연구성과
연구보고서
보고서명
우주분야 공공조달 제도 도입을 위한 법·제도적 기반 검토 연구
보고서명(영문)A Study on the Legal and Institutional Framework for Introducing a Public Procurement System in the Space Sector
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국문초록
- 1. 연구 추진 배경 및 필요성
□ 우주개발 사업추진 방식의 조달 방식으로 전환
○ 우주개발 사업은 정부 주도의 연구개발에서 민간 제품･서비스 구매를 병행하는 사업방식으로의 전환이 요구됨
- 국가우주개발사업은 정부출연연구기관이 위성･발사체 개발을 주도하고 민간기업이 제작에 참여하는 R&D 구조를 중심으로 성장해 왔음
- 민간의 체계종합 능력과 상용 우주서비스가 확대됨에 따라 정부도 개발 수행자에서 초기시장과 안정적 수요를 제공하는 공공수요자로 역할을 넓힐 필요 있음
- 우주항공청은 2029년 이후 공공위성 발사의 묶음구매와 반복 발사, 장기적으로 상용 발사서비스 구매체계로의 전환 방향을 제시함
○ 우주물품･서비스의 특성상 일반 R&D 협약이나 통상적인 물품･용역 계약만으로는 사업위험을 적절히 규율하기 어려움
- 우주개발사업은 장기･고위험･고비용, 소수 공급자, 임무별 맞춤 설계 및 지상에서의 완전한 성능검증 곤란이라는 특성을 가짐
- 발사･궤도수송･위성정보･통신은 제품 소유보다 궤도 투입, 데이터 품질, 가용성 등 임무성과를 구매한다는 점에서 제조계약과 차이가 있음
- 발사 실패와 부분 성공, 기상･발사장･수출허가에 따른 지연 등 당사자가 통제하기 어려운 위험을 일반 지체상금과 손해배상 체계로 처리하기 곤란함
○ 공공조달은 연구개발 성과를 산업 성장과 반복 가능한 시장으로 연결하는 정책수단으로 활용될 수 있음
- 다년 수요, 단계별 실증, 초도구매와 반복구매를 연계하면 기업의 투자 예측 가능성과 정부의 임무 수행 안정성을 함께 높일 수 있음
2. 연구대상 및 방법
□ 연구대상
○ 우주항공청 4대 사업부문의 조달 수요와 이를 뒷받침할 법･제도 한계 분석
- 우주수송은 반복 발사, 공공 발사인프라 활용, 재사용발사체･궤도수송선 실증 및 장기적인 발사･수송서비스 구매를 대상으로 검토함
- 인공위성은 광학･SAR･초소형 위성군과 저궤도 통신망을 거쳐 데이터･통신･항법서비스 구매로 전환되는 경로를 분석함
- 우주과학탐사와 항공혁신은 달 통신･착륙 임무, ISRU 인프라, 풍동센터, AAV･첨단드론의 개발･실증･운영단계별 계약수요를 검토함
- 조달 계약 적용 검토를 위한 현행 법･제도 한계 분석 및 이를 극복하기 위한 대안 검토
□ 연구방법
○ 미국･유럽･일본의 우주 공공조달 제도와 주요 계약방식을 비교함
- (미국) FAR･NASA 보충규정과 OTA･SAA를 통한 시장창출형 조달, 유럽은 ESA･EU의 다층 거버넌스와 산업분담형 조달을 검토
- (일본) 회계법 체계에 J-SPARC, 우주전략기금, PFI 등을 결합한 정책･산업 연계형 접근을 분석
- 비용보전형･확정금액형･유연협약형･PPP의 정부와 기업 간 위험배분, 마일스톤, 지식재산권 및 후속조달 구조를 비교
○ 국내 법제와 유사 고위험 기술조달인 방위사업 제도를 비교하여 적용 가능성과 한계를 도출함
- 「우주개발 진흥법」, 「국가계약법」 및 「국가연구개발혁신법」의 사업추진 근거와 계약절차를 검토
- 방위사업의 전주기 획득관리, 개산계약, 원가검증, 품질보증, 성실수행 인정과 계약변경 특례를 기능별로 비교
- 문헌･법령･정책자료의 비교분석을 토대로 원가, 보험･책임, 검수, 지체상금 및 분쟁해결의 핵심 조항을 설계
3. 주요 연구내용
□ 우주개발 사업의 추진 방식 전환 방향
○ 우주개발사업은 단일 방식이 아니라 기술개발-초도제작-반복구매-서비스의 단계별 경로로 설계할 필요가 있음
- 기술개발은 도전형 R&D와 성실수행 인정, 초도제작은 단계형･개산형 계약, 반복구매는 장기･옵션･묶음구매가 적합함
- 서비스 단계에서는 발사 성공률, 궤도 투입 정확도, 데이터 품질, 통신 가용성 등 성과와 서비스 수준을 기준으로 대가를 지급할 필요가 있음
- 실증사업의 성과가 초도구매와 반복구매로 이어지도록 계약단계에서 후속경로와 공공수요 계획을 제시하는 것이 중요함
□ 해외 사례(미국, 유럽, 일본) 사례 분석
○ 주요국은 제도 형태가 다르지만 정부 R&D 이후 민간 서비스 구매로 전환하는 공통 경로를 보임
- 미국은 임무별 분산형 거버넌스와 OTA･SAA 등을 활용하여 민간의 자율설계, 공동투자와 신속한 계약을 촉진함
- 유럽은 ESA･EU･회원국의 역할과 산업분담을 조정하며 공동수요와 역내 공급망을 유지하는 다층 균형형 체계를 운영함
- 일본은 우주기본계획, JAXA 사업과 산업정책을 연계하고 J-SPARC･기금･PFI를 점진적으로 결합함
○ 해외사례의 핵심은 특정 제도의 복제보다 위험배분과 후속시장 형성의 원리를 국내에 맞게 적용하는 데 있음
- 정부는 임무성과와 안전･인터페이스･데이터 기준을 명확히 제시하고, 기업에는 설계와 이행방법의 자율성을 부여할 필요가 있음
- 마일스톤별 기술검토와 지급을 연계하되 통과한 단계의 성과와 대가는 후속 단계의 실패와 구분하여 확정하는 방식이 활용됨
- 민간에 지식재산권과 상업판매 기회를 남기면서 정부사용권, 보안 및 핵심기술 보호조건을 설정하는 균형이 요구됨
□ 국내 현황 분석 및 문제점
○ 국내에서는 R&D 협약과 일반 국가계약 사이를 연결하는 우주분야의 별도 제도 경로가 미흡함
- R&D 협약은 불확실한 기술개발에는 적합하지만 반복생산, 이윤, 납기책임과 서비스 수준을 안정적으로 규율하기 어려움
- 일반 국가계약은 완성된 제품, 시장가격과 경쟁공급자를 전제하여 초도 우주시스템의 비용･일정･성능 위험을 기업에 과도하게 전가할 수 있음
- 방위사업 제도는 중요한 참고사례이나, 우주시장의 미성숙성과 민수･상업적 성격을 고려하여 기능별로 변형･차등 적용해야 함
○ 법적 근거와 적용범위
- 「우주개발 진흥법」이 협약형 R&D와 제품 제조를 중심으로 규정하여 발사･운영･데이터 등 서비스 구매의 법적 지위가 명확하지 않은 문제가 있음
- 우주개발사업의 범위, 민간기업과의 직접 계약, 국가계약으로 집행되는 서비스 구매와 우주개발사업의 관계를 명확히 하는 방안을 검토할 필요가 있음
- WTO GPA 적용은 발주기관, 금액, 물품･서비스 양허 여부와 예외요건을 종합 판단하고 일관된 정부 지침으로 예측 가능성을 높일 필요가 있음
□ 조달 제도 도입을 위한 핵심 조항 설계
○ 원가계산과 대가 산정
- 소수 공급자와 가격정보 비대칭을 고려하여 재료비･고급인력 노무비･시험비･보험료･데이터 구입비 등 우주사업 고유비용을 반영할 필요가 있음
- 초도개발 등 원가 확정이 어려운 경우 개산계약과 사후정산, 반복 품목은 표준원가와 규격화를 검토하되 기업 규모별 자료제출 부담을 차등화해야 함
- 서비스는 투입원가 외에 임무 성공, 데이터 복잡도, 24시간 운영, 가용성과 성능을 반영하는 성과기반 대가체계가 요구됨
○ 보험･책임과 위험분담
- 발사 전･발사･궤도･제3자 배상보험의 임무별 적용 범위를 정하고 보험료를 조달 원가에 반영하는 방안을 검토함
- 완전 성공･부분 성공･실패, 제3자 피해 및 책임한도 초과분에 대해 민간과 정부가 부담할 범위를 사전에 설정할 필요가 있음
- 고의･중과실을 제외한 상호책임면제와 임무별 책임한도를 활용하여 기업이 감당할 수 있는 위험범위를 명확히 하는 방안을 검토함
○ 검수･지급, 지체상금과 분쟁해결
- 지상에서 최종 성능을 완전히 검증하기 어려우므로 PDR･CDR･제작･시험･비행･궤도상 검증을 연계한 마일스톤 검수와 단계별 지급이 필요함
- 수출허가, 독점부품 중단, 가혹시험, 발사장･기상 등 통제 불가능한 지연은 귀책 여부를 심사하여 일정 재설정과 지체상금 감면을 구분해야 함
- 우주 전문 검수기관과 기술심의체계를 두고, 기술적 판단을 국가계약 분쟁조정 절차와 연계하는 운영방안을 검토할 필요가 있음
4. 결론 및 정책 제언
□ 우주개발 사업의 추진 방식 전환 방향
○ 우주조달은 R&D를 대체하는 제도가 아니라 기술성과를 반복 가능한 공공수요와 민간시장으로 연결하는 전환장치로 설계해야 함
- 사업별 기술성숙도와 공급역량에 따라 협약형 R&D, 제품･체계개발 계약, 서비스 구매계약을 구분하고 단계적으로 연결할 필요가 있음
- 정부는 중장기 임무수요와 구매일정을 제시하고 민간은 성능･일정･비용 책임을 분담하는 구조로 전환하는 것이 핵심임
○ 제도개선은 법적 근거, 계약 특례, 전문 운영체계의 3대 축을 단계별로 추진할 필요가 있음
- (1단계) 구매지침･표준계약･검수기준･인프라 사용기준 마련 / K-COTS 등 시범조달
- (2단계) 시행령 정비 / 전문기관 지정 / 지체상금･보험･책임한도･마일스톤 지급기준 구체화
- (3단계) 법률상 서비스 구매근거 검토 / 다년･성과기반 계약 / 원가관리와 공급자 풀 운영
- (4단계) 발사･궤도수송･위성데이터･통신･운영서비스의 반복구매와 전문조달체계 정착