원회 소관 법률에 상대적으로 집중되어 있으며, 이는 생명·안전·환경·보건 등 공공적 법익과 관련된 분야에서 형사규제가 적극적으로 활용되고 있기 때문으로 분석된다. 한편 「형법」, 「군형법」, 「자본시장과 금융투자업에 관한 법률」, 「공직선거법」 등 일부 법률은 수백 개의 처벌 조항과 행위유형을 규정하고 있어 형벌체계의 복잡성과 분산성이 심화되고 있음을 보여준다. 형벌 유형별로는 사형과 중형 규정이 일부 중대범죄 영역에 집중되어 있는 반면, 경미한 징역형과 벌금형은 행정법 영역 전반에 광범위하게 분포하고 있다. 특히 양벌규정, 미수범, 예비·음모 처벌 등 처벌범위를 확장하는 규정이 폭넓게 도입되어 형벌체계의 과잉성과 복잡성이 심화되고 있는 것으로 나타났다. 또한 전체 형사처벌 규정 중 약 87.1%가 행정법범에 해당하고, 실제 형사사건에서도 행정법범이 상당한 비중을 차지하고 있다는 점에서 형벌이 전통적인 범죄 대응 수단을 넘어 일반적 행정규제 수단으로 활용되고 있음을 확인할 수 있었다.
    현행 형사처벌 체계의 가장 큰 문제점으로는 행정법범의 과도한 확대와 형사특별법의 중복 규율 구조를 지적할 수 있다. 승인·허가·신고 위반, 자료 제출 거부, 행정조사 불응 등 단순한 행정절차 위반까지 형사처벌 대상으로 규정되는 사례가 존재하며, 상당수는 과태료나 이행강제금 등 비형벌적 제재로도 충분히 대체 가능하다는 점에서 형벌의 최후수단성 원칙에 반할 우려가 있다. 또한 동일하거나 유사한 행위에 대해 일부 법률은 형사처벌을, 다른 법률은 과태료를 부과하는 등 제재 기준의 일관성이 부족한 문제도 나타난다. 형사특별법 영역에서는 「형법」과 중첩되는 구성요건과 가중처벌 규정이 다수 존재하여 법체계의 정합성과 예측 가능성을 저해하고 있으며, 성폭력범죄·부패범죄·마약범죄 등에서는 「형법」과 특별법의 중첩 적용으로 법적용의 혼란과 과잉처벌 문제가 발생하고 있다. 나아가 사회적 사건 발생 시 형벌 강화를 우선하는 입법 경향 속에서 특별법 제정과 법정형 상향이 반복되면서 형벌체계의 복잡성과 비대화가 심화되고 있다는 점도 중요한 문제로 지적된다. 이에 따라 형사처벌 규정 전반에 대한 체계적 정비와 형법전 중심의 구조 재편, 그리고 행정형벌의 비범죄화 기준 마련 필요성이 제기된다.
    형사실체법 정비는 단순한 입법 기술상의 조정이 아니라, 국가 형벌권 행사의 범위와 한계를 헌법적 원칙에 부합하도록 재설정하기 위한 규범적 과제로서 정당성을 가진다. 특히 형벌의 최후수단성, 비례성, 책임주의, 명확성 원칙을 실질적으로 구현하는 것이 정비의 핵심 기준으로 제시된다. 구체적인 정비 기준으로는 우선 「형법」 체계와의 정합성을 들 수 있다. 동일하거나 유사한 보호법익을 대상으로 하면서 단순히 형량을 가중하는 방식의 형사특별법 규정은 형법전으로 통합하거나 정비하는 것이 바람직하며, 이를 통해 형사법 체계의 통일성과 예측가능성을 확보할 수 있다. 또한 보호법익의 중요성과 침해 정도를 기준으로 형벌의 필요성을 판단하고, 행위의 사회적 유해성과 비난 가능성, 책임의 정도를 종합적으로 고려하여 형벌 유지 여부를 결정해야 한다. 아울러 법정형의 균형성과 비례성 역시 중요한 기준으로, 유사한 행위 간 과도한 형량 격차를 완화하고 형벌의 과잉 또는 과소를 방지하는 방향으로 조정이 이루어져야 한다. 이와 함께 구성요건의 명확성을 확보하여 국민이 처벌 대상 행위를 예측할 수 있도록 하는 것도 필수적인 요소이다. 한편 사회적 유해성이나 비난 가능성이 낮은 행정질서 위반행위에 대해서는 형사처벌보다 과태료 등 행정제재를 우선적으로 활용하는 것이 바람직하다. 이는 형벌의 보충성과 최후수단성을 강화하고, 제재 수단 간 기능적 적합성을 확보하기 위한 기준으로 이해된다.
    상기의 기준을 토대로 주요 형사특별법 정비 방안을 모색하였다. 우선, 「폭력행위 등 처벌에 관한 법률」과 「특정범죄 가중처벌 등에 관한 법률」은 모두 형법과 중복되는 구성요건을 전제로 법정형만을상향하는 방식의 특별형법이라는 점에서 형사법 체계의 정합성과 비례성을 저해한다는 공통된 문제를 가진다. 「폭력행위 등 처벌에 관한 법률」은 집단적 폭력범죄에 대한 강력한 대응을 목적으로 제정되었으나, 현재는 공동범행이나 단체범죄에 대한 일률적 가중처벌 구조로 인해 책임주의와 비례원칙에 반할 우려가 제기되고 있다. 또한 다수의 규정이 「형법」 규정으로 충분히 대체 가능하고 실제 활용도 역시 낮아 독자적 존치 필요성이 약화된 상태이며, 범죄 양상이 기업형·지능형으로 변화한 현실에도 충분히 대응하지 못한다는 한계가 지적된다. 이에 따라 동법은 부분적 수정보다는 「형법」 중심의 처벌 체계로 재편하는 방향에서 전면 폐지되어야 한다.
    「특정범죄 가중처벌 등에 관한 법률」도 중형 중심의 가중처벌 구조와 금액 기준에 따른 경직된 법정형 체계로 인해 과잉형벌화 논란이 지속되고 있다. 특히 「형법」과 동일하거나 유사한 행위에 대해 단지 법정형만을 상향하는 규정이 다수 존재하여 형벌체계의 균형성과 예측 가능성을 저해하고, 적용 법률에 따라 현저한 형량 차이가 발생하는 문제도 나타난다. 실제로 일부 조항은 헌법재판소로부터 위헌 또는 헌법불합치 결정을 받은 바 있으며, 동법이 사실상 일반법처럼 기능하면서 특별법의 예외적·보충적 성격도 약화되었다는 비판이 제기된다. 이에 따라 향후에는 「형법」과 중복되거나 단순히 법정형만을 가중하는 규정은 형법전으로 통합하거나 폐지하고, 관세·조세·마약 등 특정 분야와 관련된 규정은 해당 법률로 환원하여 체계적 정합성을 확보할 필요가 있다.
    성범죄 관련 특별법은 아동·청소년 보호, 특정 상황에서의 가중처벌, 디지털 성범죄 대응 등을 목적으로 지속적으로 확대되어 왔으나, 그 과정에서 「형법」과의 중복 규율과 체계 분산 문제가 심화되었다. 이에 따라 강간·유사강간·강제추행을 중심으로 성범죄 규정을 형법전에 체계적으로 재편하고, 특별법상의 구성요건과 결합범 규정을 형법으로 통합하는 방향의 정비가 요구된다. 디지털 성범죄의 경우 불법촬영, 촬영물 유포, 허위영상물 제작·반포·소지 등의 범죄를 「형법」 제32장에 편입하여 “강간, 추행 및 디지털 성범죄의 죄” 체계로 재구성하는 방안이 모색될 수 있다. 한편 「아동·청소년의 성보호에 관한 법률」상 성착취물범죄는 개인의 성적 자기결정권 보호를 넘어, 아동·청소년의 건전한 성장과 보호 및 건전한 성풍속 유지라는 사회적 법익까지 함께 보호 대상으로 삼고 있다는 점에서 일반 성범죄와는 구별되는 규범적 성격을 가진다. 따라서 이러한 범죄는 「형법」 체계 내에서 성적 자기결정권 보호를 중심으로 하는 제32장보다는, 사회적 법익을 보호하는 제22장(성풍속에 관한 죄)과의 연계 속에서 편입 가능성을 검토할 수 있다.
    한편 본 연구는 과학기술정보통신 및 산업통상 분야를 중심으로 행정형벌의 분포와 특성을 분석하고, 형벌의 합리적 축소 및 비범죄화 가능성을 검토하기 위한 기초적 정비 기준을 제시하였다. 특히 행정형벌의 과태료 전환 여부를 보다 객관적이고 일관되게 판단하기 위하여, ‘처벌 필요성 검토–전환 가능성 검토–적정성 검토’로 구성된 3단계 분석 프로세스를 제안하였다. 우선 처벌 필요성 검토 단계에서는 해당 위반행위가 여전히 형벌을 통해 규율할 정도의 사회적 유해성과 비난 가능성을 가지는지를 판단하고, 사회 환경 변화나 규제 목적의 약화로 형사처벌의 필요성이 감소한 경우에는 형벌 규정의 폐지 가능성을 검토한다. 다음으로 전환 가능성 검토 단계에서는 과태료·과징금 등 비형벌적 제재만으로도 행정 목적 달성이 가능한지를 평가함으로써, 행정질서 유지나 규제 준수 확보가 주된 목적인 경우에는 행정질서벌 중심의 전환 가능성을 우선 검토하도록 하였다. 마지막으로 적정성 검토 단계에서는 과태료 전환 이후에도 제재의 억지력과 실효성이 유지될 수 있도록 제재 수준과 운영 기준의 타당성을 검토하고, 기존 벌금형 수준, 유사 법령과의 형평성, 위반행위의 성격과 경제적 효과 등을 종합적으로 고려한 합리적 산정 기준의 마련 필요성을 제시하였다.
    향후 행정형벌 정비는 개별 법령에 대한 단편적 조정을 넘어, 객관성과 일관성을 갖춘 표준적 판단 기준을 중심으로 국가 법령 전반에 체계적으로 확산될 필요가 있다. 이를 위해 ‘3단계 검토 프로세스’를 입법 실무에 활용 가능한 분석 틀로 구조화하고, 비형벌적 수단만으로도 규제 목적 달성이 가능한지를 평가하는 ‘수단 적합성 테스트’를 통해 형벌의 최후수단성 원칙을 실질적으로 구현할 필요가 있다. 또한 행정절차형·경제환수형·상황변화형 등 위반행위 유형별 특성과 보건·환경·산업 등 분야별 규제 목적을 반영한 차등적 제재 설계 기준을 마련함으로써, 형벌과 행정제재 간 기능적 배분의 합리성을 높여야 한다. 아울러 민생경제 및 신산업 분야를 중심으로 우선 정비 대상을 설정하고, 유사한 규제 구조를 가진 법령군에 대한 묶음(Bundle) 정비와 범정부 협력 체계를 통해 입법 정비의 효율성과 정합성을 확보할 필요가 있다. 한편 행정형벌의 과태료 중심 전환이 실질적인 제재 효과로 이어지기 위해서는 「질서위반행위규제법」을 중심으로 한 법제 개선과 집행체계 정비도 병행되어야 한다. 질서벌의 책임 원칙과 경제적 이익에 비례한 과태료 산정 구조를 정비하고, 형사절차와 행정절차 간의 연계 기준 및 간이절차 활용 범위를 명확히 함으로써 제재의 예측 가능성과 신속성을 제고할 수 있다. 나아가 과태료 부과·징수 기능을 통합적으로 수행하는 전담 집행체계와 범정부 차원의 행정제재 데이터 관리 기반을 구축함으로써, 사후적 처벌 중심의 대응에서 예방 중심의 규제 체계로 전환할 수 있는 제도적 기반을 마련해야 할 것이다.

    키워드 : 형사처벌규정, 형사특별법, 행정형벌, 과잉범죄화, 비범죄화

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