연구성과
연구보고서
해상풍력 확대를 위한 해저케이블 제도정비방안
보고서명(영문)Policy Reforms for Submarine Cables to Support Offshore Wind Expansion
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국문초록
- 1. 국내 해저케이블 현황 및 문제점
2025년 ｢해상풍력 보급 촉진 및 산업 육성에 관한 특별법｣(이하, 해상풍력법)과 ｢국가기간 전력망 확충 특별법｣(이하, 국가기간전력망법)이 제정되면서 해상풍력과 해저케이블에 대한 필요성이 증대되고 있다. 그러나 환경 문제와 이해당사자 갈등 등으로 해저케이블이 해상풍력 발전 시기에 맞추어 완전히 구축되지 못하였고, 이에 따라 해상풍력사업자들이 발전 운영에 제약을 받을 수 있게 되었다. 이에 본 연구에서는 국내 해저케이블 관련 문제점 및 관리제도 현황을 조사하고, 해외 주요국의 해저케이블 관리 제도를 비교분석하여 해상풍력 해저케이블 계획, 설치 및 운영 시 이해당사자 사이에 나타나는 다양한 문제점에 대한 관리방안을 제안하고자 하였다.
2. 국내외 해저케이블 제도 비교
국내외 해저케이블 제도를 비교분석해 본 결과, 국내 ｢해상풍력법｣에 근거하여 단계별로 전력망 관계기관의 참여 여부가 ＜표 1＞과 같이 차이 나는 것을 확인할 수 있었다.
주민참여의 경우, 독일과 영국, 일본 모두 환경성 검토와 매우 밀접하게 연동되어 이해당사자 및 주민의견 수렴 과정이 제시되고 있었다. 또한 독일과 영국에서는 모든 단계에 걸쳐 이해당사자와 주민의견 수렴제도가 분리되어 있었다. 독일과 영국의 경우 이해당사자는 관련 중앙정부와 지자체, 전문가로 구성되어 대안을 제시했고, 그 결과를 주민의견 수렴제도를 통해 평가하여 주무부청이 최종(안)을 마련하고, 다시 주민의견을 수렴하며 세부사항을 보완해 나갔다. 일본과 한국에서는 예비지구가 정해지고 난 후 관련 협의체가 마련되었으며, 이 협의체는 정부, 전문가, 주민대표가 모여 회의를 하도록 한다. 일본은 관련 중앙정부와 지자체, 전문가 외에 지역 대표로 어민이 들어갔고, 한국은 송전선로 주민까지 들어가고 있다. 그나마 일본은 어민의 경계를 관련 문건에 들어간 지역 어민단체 대표로 한정하고 있으나, 한국에서는 어민 대표의 근거 조항이 아직 없으며, 송전선로 주민의 범위도 모호하다. 따라서 어민 및 송전선로 주민의 대표성 확보가 어려울 수 있다. 그러므로 중앙정부와 지자체, 전문가가 주도하는 위원회를 구성하고, 이 위원회가 만든 대안을 공론화 과정을 거쳐 선정·보완하며 보다 많은 어민과 지역주민이 참여하는 것이 바람직할 것이다.
3. 법제도 제안방안
국내외 해저케이블 제도를 비교해 볼 때 ｢해상풍력법｣에 따른 부지계획 모든 단계에 송전망사업자가 참여할 필요가 있다. 이를 통해 정부, 송전망사업자와 해상풍력사업자 간의 협력 및 조율을 통해 해상풍력 발전제약 및 송전제약을 줄여나갈 수 있을 것이다. 입지정보망 지도를 만드는 시기부터 송전망사업자가 구체적인 용량정보 및 가능한 양육점들에 대한 정보 제공 → 예비지구 단계에서 공동접속설비 시작점인 변전소의 위치 함께 논의 → 기본설계 시 송전망사업자 주도로 양육점의 대안 마련 → 지역사회 논의 → 발전지구 단계서 전송용량 및 준공시기를 명확히 하기 → 실시계획 단계에서 송전망사업자와 해상풍력사업자 간 조율 및 위약금 제도를 통해 시운전 일시를 맞추는 것이다. 이 과정에서 송전망사업자의 부담을 줄여주기 위한 제도가 단기적으로 필요할 수 있다. 독일은 해상풍력발전시설 입찰 참가자에게 특별 공과금을 부과하도록 되어 있다.
또한 해상풍력 예비지구 선정 시 정부 주도로 환경성 검토를 수행하고, 그 결과를 공개하여 예비지구를 선정할 필요성이 있다. 해양 및 연안 갯벌 등의 생태계를 종합적 관점에서 살펴보고, 해상풍력과 공존할 수 있는 방향을 모색하는 것은 개별 사업자를 넘어 정부의 계획 및 조정이 매우 중요하다. 따라서 입지정보망 해양 및 연안 환경 데이터를 기반으로 현지조사를 추가해 보다 정교한 환경성 검토를 수행하고, 이를 국민에게 공개해 의견을 수렴해가며 예비지구를 선정한다면, 환경성과 함께 주민 수용성도 확보할 수 있을 것이다.
거버넌스와 관련해서는 독일, 영국에서와 같이 초반기에 중앙정부와 지자체, 관련 전문가들이 분석한 결과를 토대로 대안을 만드는 위원회와 대안을 토대로 안건을 선정하고 보완하는 역할을 하는 대국민 공론화 기능을 분리하는 것을 고민해 볼 수 있다. 이럴 경우, 위원회가 보다 정교하고 신속하게 안건을 만들 수 있으며, 보다 많은 국민과 이해당사자가 참여할 수 있다는 장점이 있다. 다만 일본도 민관협의회를 운영하고 있으나 참여자가 중앙정부 및 지자체, 전문가와 지역 대표(문서상 존재하는 어민협회)로 참여자가 명확한 편이나, 우리나라는 그렇지 못하다. 또한 독일에서는 송전망 건설 시 지자체의 역할을 지자체 도시계획과의 일치성을 확인하는 것으로 나오고, 영국에서도 지역주민 주도로 에너지공간계획을 세우는 방향을 검토하고 있다. 따라서 지자체의 역할과 도시계획의 일치성을 검토하고, 중앙정부와 함께 어민, 주민(송전선로 지역주민 포함)들이 참여하여 해저그리드 및 양육점, 육상 송전선로 방향을 제시하는 공론화의 장을 마련하고 있다. 또한 실시계획 단계에서는 정부의 주도 아래, 사업자와 주민들이 함께 참여하여 환경 모니터링을 수행하며, 지역 맞춤형 계획 및 관리를 수행하는 제도도 필요할 것이다. 이에 <표 6>과 같은 내용을 ｢해상풍력법 시행령｣에 제안한다.
4. 향후 연구방향
본 연구의 결과를 토대로 무엇보다 시급한 향후 연구 및 정책 사항을 다음과 같이 도출하였다. 첫째, 본 연구에서 제시한 해상풍력, 해저케이블, 양육점, 육상케이블, 수요처까지의 연계가 효율적으로 이뤄지기 위해서는 에너지 감독기관 설립이 필요하다. 에너지 감독기관 설립을 통해 다양한 주체 간 갈등을 조정하며, 공간 및 시간에 대한 정합성을 높이는 기능을 통해 에너지정책들 간의 시너지가 창출될 수 있도록 해야 할 것이다. 둘째, 해상풍력 및 해저케이블에 대한 주민 수용성이 낮은 이유가 지자체의 공간계획(도시계획, 환경계획)과의 연계가 미흡해서 발생한 만큼, 이를 보완하기 위해서는 지역 에너지 공간계획을 강화할 필요가 있다. 셋째, 해저케이블 계획을 보다 정교화할 필요가 있다. EU 및 독일, 영국에서는 해저케이블을 경제적이고 환경적으로 배치하며, 에너지 전송의 안정성을 높이기 위해 해상풍력끼리 연결하는 방사형 연결망을 시도하고 있다. 국내 서해안 에너지 고속도로를 논의하며, 어떠한 형태로 갈지에 대한 구체적 계획과 관련 연구가 필요하다. 넷째, 본 연구에서는 해상풍력발전 에너지를 운송하는 방법으로 해저케이블만을 제시했지만, 이미 EU 및 독일에서는 해상풍력단지 인근에 수소플랜트를 만들어 에너지 전송의 대안으로 활용하고 있다. 따라서 해상풍력과 해저케이블뿐 아니라 수소플랜트가 연계된 계획을 연구할 필요가 있다.