노인 대상 사회보장제도의 노인연령기준 조정 방안 연구

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연구성과

연구보고서

노인 대상 사회보장제도의 노인연령기준 조정 방안 연구 Study for Adjusting the Age Threshold Defining Older Persons in Social Security Programmes

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보고서명
노인 대상 사회보장제도의 노인연령기준 조정 방안 연구
보고서명(영문)
Study for Adjusting the Age Threshold Defining Older Persons in Social Security Programmes

책임자 강은나
소속기관한국보건사회연구원
내부연구참여자하솔잎,이선희,김세진,이다미,엄다원,김하은
외부연구참여자이승호,계봉오,손동기
발행기관 경제·인문사회연구회
ISBN979-11-5567-825-1
출판년도2026
페이지562
보고서유형 협동연구보고서
연구유형 정책
표준분류 보건·사회복지 > 보건·사회복지일반
자료유형연구보고서
공공누리유형 4유형 (출처표시+상업적이용금지+변경금지)
주제어노인연령기준, 도시철도 무임승차제도, 노인외래정액제, 노인돌봄제도, 기초연금, 국민연금, 노인일자리 및 사회활동 지원사업, 구직급여

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본 연구는 인구 고령화에 따른 노인 인구 구성 및 특성 변화, 저출생 심화, 생산연령인구 감소 등 급변하는 인구구조 및 사회경제 환경 변화 속에서 노인과 밀접하게 관련있는 주요 정책별 노인연령기준 조정의 쟁점, 연령 조정의 가능성, 전제 조건들을 파악하고, 노인연령기준 조정의 방향성과 중장기적 추진방안을 모색하고자 한다. 노인 대상의 사회보장제도 중에서 도시철도 무임승차제도, 노인외래정액제, 노인돌봄제도, 기초연금, 국민연금, 노인일자리 및 사회활동 지원사업, 그리고 구직급여를 연구 대상으로 선정하였다. 연구방법으로는 기존 문헌 및 행정자료 검토, 국내외 정책 분석, 이차자료 분석, 설문조사, 전문가 회의, 정책포럼을 실시하였다.
국내외 노인 관련 정책의 연령 기준 및 선행 연구 검토, 노인 대상 사회보장 제도를 둘러싼 인구 및 제도적 환경 변화를 분석한 결과는 다음과 같다. 먼저, 고령인구의 건강 상태 개선, 경제활동 참여율 증가, 노년부양 부담의 증가 등은 노인 대상 정책의 연령 기준을 상향할 근거로 제시되고 있다. 반면, 노년 세대의 이질성 증대, 여전히 높은 노인빈곤율, 질 낮은 고령근로자 일자리 등은 정책적 노인연령기준 상향을 주저하게 하는 요인으로 나타났다.
정책별 노인연령기준 조정 결과를 요약하면 다음과 같다. 먼저, 도시철도 경로 무임승차는 고령화로 이용 건수와 예산이 빠르게 증가하고 있으며, 전체 무임승차의 대부분을 차지해 제도 개선 필요성이 제기되고 있다. 도시철도 무임승차제도의 개선방안으로 연령의 단계적 상향, 일부 본인부담 도입, 비혼잡 시간대 할인 확대를 제안하였다.
노인외래정액제는 낮은 본인부담과 계단식 구조의 본인부담 부과방식으로 의료 이용 왜곡과 제도 실효성 저하 문제가 제기되고 있다. 연령 기준 상향 등 제도 개편은 재정 부담 완화에 도움이 되지만 의료 접근성 저하 우려도 있어 사회적 합의와 단계적 추진이 필요하다. 이에 따라 최근 추진되고 있는 보건의료체계 개편과 연계해 재원을 재배분하고, 초고령사회에 맞는 바람직한 의료서비스 지원·이용체계에 대한 장기적 방향성 안에서 제도 개편이 이루어져야 한다.
노인돌봄정책은 연령보다 기능과 욕구를 중심으로 대상자를 선정하면서 실제 이용자 대부분이 70세 이상으로 연령기준을 조정해도 재정 절감이나 운영 효율 개선 효과는 크지 않을 것으로 보인다. 단기적으로는 사각지대 발생 등을 고려해 현행 연령기준을 유지하되, 장기적으로는 연령 기준을 폐지하고 기능·질환 중심의 보편적 돌봄체계로 전환할 필요가 있다.
기초연금은 지급연령 상향보다 소득·재산 기준 합리화가 우선적인 과제로 현행 65세 기준을 유지하되 연계되어 있는 제도의 자격 기준을 함께 조정할 필요가 있다. 국민연금은 가입상한연령의 단계적 연장은 검토 가능하지만 수급개시연령 추가 상향은 노동시장 여건을 고려해 신중히 접근해야 한다. 전반적으로 공적 노후소득보장 제도의 연령기준 조정은 재정뿐 아니라 소득보장 연속성과 고령자 고용 여건을 함께 고려해 추진해야 한다.
노인일자리 및 사회활동 지원사업은 사업 유형별 참여 연령 분포와 정책 목적, 노동시장 및 노후소득제도와의 정합성 등을 고려할 때 현행 연령기준(공공형·사회서비스형 65세, 민간형 60세)을 유지하는 것이 적절하다. 연령 상향은 재정 절감 효과가 크지 않고 사회적 편익 감소 우려가 있으며, 특히 증가하는 60대 고령층의 일자리 수요를 고려할 때, 연령기준 상향은 시기상조이다. 따라서 단·중기적으로는 현행 기준을 유지하되, 노동시장과 노후소득보장제도의 변화에 맞춰 중장기적으로 연령기준을 조정해 가야 할 것이다.
고용보험 구직급여의 연령기준은 노령연금과 독립적으로 운영되어 왔으며, 최근에는 60대 후반에서도 노동시장 참여와 구직 수요가 높아 연령기준 상향 필요성이 제기된다. 다만 상향 조정은 취업지원 서비스 강화와 함께 기초연금·노인일자리 등 다른 사회보장제도와의 정합성을 충분히 고려해 추진해야 한다. 특히 제도 간 중복수급이나 운영 충돌을 최소화하기 위한 사전 검토와 조정이 요구된다.
마지막으로 노인연령기준 조정의 원칙으로 사회보장제도의 정합성 확보, 노년기 삶의 질 유지・개선, 사회보장제도의 지속가능성 보장, 사회적 합의와 수용성 확보, 사회보장제도별 단계적 조정을 제안하였다. 사회보장제도의 노인연령조정 방향성으로 연금제도를 제외한 사회보장제도 전반에 걸쳐 연령기준을 점진적으로 완화・폐지하는 방향으로 제도 개편이 추진되어야 할 것을 제안하였다. 그러나 과도기적 노인연령기준 조정 방안으로 두 가지를 제안하였다. 하나는 단계적 노인연령기준 조정 방안으로 사회보장제도의 노인연령기준을 조정할 경우, 단기적으로 도시철도 무임승차제도의 노인연령기준 상향, 중기적으로 노인외래정액제와 국민연금 가입상한연령 상향, 그리고 노인돌봄제도의 연령 기준 폐지, 장기적으로 제도 간 정합성, 노인 빈곤 양상, 사회적 수용성, 고령자의 노동시장 특성 등을 종합적으로 고려한 노후소득보장정책과 노인일자리사업의 노인연령기준 조정을 제안하였다. 다른 하나는 제도별 노인연령기준의 차등 적용 방안으로 노인연령기준을 제도 개편의 핵심 기준으로 활용하기보다는 정책별 대상자 선정기준의 하나로 유연하게 적용하되, 궁극적으로 욕구와 필요 중심으로 연령 기준을 완화하는 방향으로 대상자 선정기준을 조정할 필요가 있음을 제시하였다.

키워드 : 노인연령기준, 도시철도 무임승차제도, 노인외래정액제, 노인돌봄제도, 기초연금, 국민연금, 노인일자리 및 사회활동 지원사업, 구직급여

This study aims to identify the key issues, feasibility, and preconditions for adjusting the elderly age threshold for key policies closely related to older adults amidst demographic and socioeconomic changes. It also aims to explore the policy direction and mid-to and long-term implementation plans. Among the social security systems targeting the elderly, the free urban subway fare scheme, the senior outpatient flat-rate scheme, the elderly care system, the Basic Ppension, the National Pension, the senior job and social activity support program, and the unemployment benefit were selected as research subjects.
The results of the policy-specific analysis are summarised as follows. First, the free urban subway fare scheme has experienced rapid increases in umber and budget due to the aging population. The study proposes a gradual increase in the eligibility age, the introduction of partial co-payments, and expanded fare discounts during off-peak periods.
Second, the senior outpatient flat-rate scheme has been criticised for distorting patterns of medical utilisation and undermining policy effectiveness due to its low level of cost-sharing and stepwise structure. Although raising the eligibility age could help alleviate fiscal pressures, concerns remain regarding potential reductions in access to healthcare. Therefore, the outpatient flat-rate payment scheme for older patients should be restructured in connection with ongoing reforms of the healthcare system.
Third, elderly care policy currently selects beneficiaries primarily based on functional status
and care needs rather than chronological age, and most actual users are aged 70 or older. Consequently, adjusting the age threshold is unlikely to generate substantial fiscal savings or improvements in operational efficiency. In the short term, the current age threshold should be maintained in order to avoid the emergence of service gaps. In the longer term, however, the age criterion should be abolished and replaced with a universal care system centred on functional status and health conditions.
Fourth, within the system of old-age income security, the Basic Pension should maintain the current eligibility age of 65, while priority should be given to improving and refining the income and asset criteria used for beneficiary selection. For the National Pension, a gradual extension of the upper age limit for mandatory contributions may be considered, whereas any further increase in the pensionable age should be approached cautiously in light of labour market conditions. Overall, adjustments to the age threshold of public old-age income security programmes should take into account not only fiscal sustainability but also the continuity of income protection and the employment conditions of older workers.
Fifth, employment and social activities for senior program should maintain the current age standards considering participant age distribution, policy objectives, and consistency with the labor market and retirement income system. Raising the eligibility age is unlikely to generate substantial fiscal savings and may reduce social benefits. In particular, given the growing demand for employment opportunities among individuals in their sixties, increasing the age threshold would be premature. Therefore, the current age thresholds should be maintained in the short and medium term, while adjustments may be considered in the longer term in line with broader changes in the labour market and income security systems for older persons.
Sixth, the age threshold for unemployment benefits under employment insurance has historically been operated independently of the old-age pension system. However, as labour market participation and job-seeking demand among individuals in their late sixties have recently increased, the need to raise the age threshold has been raised. Any upward adjustment should be pursued alongside strengthened employment support services and with careful consideration of consistency with other social security programmes, including the Basic Pension and senior employment programmes. In particular, prior coordination is required to minimise overlapping benefits and operational conflicts between programmes.
Finally, the study proposes several guiding principles for adjusting the elderly age threshold: ensuring coherence across the social security system, maintaining and improving the quality of life of older persons, guaranteeing sustainability of social security programmes, securing social consensus and public acceptance, and implementing gradual adjustments. As a general policy direction, the study suggests that age-based eligibility criteria across the broader social security system—excluding pension schemes—should be gradually relaxed or abolished.
As transitional strategies, two approaches are proposed. The first is a phased adjustment of the elderly age threshold across programmes. In the short term, the eligibility age for the free urban subway fare scheme could be raised; in the medium term, adjustments could be made to the senior outpatient flat-rate scheme and the upper age limit for National Pension contributions, alongside the abolition of the age threshold in elderly care policy. In the long term, adjustments to the age thresholds of old-age income security programmes and senior employment programmes should be considered by comprehensively taking into account policy coherence, patterns of elderly poverty, social acceptance, and labour market conditions for older persons.The second approach is the differentiated application of elderly age thresholds across programmes. Rather than serving as the central axis of institutional reform, the age threshold should be applied flexibly as one of several eligibility criteria tailored to the characteristics of individual policies. Ultimately, however, adjustments to beneficiary selection criteria should contribute to the broader transition toward age-integrated social institutions.

Keyword : elderly age threshold, free urban subway fare scheme, the senior outpatient flat-rate scheme, aged care, Basic Pension, National Pension, support for employment and social activities for senior citizens, unemployment benefits.

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