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연구성과

연구보고서

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어촌과 연안의 통합적 발전을 위한 바다생활권 도입방안 연구 A Study on Introducing Marine Living Zones for Integrated Development of Fishing Communities and Coastal Areas
보고서명

어촌과 연안의 통합적 발전을 위한 바다생활권 도입방안 연구

 보고서명(영문)

A Study on Introducing Marine Living Zones for Integrated Development of Fishing Communities and Coastal Areas
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  • 1. 연구 개요
    ■ 정부와 지자체는 어촌의 지역경제 활성화와 정주 여건 개선 등 삶의 질 향상을 위해 국토균형발전 등 다양한 정책을 추진함
    - 새 정부는 123개 국정과제에 따라 (#71) 어촌․연안 경제 활성화를 위한 방안으로 거점어항, 어촌발전특구, 어촌뉴딜 3.0 등 효율적 추진기반을 마련함
    - 특히, 지방분권 강화에 따라 지역균형발전특별회계의 시․군․구 자율편성 확대로 지자체 주도의 계획수립과 이행체계 강화가 필요함
    - 소멸위기에 직면한 ‘어촌’과는 달리 ‘연안’지역은 해양․레저관광에 대한 국민의 관심이 높다는 특징을 활용한 기존과 다른 새로운 접근이 필요함
    ■ 본 연구는 소지역 어촌․어항이 갖는 공간적 한계 극복 및 균형성장을 위한 ‘바다생활권’ 개념 정립과 어촌․연안 통합적 활성화 방안을 마련하고자 함
    - 바다생활권이 지자체 주도로 활성화될 수 있도록 법․제도 등 기반 마련
    - 바다생활권의 최적화된 공간 획정 및 지역특화 사업화 모델 방향성 제시
    - 바다생활권 추진을 위한 거버넌스 체계와 전략별 과제 등 로드맵 제시
    ■ 해역과 육역의 일정한 공간적 범위로 섬, 연안, 어촌을 대상으로 하며, 다만 내수면은 통계자료 확보 어려움으로 이번 연구에서에서 제외함
    - 「연안관리법」 해역(바닷가, 바다), 육역(육지 경계선 500~1,000m 이내)
    - 「섬 발전 촉진법」에 따라 만조 시 바다로 둘러싸인 지역
    - 「어촌어항법」 수산업으로 주로 생활하는 읍면 전 지역 및 동지역(상공업 제외)
    ■ 본 연구는 STEP 1(바다생활권 개념 정립), STEP 2(바다생활권 적용․분석), STEP 3(바다생활권 도입방안) 등 총 3단계로 구분하여 진행함
    ■ 해역․육역을 고려한 생활권 설정, 기준․원칙에 따른 바다생활권 실증적 적용, 구체적인 정책화(법제 기반, 거버넌스 등) 마련에서 차별성을 확보함

    2. 바다생활권 개념 정립과 현황 분석
    1) 이론적 검토
    ■ 공간구조의 생활권은 기능적 연계와 자족성의 관점에서 개념이 시작, 이후에는 교통․통신 발달로 소생활권과 초광역 생활권으로 발전됨
    - 지역체계와 공간구조에 대한 초기 연구에서 임계인구, 유효수요, 자족성, 근린 등의 키워드로 생활권 개념에 대한 사상적 토대를 마련함
    - 이후 광역교통망과 통신 기술의 발전은 생활권을 도시의 행정 경계를 넘어 ‘일일생활권’ 개념으로 통근․통학 등 일상적 이동 범위 차원에서 논의함
    - 최근에는 소프트 스페이스(Soft Space)로 ‘n분 도시’ 등 생활 편의에 대한 소생활권과 대도시권을 넘어 초광역 생활권까지 아우르는 방식으로 전개됨
    ■ 계획단위로서 생활권은 법정 계획(행정)과 기능 중심의 실천적 단위
    - 한국․일본 등은 생활권을 공간계획에 반영하여 국토․지역계획의 기본 틀로 적용, 행정구역을 초월한 권역 및 협력 거버넌스 구축을 지향함
    - EU 등은 지역계획에서 생활권을 실천적 단위로 활용, 기능적 도시권과 농촌․소도시를 포함하여 생활권 전략으로 확대하여 적용함
    ■ 공간구조 등의 비판적 시각에서 나타난 생활권 재편 논의는 지역의 가치, 기능, 공간적 활용에 주목하며, 바다생활권에서 고려가 필요함
    - 첫째, 지역적 가치 정립 측면에서 지역 정체성과 공동체의 자족성 중시
    - 둘째, 기능 관점에서 바다생활권의 사회경제활동 활성화를 위해 스마트 축소와 통합적인 공간관리 적용
    - 셋째, 공간적 활용에서 축소도시 전략에 기반한 컴팩트-네트워크와 이용자 중심으로 구성
    2) 바다생활권 개념 설정
    ■ 바다생활권은 어장․어항․어촌의 장기간 축적된 구조적 문제를 해결해 나가기 위해 공간적인 유연성․확장성 확보 및 사회․경제적 문제 해결이 필요함
    - 어촌은 인구감소․고령화로 소멸 위기에 직면하고 있으나 생활인구는 증가, 연안은 해양레저 등의 경제 활성화를 위한 제도적인 기반 필요함
    - 어촌·연안은 다양한 자원과 인프라가 있으나 분절적인 개발을 개선하기 위해 통합 플랫폼 사업방식 도입이 필요함
    - 어촌·어항은 소멸위기 대응을 위해 매년 재정 투자에도 효과는 미흡, Hub&Spoke 전략과 배후 공간 연계성으로 확장성과 시너지 창출이 필요함
    - 어장·어항·어촌·연안은 각각 독립적으로 추진되나 상호 연계성이 부족, 바다생활권을 통해 이를 종합·체계적으로 통합하여 전환 추진이 필요함
    - 중앙정부 정책 방향성과 지자체는 지역 여건을 반영한 이행체계 구축이 필요함
    ■ 「어촌․연안 활력 제고방안」 및 ‘바다생활권’ 도입 필요성을 고려하여 보다 명확하고 합목적성을 갖춘 개념으로 본 연구에서 조작적으로 정의함
    ■ 바다생활권은 어촌․연안 통합적 발전과 경제 활성화 및 삶의 질 보장을 목적으로 해역과 육역을 공간영역으로 차별성을 가짐
    - 생활권 정책은 정주인구를 중심으로 생활서비스 전달체계 개선에 목적에 있었다면 바다생활권은 경제 활성화와 삶의 질을 높이는 데 있음
    - 해역과 육역을 포괄하는 공간에서 국민 모두(실거주인구, 체류인구, 경제활동인구 등)를 새로운 정책 대상으로 설정함
    3) 바다생활권에 대한 일반국민․지역주민 인식조사
    ■ 바다생활권에 대한 개념 이해와 정책 필요성은 모두 높게 나타났으며, 공간적인 영역에 대해서 ‘해안+15분 이내 내륙’이 가장 높게 나타남
    - 바다생활권 개념에 대한 이해도가 일반국민과 지역주민 모두 83.0%로 동일, 만족도 점수 기준으로 지역주민이 상대적으로 이해도가 높음
    - 바다생활권 정책 필요성에 대해서는 지역주민 82.9%, 일반국민 74.7%로 나타났고, ‘매우 필요하다’는 지역주민의 상대적 필요성이 높게 나타남
    - 바다생활권의 공간적 영역의 범위는 일반국민과 지역주민 모두 ‘해안 + 15분 이내 인접 내륙까지’가 가장 높게 나타남
    ■ 바다생활권 정책으로 우선적 도입방안에 대해 일반국민은 ‘여가기회 창출’, 지역주민은 ‘일자리와 경제활동’으로 다르게 인식함
    - 일반국민이 인식하는 바다생활권 정책 효과로는 ‘여행여가 기회 확대’가 62.3%로 가장 높고, ‘일자리․지역경제 활성화’ 47.1%, ‘교통 이용의 편의 향상’ 29.3%, ‘주거환경 개선’ 21.7% 순으로 나타남
    - 반면, 지역주민은 ‘일자리지역경제 활성화’가 67.0%으로 가장 높았고, ‘관광 인프라 확충’ 49.7%, ‘교통이용 편의성 향상’ 42.7%, 문화여가 활동 기회 확대‘ 38.0%, ’생활서비스 접근성 개선‘ 34.5% 순으로 나타남
    - 바다생활권 정책이 추진될 경우 수혜 대상으로 ‘바닷가나 섬에 사는 주민’으로 인식하였고, 일반국민과 지역주민 각각 66.4%, 51.3%로 응답함

    3. 국내외 정책동향 및 사례
    1) 국내외 사례 검토
    ■ 해외 생활권은 공간 단위 재구조화와 다기능 복합공간을 실현한 영국 LEP, 미국 Complete Neighborhoods, 일본 정주자립권을 검토함
    ■ 국내 생활권은 부처별 정책 목표에 따라 동네생활권, 농촌 365생활권, 기초생활권 등 검토, 공공서비스 전달체계, 지역 맞춤형 전략을 추진함
    2) 시사점 및 방향성
    ■ 국내외 사례 시사점을 통해서 바다생활권 설정 및 정책 방향성을 도출함
    - 생활권 정책은 기능 중심의 공간 재편과 복합 기능의 통합 구조 마련이 중요함
    - 생활권은 제도와 실행체계 측면에서 자율성․유연성 기반의 운영구조가 핵심임
    - 생활권 정책의 실효성과 지속가능성 판단을 위한 성과평가 체계 및 실행 역량 확보가 필수적임
    - 공공․민간의 역할 분담 및 실행을 위한 규제 개선의 병행이 필요함

    4. 바다생활권 설정 방안
    1) 바다생활권 설정의 기본 원칙
    ■ 바다생활권은 세 가지 기본원칙을 종합적으로 적용하여, 주민 정주·생활, 경제·산업 활동, 교통·네트워크 체계가 유기적으로 결합됨
    ■ 어촌은 입지 특성에 따라 크게 연안어촌, 섬어촌, 도시어촌으로 구분되며, 기초통계 확보 및 대표성 등을 고려하여 연구진에서 적용지역을 선정함
    - 연안 어촌 : 울진군
    - 섬 어촌 : 신안군, 제주시(추자도, 우도 일원)
    - 도시어촌(도시근교형) : 제주시(동지역), 기장군
    2) 바다생활권 설정
    (1) 설정 기준 및 절차
    (2) 바다생활권(울진군 3권역) 설정 예시
    (3) 바다생활권 적용 사례

    5. 바다생활권 도입 및 활성화 방안
    1) 바다생활권 도입구상
    ■ 지역 격차와 국토 외곽지역 소멸 위기를 극복하기 위한 새로운 공간 전략으로 바다생활권의 방향성을 설정함
    - 국토 외곽의 균형성장을 견인하는 기회의 공간으로 발돋움하고 바다 일터, 지역 삶터, 국민 쉼터로써 다면적인 기능과 역할을 수행함
    ■ 바다생활권은 정책 환경 변화 대응, 새로운 정책수요 발굴, 면(面) 단위 공간정책 전환 등 정책 영역의 확장성을 반영함
    - 수산․어촌 인프라 유지, 급변하는 기후변화, 탄소중립, 첨단기술, 수축사회 등의 미래 정책 환경 변화를 효과적으로 수용함
    - 바다생활권 내 수산업을 포함하여 거주, 경제활동, 체류, 유입인구 등 신규 정책 수요자를 발굴하고, 어촌․연안 경제활성화 방향성과 연계함
    - 면(面) 단위로 전환하여 중앙부처, 지자체, 민간 등 복수의 사업들이 시간적 흐름(단기-중기-장기)에 따라 빌드업(Build-up) 과정으로 추진됨
    ■ 바다생활권의 차별적 전략은 크게 ① Hub & Spoke 이원화, ② 지역주도 추진체계, ③ ‘연․어 협약제도’ 도입, ④ 효율적인 공간관리 추진으로 나뉨
    - 경제․생활 중심성을 갖는 공간에 거점개발 전략 필요, 거점 외 공간들은 어촌․연안의 촘촘한 사회안전망 구축을 통해서 지속가능성을 강화함
    - 지자체(광역, 기초)가 제도적으로 바다생활권 계획수립 및 이행에 대한 의무화 규정과 이행당사자 간에 책임성이 따르는 협약제도가 필요함
    - 독립․분절적 공간 개발․관리에서 바다생활권에서는 어장, 어항, 어촌을 하나의 통합적 공간 단위로 관리하는 전략이 필요함
    2) 바다생활권 활성화 방안
    (1) 비전과 전략별 과제
    ■ 국정과제와 정책 기조의 키워드(경제 활성화, 균형성장)과 소외되는 곳이 없고 모든 지역에 기회과 균등하게 주어지는 개념으로 설정함
    - 비전은 “바다생활권에서 시작되는 기회의 땅, 어촌․연안 경제 활성화와 국토외곽의 균형성장 실현”으로 제시함
    ■ 바다생활권 활성화를 위한 전략은 크게 ① 추진기반 마련, ② 거버너스 협력체계 강화, ③ 바다생활권 활성화로 대별, 총 9개 추진과제 제시함
    (2) 전략별 추진 과제
    ■ 어장-어항-어촌 통합적 재생과 공간 관리를 규정하는 새로운 법률 제정으로 추진기반 마련
    - 「어촌․어항법」에서 재생 6개 조문 분리, 협약제도 및 공간관리 규정을 묶어 「어장․어항․어촌 통합적 공간관리 및 재생 지원에 관한 법률」 제정
    ■ 바다생활권은 어장․어항․어촌의 중앙정부-광역지자체-기초지자체가 각각 수립하는 계획체계 정비
    - 광역지자체가 관내 여건에 맞도록 종합적 바다생활권 발전전략을 마련, 이를 기반으로 기초지자체에서 주도적으로 세부적인 계획을 수립
    ■ 권역의 범위 설정과 연계성, 공간관리, 활용성 제고, 사후 성과관리 등 디지털 트윈 기반의 플랫폼을 구축
    - 지역계획가의 제한된 지식과 경험에서 나오는 오류 등의 개연성을 최소화하고, 과학적인 데이터와 최적화된 의사결정(분석, 예측, 판단) 지원
    - 바다생활권 내에서 상품․서비스 개발 및 마케팅 전략, 권역 내 상권분석 및 적지분석 등 진단과 예측, 정책적 의사결정에 유용하게 적용
    ■ ‘지-중-해’ 협력체계 및 지자체와 이해관계자 간에 바다 협력체계로 이원화, 공공과 민․관의 사이에서 관할 기초지자체가 주도적으로 역할
    - 바다생활권과 관련성이 높은 부처 사업을 연계, 어촌․연안의 활성화와 촘촘한 생활서비스 전달체계 등을 연계한 종합적인 지원체계 마련
    - 민․관 바다생활권 협력은 관할 지자체가 바다생활권 활성화 관련 업무 전담하는 전문관을 최소 2명 이상 전문관(민간경력자)을 채용
    ■ ‘연․어 협약’은 정부 정책설계 이후 경직된 지자체의 사업시행 구조가 아닌 자율․창의성에 따라 연성적인 제도로 책임성을 갖는 협약제도
    - 해양수산부와 지자체 간에 바다생활권의 체계적인 계획 수립과 이행을 위한 제도적 절차로 협약을 체결
    - 1단계는 시․도(광역) 관할 전략구상과의 부합성과 적격성을 중심으로 평가하여 우선순위를 선정
    - 2단계는 해양수산부가 별도로 평가지표를 마련하고, 시․도(광역)에서 추천한 기초지자체의 바다생활권 계획을 평가하여 일정 기준점수 이상을 받은 지자체 대상으로 최종 선정하는 절차
    ■ 바다생활권 활성화에 중요한 요소 중 하나는 사회적경제조직을 전환 또는 유입․육성
    - 어촌공동체가 목표와 가치를 공유할 수 있는 외부와의 협력을 통해서 사회적경제조직 전환이 빠르게 촉진되도록 바다생활권 생태계 조성
    - 신규 사회적경제조직이 바다생활권 내에서 안정적으로 정착하고, 바다생활권의 특화사업을 통해 성장 유도
    ■ 인구․산업․물류․교통의 중심성 육성과 장기간 축적되어 나타나는 어촌 문제를 해소하기 위해 보다 정밀하고 체계적인 공간관리
    - 「어장․어항․어촌 통합적 공간관리 및 재생 지원에 관한 법률안」에서 8개 용도구역을 규정하고, 그 실행성에 대한 구체적인 방안이 제시

    (3) 단계별 로드맵 및 투자계획
    ■ 바다생활권 활성화 로드맵은 2026년부터 2030년까지 5년 중기계획제시, 총사업비는 3조 8,106억 원이며, 단계별로는 단기(2026~2027년) 2,164.4억 원, 중기(2028~2030년)는 3조 5,942억 원으로 추계함

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