지역 경쟁력 강화를 위한 법령상 자치입법 위임 기준에 관한 연구

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연구성과

연구보고서

지역 경쟁력 강화를 위한 법령상 자치입법 위임 기준에 관한 연구 A Study on the Criteria for Delegating Local Legislation to Strengthen Regional Competitiveness

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보고서명
지역 경쟁력 강화를 위한 법령상 자치입법 위임 기준에 관한 연구
보고서명(영문)
A Study on the Criteria for Delegating Local Legislation to Strengthen Regional Competitiveness

책임자 조성규
소속기관전북대학교
내부연구참여자
외부연구참여자
발행기관 한국법제연구원
ISBN979-11-7362-126-0
출판년도2025
페이지287
보고서유형 일반연구보고서
연구유형 정책
표준분류 일반공공행정 및 공공안전 > 법제도
자료유형연구보고서
공공누리유형 4유형 (출처표시+상업적이용금지+변경금지)
주제어지역 경쟁력, 자치입법, 조례, 균형발전, 지방소멸, 인구소멸

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Ⅰ. 배경 및 목적
▶ 연구배경
○ 전체 인구 감소와 수도권 집중화 현상이 계속되는 상황에서 수도권을 제외한 각 지역은 이른바 지방소멸이라는 심각한 위기에 직면하고 있음
- 특히 수도권 인구 집중 구조는 수도권과 지역 사이의 경제적 불균형도 심화시키고 있고, 지역 중에서도 중소도시나 농촌은 경제력이나 정책적 대응수단이 더욱 부족한 문제를 겪고 있음
○ 인구 감소 및 지방소멸 대응을 위하여 국가의 예산을 투입하는 것은 필요한 측면이 있지만, 다른 한편으로 위와 같은 국가적 차원의 일률적인 재정 투입만으로는 각 지역의 실정에 부합하는 세부적인 대책 수립과 집행이 어려운 측면도 있음
○ 지방소멸의 위기에 보다 효과적으로 대응하기 위해서는 그동안 정부를 중심으로 추진하였던 인구감소 대책을 앞으로 지역 차원에서 보다 적극적으로 수립ㆍ시행할 필요가 있음
▶ 연구목적
○ 중앙 주도의 획일적인 정책은 지역의 다양성 확보와 해당 지역의 실정에 맞는 혁신을 저해하는 요인으로 작용할 수 있음
- 오늘날 지역 경쟁력 확보라는 국가적 현안을 위해서는 각 지방자치단체의 현실에 맞는 입법이 가능하도록 자치입법 기능을 활성화할 필요가 있음
○ 지방자치단체는 지역적 차원에서 인구문제에 보다 유연하고 탄력적인 대응을 할 수 있으나, 현행법상 각 지방자치단체는 상위 법령의 범위 내에서 제한적으로만 조례를 제정할 수 있으며, 자치사무를 규정하고 있는 법령 또한 구체적인 내용을 자치입법이 아닌 하위법령에 위임함으로써 자치입법권을 제한하고 있음
- 지방자치단체가 다양한 지역 현실에 유연하게 대응하기 위한 환경을 조성하기 위해서는 자치입법권 강화의 관점에서 법령 입안 기준을 마련할 필요가 있음
○ 전국적으로 사무의 기준이나 내용을 통일할 필요가 없거나 각 지방자치단체가 정할 수 있는 사항은 자치입법으로 위임할 수 있도록 법령 입안 기준을 제시할 필요가 있음
○ 따라서 본 연구는 실질적인 지역 경쟁력 강화를 위해 어떠한 입법적 노력이 필요한지에 대해 검토하고, 실제 지방의 현실에 따른 지역 경쟁력의 강화 및 지역소멸을 막을 수 있는 수단이 무엇인지 자치입법의 확대라는 관점에서 검토함
Ⅱ. 주요 내용
▶ 지역 경쟁력 강화를 위한 자치입법권 강화의 필요성
○ 지역 경쟁력을 단순한 경제 성장이 아닌, 교육, 의료, 문화 등 주민의 삶의 질과 관련된 복합적인 능력이라는 관점에서 검토할 필요가 있음
- 이제는 단순한 성장이 아닌 회복력과 지속가능성으로 지역 경쟁력의 패러다임을 전환해야 함
○ 그 동안 저출산 기본계획, 혁신도시 건설, 인구감소지역 지정, 지방소멸대응기금 등 국가 주도 정책들을 추진하였음
- 이러한 정책들에 대해 정책의 비일관성, 중앙집권적 사고방식, 부처 간 연계 부족, 민간 부문의 경제적 자생력 구축 실패 등의 비판이 제기되고 있음
○ 헌법이 보장하는 지방자치의 본질은 자치입법권에 있음
- 자치입법권이 강화되면, 각 지역이 맞춤형 정책을 추진할 수 있고, 그로 인하여 혁신을 촉진할 수 있으며 지역 현안에 신속하게 대응할 수 있음
- 이를 위해 ｢지방자치법｣ 제28조 개정, 규제 완화(네거티브 규제), 지방세조례주의 확대 등을 통한 자치입법권의 실질적 확대가 필요함
▶ 자치입법권과 지역 경쟁력
○ 자치입법권은 헌법적으로 보장받고 있으나, 법률우위의 원칙, 법률유보의 원칙, 그리고 중앙부처의 시행령 등 하위법령에 의한 과도한 통제로 인해 그 범위가 심각하게 제약되고 있음
○ 그 동안의 지역 경쟁력과 관련된 정책은 국가 균형발전을 위한 하향식 도구로 활용되고 있어서 지방소멸ㆍ인구감소 위기 대응을 위한 상향식 개념으로 재정립할 필요가 있음
- 법제도화 관점에서 지역 경쟁력의 핵심 구성요소로 ① 기관구성의 자율성 등 지방자치단체 형성의 자율성, ② 교통, 교육, 안전 등 정주여건 조성의 자율성, ③ 주민 중심의 경제ㆍ산업 분야의 자율성을 제시할 수 있음
○ 인구감소지역법, 지방분권균형발전법 등 현행 법률들은 여전히 단편적이며 실질적인 자치입법권을 보장하지 못하고 있음
- 특히 기업활동 지원, 주민 생활 편의, 공유재산 활용 등의 영역에서 법률 및 그 하위법령이 자치입법권을 제한하고 있음
▶ 자치입법 위임 법령 입안기준 제안
○ 법령의 내용 중 어떠한 사항을 조례로 위임할 것인지를 판단하는 4단계 기준을 제시함
- 제1차 기준(국가사무와 자치사무 구분) : 국가사무와 자치사무를 명확히 구분하고, 구분이 모호하면 자치사무로 추정함
- 제2차 기준(수인 가능성) : 자치사무라도 재정 부담 등의 이유로 지방자치단체가 수행하기 어려운 사무(예, 대규모 복지)는 위임 대상에서 제외할 필요가 있음
- 제3차 기준(지역 경쟁력 관련성) : 지방소멸 대응을 위해 인구 유인, 정주여건 개선, 지역 경제 활성화 등 지역 경쟁력과 직결된 사무를 위임의 우선 대상으로 설정함
- 제4차 기준(광역사무와 기초사무 구분) : 사무의 성격에 따라 광역적 사무는 시ㆍ도(광역)에, 주민 밀착형 사무는 시ㆍ군ㆍ구(기초)에 배분함(보충성의 원칙)
○ 위 기준을 적용하여 자치입법으로 제정할 대상을 다시 위임의 단계(법률에서 직접 위임할 것인지, 시행령을 거쳐 위임할 것인지)와 자치입법 유형(조례로 정할 것인지, 규칙으로 정할 것인지)을 설정함
○ 자치입법권의 확대에 따라 자치입법의 적법성 확보 방안과 지방의회의 입법 역량 강화가 반드시 병행되어야 함
▶ 지방소멸 대응 및 자치입법권 강화를 위한 법령 정비 방안
○ 국가적 균형발전이 아닌 지역 소멸에 직접 대응하기 위해 주민직결형 및 생활밀착형 법률들을 자치입법 위임 대상으로 선정함
○ 개별 법률들을 조례, 법규명령(시행령), 규칙 등 위임 유형별로 분류하여 개정안을 제시함
- 고향사랑기부금법의 기부 상한액, 고독사예방법의 지원 대책, 공공보건의료법의 의료취약지 거점의료기관 기준, 보행안전법의 시설 기준, 다문화가족법의 지원센터 운영 기준 등을 대통령령이나 부령이 아닌 조례로 정할 수 있도록 법률 개정을 제안함
- 노인일자리법, 교육시설법 등에서 인구감소지역에 한해 국가 기준과 다른 기준을 조례로 정할 수 있도록 하는 특례 조항 신설을 제안함
○ 기업활동, 주민생활, 공유재산 등의 영역별로 법률 및 하위법령(시행령, 시행규칙)의 구체적인 개정안을 제안함
○ 자치입법은 법률우위의 원칙 및 법률유보의 원칙은 준수되어야 하나, 해당 원칙을 직접적으로 적용할 것이 아니라 해당 법률의 위임 취지와 포괄성을 고려하여 유연하게 해석할 필요가 있고, 조례의 자율성을 최대한 보장하는 방향으로 통제 기준이 정립되어야 함
Ⅲ. 기대효과
▶ 헌법적ㆍ법제적 효과
○ 자치입법권 강화를 위한 위임기준 마련은 지방자치의 보장에 기여함
- 중앙정부의 하위법령(대통령령ㆍ총리령ㆍ부령 등)에서 규정한 내용을 조례에서 규정함으로써 자치입법권 범위를 명확히 할 수 있음
- 자치입법 위임의 한계ㆍ절차ㆍ통제기준을 구체화함으로써 입법체계의 명료성과 예측가능성 제고에 기여함
▶ 행정적ㆍ정책적 효과
○ 자치입법권의 확대는 지역 특성에 맞는 신속하고 유연한 정책 수립과 집행을 가능하게 함
- 중앙정부에서 정한 기준에 구속되지 않고, 지역별 산업구조ㆍ인구구성ㆍ생활여건을 고려한 맞춤형 정책을 설계할 수 있음
- 그 결과 정책의 실효성이 향상되며, 행정절차 간소화ㆍ책임성 강화로 행정의 효율성이 높아짐
▶ 경제적 효과
○ 자치입법권의 확대는 지역 산업활성화와 기업 유치 기반 조성으로 이어짐
- 지방자치단체가 자치입법을 통해 인센티브, 세제 혜택, 규제 완화 등을 자율적으로 설계할 수 있어 투자 환경이 개선됨
- 공유재산의 적극적 활용, 생활인구 중심의 지역경제 활성화 정책 등으로 지방재정 자립도가 개선되고, 지역 간 성장 격차 완화에 기여함
▶ 국가균형발전 기여
○ 자치입법권의 확대는 중앙정부와 지방자치단체간 기능 분담의 재정립을 도모할 수 있음
- 중앙정부는 전국적 기준ㆍ조정 역할을 보다 충실히 하고, 지방자치단체는 현장 맞춤형 집행을 담당함으로써 국토 전반의 균형발전이 촉진됨
- 이는 단순한 지방분권을 넘어 지속가능한 지역 경쟁력 확보와 국가 경쟁력 강화에 대해서도 기여함

Ⅰ. Background and Purpose of Research
▶ Background
○ Amid continued nationwide population decline and increasing concentration in the Seoul Metropolitan Area, regions outside the capital are facing a severe crisis commonly referred to as “local extinction.”
- In particular, the population concentration structure in the capital region exacerbates economic disparities between the metropolitan area and other regions. Within non-metropolitan areas, small and medium-sized cities as well as rural communities are experiencing even greater difficulties due to limited economic capacity and insufficient policy response mechanisms.
○ While the allocation of national fiscal resources to address population decline and local extinction is necessary, uniform nation-level financial intervention alone has limitations. In many cases, it is difficult to develop and implement detailed measures tailored to the specific circumstances of each region solely through centralized budget allocation.
○ To respond more effectively to the crisis of local extinction, it is necessary to shift from the existing approach—where countermeasures against population decline have been primarily led by the central government—to a future-oriented framework in which local governments actively formulate and implement strategies at the regional level.
▶ Purpose of Research
○ Uniform, centrally driven policies may hinder the promotion of regional diversity and obstruct innovation that reflects the specific circumstances of each locality.
- To address the pressing national challenge of enhancing regional competitiveness, it is necessary to strengthen local legislative autonomy so that local governments can enact policies tailored to their realities.
○ Although local governments are better positioned to respond flexibly and adaptively to demographic challenges at the regional level, current legislation permits them to enact ordinances only within the limited scope defined by superior laws. Furthermore, even statutes governing autonomous functions often delegate detailed regulatory authority not to local legislative bodies but to lower-level administrative regulations, thereby restricting local legislative power.
- To foster an environment in which local governments can respond flexibly to diverse regional conditions, legislative drafting standards should be established from the perspective of enhancing autonomous legislative authority.
○ It is necessary to provide legislative drafting guidelines that allow matters not requiring nationwide uniformity, or matters suitable for local determination, to be delegated to autonomous legislation by local governments.
○ Accordingly, this study examines the legislative efforts required to substantially strengthen regional competitiveness and explores, from the perspective of expanding local legislative authority, legal and institutional measures that can prevent local extinction and reinforce regional capacity according to local realities.
Ⅱ. Contents
▶ Necessity of Strengthening Local Legislative Authority for Enhancing Regional Competitiveness
○ Regional competitiveness should be examined not merely from the perspective of economic growth but as a multifaceted capacity related to residents’ quality of life, including education, healthcare, culture, and other essential services.
- It is time to shift the paradigm of regional competitiveness from simple economic growth to resilience and sustainability.
○ To date, the national government has pursued major initiatives such as Basic Plans for Low Fertility, the establishment of Innovation Cities, designation of population-declining areas, and the Local Extinction Response Fund.
- However, these policies have faced criticism for inconsistency, central-government-oriented thinking, insufficient inter-ministerial coordination, and failure to build economic self-sufficiency in the private sector.
○ The essence of local autonomy guaranteed by the Constitution lies in legislative autonomy.
- Strengthening local legislative authority enables regions to implement customized policies, promote innovation, and respond promptly to local issues.
- To this end, practical enhancement of local legislative power is required, including amendment of Article 28 of the Local Autonomy Act, deregulation through negative-list systems, and expansion of local taxation authority.
▶ Local Legislative Power and Regional Competitiveness
○ Although local legislative authority is constitutionally guaranteed, its scope is severely limited by the principle of statutory supremacy, the principle of statutory reservation, and excessive control through subordinate regulations such as executive decrees issued by central ministries.
○ Past policies related to regional competitiveness have been used primarily as top-down tools to promote national balanced development. A conceptual shift is needed toward a bottom-up approach that directly addresses local extinction and population decline.
- From a legal-institutional perspective, the key components of regional competitiveness include: ① autonomy in forming local governmental structures (institutional design), ② autonomy in establishing conditions for settlement, such as transportation, education, and safety, and ③ autonomy in resident-centered economic and industrial development.
○ Existing laws, such as the Special Act on Support for Population-Declining Areas and the Local Decentralization and Balanced Development Act, remain fragmented and fail to sufficiently guarantee substantive legislative autonomy.
- In particular, laws and subordinate regulations restrict local legislative authority in areas such as business support, resident convenience, and utilization of public properties.
▶ Proposed Legislative Drafting Standards for Delegation to Local Governments
○ This study proposes a four-stage framework for determining which matters should be delegated to local ordinances:
- First stage (distinguishing national vs. local affairs): Clearly define national and local affairs; where ambiguous, presume the matter to be a local affair.
- Second stage (feasibility test): Even if a matter is local, exclude those that are infeasible for local governments to perform due to significant fiscal burdens (e.g., large-scale welfare duties).
- Third stage (relevance to regional competitiveness): Prioritize delegation of matters directly related to regional competitiveness, such as population attraction, improvement of living conditions, and revitalization of local economies.
- Fourth stage (division between metropolitan and basic jurisdictions): Allocate affairs to metropolitan provinces or basic municipalities depending on their nature, following the principle of subsidiarity.
○ Based on these criteria, determine the appropriate level of delegation (direct statutory delegation vs. delegation through executive decree) and the appropriate form of autonomous regulation (ordinance vs. rule).
○ Expansion of local legislative authority must be accompanied by measures ensuring legality and strengthening the legislative capacity of local councils.
▶ Legal Reforms to Address Local Extinction and Reinforce Local Legislative Power
○ Instead of focusing solely on national balanced development, the legal system should allow direct regional response to local extinction by delegating resident-oriented and daily-life-related matters to local legislation.
○ Specific amendments are proposed by categorizing individual laws based on the type of delegation (ordinance, presidential decree, ministerial regulation).
- Recommendations include amending statutes so that matters such as donation limits under the Hometown Donation Act, support measures under the Solitary Death Prevention Act, criteria for medical hubs in underserved areas under the Public Health and Medical Services Act, facility standards under the Pedestrian Safety Act, and operational standards for multicultural support centers under the Support for Multicultural Families Act can be determined by local ordinances rather than central executive decrees.
- A special provision is also proposed that allows local governments in population-declining areas to set different standards by ordinance—distinct from national standards—under statutes such as the Senior Employment Act and the Educational Facilities Safety Act.
○ Detailed amendment proposals are presented for each domain, including business activity, resident welfare and daily life, and use of public property, encompassing both statutory and subordinate-regulatory levels (presidential decrees and ministerial ordinances).
○ Although local legislation must adhere to the principles of statutory supremacy and statutory reservation, these principles should be interpreted flexibly in light of the legislative intent and breadth of statutory delegation. The legal framework should be designed to maximize the autonomy of local ordinances.
Ⅲ. Expected Effects
▶ Constitutional and Legal Effects
○ Establishing delegation standards to strengthen local legislative authority contributes to the guarantee of local autonomy.
- By enabling matters currently stipulated in subordinate national regulations (Presidential Decrees, Prime Ministerial Decrees, Ministerial Ordinances, etc.) to be prescribed by local ordinances, the scope of autonomous legislative power can be more clearly defined.
- By specifying the limits, procedures, and control standards for delegated legislation to local governments, clarity and predictability within the legislative system are enhanced
▶ Administrative and Policy Effects
○ Expansion of local legislative authority enables timely and flexible policy formulation and implementation that reflects regional characteristics.
- Local governments can design customized policies that take into account regional industrial structures, demographic compositions, and living conditions without being constrained by standards set by the central government.
- As a result, policy effectiveness increases, administrative procedures are streamlined, accountability is strengthened, and overall administrative efficiency improves.
▶ Economic Effects
○ Expanded legislative authority at the local level contributes to revitalizing regional industries and establishing a foundation for attracting businesses.
- Local governments may autonomously design incentives, tax benefits, and regulatory reforms through their own ordinances, thereby improving investment conditions.
- Active utilization of public assets and policies that stimulate local economies based on living population patterns contribute to strengthening fiscal self-reliance and mitigating regional economic disparities.
▶ Contribution to Balanced National Development
○ Strengthening local legislative authority enables a redefinition of functional roles between the central government and local governments.
- While the central government focuses on establishing nationwide standards and coordinating policy directions, local governments handle tailored implementation on the ground, thereby promoting balanced development across the national territory.
- This approach goes beyond simple decentralization and contributes to sustainable regional competitiveness as well as the enhancement of national competitiveness.

요 약 문 01
Abstract 07
제1장
서론 / 19
제1절 연구배경 및 목적 21
1. 연구배경 21
2. 연구목적 22
제2절 연구범위 및 방법 24
1. 연구범위 24
2. 연구방법 25
제2장
지역 경쟁력 강화를 위한 자치입법권 강화의 필요성 / 27
제1절 지역 경쟁력 강화의 필요성 29
1. 지역 경쟁력의 의의 29
2. 인구감소ㆍ지방소멸 현황 분석 31
3. 지역 경쟁력 강화의 배경 36
4. 지역 경쟁력 강화를 위한 패러다임의 전환 40
제2절 국가 주도 정책의 성과와 한계 42
1. 인구감소ㆍ지방소멸 대응 정책 개관 42
2. 주요 인구감소ㆍ지방소멸 대응 정책 현황 44
3. 국가 주도 정책의 한계 및 시사점 58
제3절 자치입법을 통한 지역 경쟁력 강화 필요성 63
1. 지방자치제도의 헌법적 보장과 지역 경쟁력 강화 63
2. 자치입법권 보장과 지역 경쟁력 강화 67
3. 지역 경쟁력 강화를 위한 자치입법권 확대 방안 71
제3장
자치입법권과 지역 경쟁력 / 77
제1절 자치입법권의 범위와 한계에 관한 일반론 79
1. 지방자치와 자치입법권 79
2. 자치입법권의 범위에 관한 법체계 82
3. 자치입법권의 한계 86
제2절 지역 경쟁력의 본질과 법제도화 93
1. 지역 경쟁력의 ‘호도’(?) 93
2. 지역 경쟁력의 본질 및 내용 94
3. 규범적 관점에서 지역 경쟁력의 구성요소 95
4. 지역 경쟁력 강화의 법제도화 101
제3절 지역 경쟁력 강화를 위한 법제 104
1. 개요 104
2. ｢저출산ㆍ고령사회기본법｣ 105
3. ｢지역 산업위기 대응 및 지역경제 회복을 위한 특별법｣ 106
4. ｢인구감소지역 지원 특별법｣ 107
5. ｢지방분권균형발전법｣ 108
제4절 현행법제의 영역별 평가와 한계 109
1. 지역의 기업활동 지원과 일자리 확대 109
2. 주민 생활의 편의 및 복지 119
3. 공유재산의 적극적 활용을 통한 이익 증대 124
제4장
자치입법 위임 법령 입안기준 제안 / 129
제1절 자치입법에의 위임 쟁점 개요 131
1. 자치입법 위임의 형태 및 유형 131
2. 지역 경쟁력 강화를 위한 자치입법에의 위임 기준 일반론 134
제2절 자치입법에의 위임 기준의 구체화 137
1. 자치입법 위임을 위한 사무구분 137
2. 자치입법 종류별 법령 입안 기준 158
제3절 자치입법에의 위임 기준과 현행법제 164
1. 자치입법에의 위임 기준의 적용가능성 164
2. 위임 단계 설정 169
3. 자치입법의 대상 설정 181
제4절 자치입법 확대에 따른 후속적 검토 184
1. 자치입법의 적법성 확보 184
2. 자치입법의 실효성 확보 189
3. 국가의 개입 허용 범위 190
4. 지방의회의 역량 강화 191
제5장
지방소멸 대응 및 자치입법권 강화를 위한 법령 정비 방안 / 193
제1절 대상법률의 선정 195
제2절 위임 유형별 개별 법령 정비 방안 198
1. 조례에의 위임 구조 198
2. 법규명령을 통한 위임 구조 213
3. 규칙에의 위임 구조 227
4. 특수한 자치입법권 보장을 통한 위임 구조 230
제3절 위임 영역별 개별 법령 정비 방안 236
1. 지역의 기업활동 지원과 일자리 확대 236
2. 주민 생활의 편의 및 복지 242
3. 공유재산의 적극적 활용을 통한 이익 증대 252
제4절 자치입법에 대한 통제 기준의 정립 255
1. 자치입법의 통제와의 관계 255
2. 법률우위원칙과 조례의 자율성 256
3. 법률유보원칙과 조례의 자율성 257
제6장
결 론 / 259
참고문헌 265

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