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육아휴직 제도 사각지대 개선 방안

1. 서론 본 연구는 출산, 육아지원 제도 중에서 육아휴직 제도를 중심으로 더욱 구체화된 사각지대 해소 방안을 제시하고자 하였다. 최근에 보편적 부모급여와 고용보험제도에 가입한 노무제공자 등에 출산급여가 적용되면서 출산전후휴가 제도의 사각지대는 많이 개선되었다. 반면 여전히 육아휴직 제도의 사각지대는 개선되지 못하고 있다. 실제 적용 가능한 제도 설계를 위해, 우선 기존 연구 논의를 검토하고 노동시장의 특성을 분석하여 제도 이용 현황을 세밀히 파악하였다. 그리고 OECD 국가를 대상으로 육아휴직 제도의 현황을 비교 분석하고, 해외 주요 국가 사례를 심층 분석하여 시사점을 도출하였다. 그리고 육아휴직 제도의 사각지대 해소를 위한 주요 쟁점을 파악하고, 이를 고려한 개선 방안을 도출하였다. 개선 방안은 대상자의 적용 범위에 따라 단계적인 시행 방안으로 설계하고, 소요 재정 규모를 추산하여 제시하였다. 마지막으로 필요한 재원을 마련하기 위해서 검토할 사항들을 확인하고, 필요한 재원을 마련할 수 있는 방안을 제안하였다. 2. 노동시장 특성과 육아휴직 제도 현황 육아휴직급여의 중소기업 비중은 2023년 기준 순 수급자가 55.1%, 총 지급액은 56.5%를 차지하고 있으며, 이는 청년 취업자의 중소기업 비중(84.5%) 대비 육아휴직급여 순 수급자는 29.4%p, 총 지급액은 28.0%p 낮은 수준이다. 청년 취업자의 종사자 규모별 비중을 고려했을 때 29인 이하 소기업의 육아휴직급여 수급 실적이 상대적으로 저조하다. 육아휴직급여 순 수급자의 남성 비중이 최근 5년간 10.8%p 증가했지만 남성 비중 증가폭은 중소기업(8.4%p)이 대기업(14.4%p)에 비해 낮으며, 아직까지 남성 순 수급자의 절반 이상이 대기업에 재직하고 있다. 우선 우리 나라에서 시행하고 있는 육아지원 제도의 현황을 살펴본 결과, GDP 대비 가족에 대한 공적 지출 수준에서, 영유아 보육이나 유아교육 등을 포함한 서비스는 OECD 평균에 비해 높은 반면 가족에 대한 조세지원은 OECD 평균 수준이며, 아동수당이나 산전후휴가, 육아휴직 등을 포함한 현금 지원은 OECD 평균에 비해 낮은 수준이다. 다만, 2019년 이후 부모급여의 도입 등으로 0~5세 아동 1인당 현금 지원에 대한 공적 지출이 증가했을 것으로 예상된다. 출산전후휴가와 육아휴직과 같은 모성보호 및 시간 지원 정책은 기본적으로 임금근로자를 중심으로 제도가 설계되었으나 출산전후급여(노무제공자, 예술인)와 출산급여(비임금근로자, 고용보험적용제외자 등)가 도입됨에 따라 경제활동을 하는 모든 여성으로 확대되었다고 볼 수 있다. 그러나 여전히 육아휴직 제도는 임금근로자에게만 한정되어 정책 대상이 매우 제한적인 문제를 가지고 있다. 우리나라 육아지원 관련 통계 및 제도 현황을 검토한 결과 다른 제도에 비해 육아휴직 제도의 사각지대 문제가 두드러지며, 실제 취업자와 급여 수급자의 특성을 분석한 결과 역시 육아휴직 제도의 사각지대 문제가 일가정양립 제도의 보편화를 저해하는 핵심 문제로 부각되고 있다. 육아휴직 제도의 사각지대는 크게 세 영역으로 구분할 수 있다. 첫째는, 현재 고용보험 가입 근로자 중 6개월 미만 근속자 및 초단시간 근로자와 같은 육아휴직급여 자격 미충족자와 고용보험 제도 내에서 육아휴직 권리가 인정되지 않는 노무제공자 등이다. 둘째는, 근로를 통해 소득활동을 하지만 고용보험제도 미적용 노무제공자 등과 자영업자이다. 셋째는, 무급가족종사자, 실업자, 무직 등 소득활동을 하지 않는 사람이다. 본 연구는 두 번째 사각지대 영역의 개선 방안에 초점을 두고자 한다. 그 이유는 적용 확대 범위가 넓어 수혜 집단의 규모가 클 것으로 예상되기 때문이다. 또한 제도 내 실질적 사각지대보다 고용보험에 가입되지 않은 제도적 사각지대의 적용 확대 대상이 노동시장에서 고용 안정성이 더 취약한 집단으로 볼 수 있기 때문이다. 3. 해외 주요국가의 육아휴직 제도 국외 사례를 비교 분석한 결과, 일본과 캐나다 연방은 고용보험을 기반으로 실시하고 있으며, 캐나다 연방은 자영업자가 임의 가입 대상자라는 점에서 우리나라와 유사하다. 스웨덴, 독일은 모든 양육자를 대상으로 하는 보편적 육아휴직급여 제도를 실시하고 있으며, 퀘벡 주는 일하는 모든 부모를 대상으로 하며 자영업자도 의무 가입으로 규정한 부모보험 제도를 실시하고 있다는 점에서 한국보다 가족정책적 성격이 강하다. 국외 사례를 검토한 결과 다섯가지 정책적 시사점을 찾을 수 있다. 첫째, 육아휴직 제도 대상을 자영업자 등 비임금근로자로 확대할 경우에 급여 방식을 기존과 동일한 소득비례급여 방식을 선택할 것인지, 정액급여 방식 등 새로운 방식을 도입할 것인지에 대한 신중한 검토가 필요하다. 스웨덴, 독일, 캐나다 퀘벡 주는 비임금근로자를 포함한 취업자를 대상으로 하는 경우에도 소득비례급여 방식을 채택하고 있다. 동일한 소득대체율을 적용한 소득비례급여 방식은 자영업자에게도 높은 수준의 소득보장을 제공한다는 점에서 지급의 형평성을 확보할 수 있으나, 한국은 고용보험을 기반으로 하고 있기 때문에 부모보험이나 조세 방식의 국가에 비해 자영업자의 보험요율 부담이 커진다는 점을 고려하여야 한다. 또한 이 국가들은 육아휴직 지급기간이 한국에 비해 짧고, 사용 기간이 길어질수록 소득대체율이 낮아진다는 점도 감안하여야 한다. 둘째, 대상 확대 범위에 따라 재원 조달 방식을 달리 모색할 필요가 있다. 모든 양육자 또는 모든 일하는 부모 등 신규 포괄 대상의 규모와 지급수준 설계에 따라 별도 재원 마련 방식(부모보험, 목적세 부과 등)을 고려할 필요가 있다. 고용보험 방식을 유지하면서 사각지대 해소를 위해 대상을 확대할 경우에는 일본 사례와 같이 육아휴직 계정을 고용보험 계정과 분리하는 방안과 일부 조세를 투입하는 방안 등을 고려해볼 수 있을 것이다. 셋째, 새로 유입되는 비임금근로자들의 고용보험 임의 가입 또는 의무 가입(당연 가입)은 이후 제도 설계 및 사용률 등을 고려하여 선택될 필요가 있다. 자영업자를 포함한 비임금근로자를 대상으로 육아휴직 제도를 확대하면서 고용보험 가입 방식을 어떻게 적용하느냐에 따라 제도 설계가 상당히 달라질 수 있으며, 자영업자의 육아휴직 사용률에 크게 영향을 미칠 수 있다. 2012년부터 우리나라는 자영업자의 고용보험 임의 가입이 가능하도록 하고 있으나, 자영업자의 고용보험 가입률은 1% 미만이다. 자영업자 비율이 높은 우리나라의 실정을 감안하면 상당수가 고용보험의 사각지대에 놓여있다. 캐나다 연방과 캐나다 퀘벡 주를 비교하면 가입방식이 미치는 영향이 분명히 드러난다. 캐나다 연방도 자영업자가 고용보험에 임의 가입하도록 되어 있으나, 자영업자의 고용보험 가입률과 실제 육아휴직 사용률이 상당히 저조함을 확인하였다. 반면, 캐나다 퀘벡 주는 부모보험플랜에서 자영업자도 의무 가입하도록 규정하여, 캐나다 연방에 비해 자영업자의 육아휴직 사용률이 높게 나타난다. 넷째, 육아휴직 제도의 대상을 취업자 전체로 확대할 경우에 근속요건 완화나 폐지를 고려할 필요가 있다. 신청 당시를 기준으로 근속요건이나 고용상태 유지 여부 등을 적용할 경우 다양한 고용형태를 보이는 비임금근로자 대상 사각지대를 해소하기 어려울 수 있다. 비임금근로자 및 비취업자 등 전체 부모로 확대할 경우에는 임금근로자에게만 엄격한 기준인 근속요건을 유지하기 어려울 것으로 판단된다. 캐나다와 같이 일정 기간 내 고용보험 적용 소득 기준을 적용하거나, 저출산 정책의 성격을 강화하면서 근속요건을 폐지한 일본의 사례를 참고할 필요가 있다. 다섯째, 육아휴직 제도의 대상 범위를 확대하기 위해서는 근로와 휴직(휴업)을 이분화하는 현행 방식이 아니라, 근로시간 감소 및 소득 감소를 기준으로 재설계가 필요할 것으로 보인다. 육아휴직 제도의 대상 포괄성이 높은 OECD 국가의 다수가 육아휴직 제도 내에 근로시간 단축이나 파트타임 근로와 육아휴직급여 수급을 병행할 수 있도록 제도를 설계하고 있다. 근로와 휴직(휴업)으로 이분화할 경우에는 다양한 근로형태를 포괄하면서 육아휴직 이후 근로자의 노동시장 복귀로 연결되기 어렵다. 4. 육아휴직 제도 쟁점 및 적용 확대 방안 이상의 논의 맥락을 고려하여, 본 연구에서 제안하는 육아휴직급여 적용 확대를 위한 주요 쟁점별 제도 설계방안은 다음과 같다. 우선 육아휴직급여 수급 대상자는 모든 노동 소득자로 한다. 모든 노동 소득자의 육아 활동으로 상실되는 노동소득을 지원하여 육아휴직 제도의 사각지대를 완화할 필요가 있기 때문이다. 다만, 많은 쟁점과 타 제도와의 정합성을 고려하여 대상을 단계적으로 확대하는 방안을 제안한다. 첫 단계는 현재 고용보험을 적용하고 있는 노무제공자와 예술인이다. 둘째 단계는 첫 단계를 포함하고, 여기에 고용보험 미가입 노무제공자 등을 추가하여 전체 노무제공자와 예술인으로 한다. 셋째 단계는 둘째 단계를 포함하고, 여기에서 1인 자영업자까지 추가하는 것이다. 수급요건에서 중요한 것은 근속요건 및 재직요건, 기여요건, 휴직 및 근로시간 단축 규정, 급여 수급 중 소득 활동, 급여액 및 급여 수급 기간을 규정해야 한다. 먼저 근속요건과 관련하여, 노무제공자 등은 ‘노무제공계약’에 기반하기 때문에 근속요건 및 재직요건을 적용하기 어렵다. 따라서 근속요건을 없애고, 급여 신청 기간 시작일 전전월의 소득활동으로 재직요건을 대체해야 한다. 기여요건은 노무제공자 등에게도 현행과 유사한 수준의 노동소득활동을 적용할 것을 제안한다. 의미 있는 노동소득이 없는 노동자의 경우 육아 활동으로 인한 기회비용이 거의 없기 때문이다. 또한 노무제공자 및 자영업자에게 근로시간 단축에 대한 급여를 적용하기 위해서는 소득활동 시간 감소를 확인해야 한다. 급여 수급 중 소득활동은 현 사업에서의 소득활동은 금지하고 월 소득 하한 수준까지 허용할 수 있다. 급여액은 임금근로자 현행 제도와 같이 소득 감소액의 일정 비율(정률제)로 하며, 노무제공자 및 자영업자의 급여 수급기간은 육아휴직급여 1년으로 한다. 이상의 수급 여건을 적용하기 위해서는 적절한 소득 파악 과정이 필요하다. 우선, 급여 신청 전의 기여요건 판단을 위한 일정 기간의 월별 소득 정보와 급여 수급기간 중의 월별 소득 정보가 필요하다. 자영업자의 경우 분기별 매출 정보로 대체 가능할 것이다. 매출액에서 매출액과 전년도 또는 전전 연도 사업체별 경비율을 곱한 금액을 차감하여 소득액을 추정할 수 있을 것이다. 소요 재원 측면에서, 고용보험기금 체계를 유지하는 방안과 조세 기반 신규 사업성 기금을 조성하는 방안 두 가지를 고려할 수 있다. 고용보험기금 체계를 유지하면 기존 체계를 활용하는 효율성과 노동시장 정책의 성과를 기대할 수 있지만, 고용보험 적용 제도 개편의 어려움이 있을 수 있다. 신규 사업성 기금을 조성하는 방안은 재원 마련의 유연성과 확대 적용 대상의 포괄성을 기대할 수 있지만, 재원 확보를 위해 국민적 동의 과정이 필요하게 된다. 다음은 재원 체계를 고려하면서, 적용 대상을 단계적으로 확대하는 방안을 고려해야 한다. 첫째는, 현행 고용보험제도 내에서 대상을 확대하는 방안이다. 이 방안은 현재 고용보험의 적용 대상이지만 육아휴직급여의 수급 자격이 없는 노무제공자에게만 정률제의 육아휴직급여를 적용하는 것이다. 둘째는, 고용보험 적용을 확대하고 모성보호 계정을 신설하여 급여 적용 대상을 확대하는 방안이다. 이는 고용보험 내에서 육아급여 등의 사업을 위한 별도의 계정을 만들고 고용보험의 적용 확대에 따른 육아급여 등의 적용 대상도 확대하는 방안이다. 고용보험의 적용 확대는 제도적 준비, 행정적 처리 능력, 재원 소요 등을 고려하여 고용형태별로 단계적으로 시행한다. 먼저 고용보험 적용 노무제공자 등, 다음으로 노무제공자 등 전체, 마지막으로 자영업으로 확대한다. 이 방안은 고용보험제도 전체를 개편해야 하기 때문에 상당한 노력과 시간이 필요한 방안이다. 셋째 방안은, 세금 등의 재원으로 모성보호기금을 신설하여 급여 적용 대상을 확대하는 방안이다. 주로 세금을 재원으로 하기 때문에 별도의 피보험자 관리나 보험료 징수와 같은 업무가 필요하지 않다. 급여 업무는 기존에 이 업무를 담당하던 고용센터에서 계속하거나 지자체의 주민센터에서 담당할 수도 있다. 제도적 준비나 행정적 처리능력 등을 고려하여 노무제공자 등에게 먼저 시행한 후에 자영업자로 확대한다. 이 방안의 시행은 급여 지급을 위한 준비만 하면 되기 때문에 고용보험 적용 확대에 비해 다소 용이한 측면이 있다. 5. 재원 추계 및 재원 마련 방안 육아휴직급여 적용 대상을 확대하기 위해서는 재원의 규모와 재원 마련 방안을 검토할 필요가 있다. 이 연구에서는 선행연구를 참고하여 전체 대상집단 인원에 육아휴직 이용률을 곱하여 육아휴직 예상 인원을 산출하고, 여기에 1인당 지원 금액인 월 지원 단가와 지원 기간을 곱하여 산출하였다. 이용률은 임금근로자와 동일한 경우와 임금근로자에 비해 높은 경우와 낮은 경우를 각각 구분하여 추계하였다. 급여 수준은 임금근로자와 동일한 것으로 가정하였다. 이용 기간은 임금근로자와 동일한 경우, 임금근로자에 비해 짧은 경우로 구분하여 추계하였다. 총 다섯 개의 시나리오를 구성하였고, 적용 대상 확대 3단계에 따라 추계하였다. 추계 결과를 요약하면, 적용 대상 확대 1단계(고용보험 가입 노무제공자 등)에는 542억 원에서 1,520억 원이 소요될 것으로 추계 되었다. 적용 대상 확대 2단계(전체 노무제공자 등)에는 1,084억 원에서 3,040억 원까지 소요될 것으로 추계되었다. 적용 대상 확대 3단계(전체 노무제공자 등 + 고용원 없는 자영업자)에는 2,438억 원에서 6,710억 원까지 소요될 것으로 추계되었다. 모성보호육아지원 사업의 지속가능성을 확보하기 위해서는 안정적인 재원 조달이 필수적이며, 이를 위한 두 가지 주요 방안으로 고용보험 내 별도 계정 분리와 별도 사업성 기금 설치를 고려할 수 있다. 먼저 고용보험 내에서 모성보호육아지원 계정을 별도로 분리하여 운영하는 경우, 재원 조달 방안은 크게 실업보험료율 인상, 별도 보험료 부과(육아휴직 보험료 등 신설), 국고지원 확대 세 가지 방안을 검토할 수 있다. 별도 사업성 기금을 설치할 경우 기본 고용보험 기금과 분리하여 운영됨에 따라 더 다양한 재원조달 방식을 활용할 수 있다. 우선 정부내부수입으로 현재 고용보험금 수입의 약 8% 내외를 전입금으로 활용하는 안을 검토할 수 있다. 이를 위해서는 ｢고용보험법｣ 및 ｢국가재정법｣ 개정이 필요하며, 고용보험과의 재정적 연계를 명확히 할 필요가 있다. 또한 복권기금의 활용도 가능할 것으로 보인다. 복권기금을 활용하여 재원을 조달하는 방안은 법 개정 없이 일부 관련 법령(복권법 시행령) 개정을 통해 추진이 가능하므로 현실성이 높다. 정부내부수입과 관련해서 세계잉여금의 활용을 고려할 수 있다. 최근 세계잉여금이 크게 줄어들었으나, 경기변동에 민감하여 경기회복 시 육아휴직 확대를 위한 충분한 재원을 제공할 수 있다는 점에서 이의 활용을 위한 ｢국가재정법｣ 개정에 대한 검토가 필요하다. 한편, 저출생으로 아동 수가 감소하면서 출산·육아 관련 기존 세출사업 예산이 계속 감액되는 추세이다. 이에 중장기적으로는 현행 모성보호육아지원 사업 이외 관련성이 높은 세출사업(아동수당, 부모급여 등)과 환급형 조세지출인 자녀장려금(CTC)을 동 기금사업으로 전환하여 관련 사업 재원의 통합적 운영을 통해 효율적 재원 배분을 도모할 수 있다. 키워드 : 육아휴직, 사각지대, 고용보험, 일가정양립

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• 박종서
• 경제·인문사회연구회
• 2025

기후위기 적응 이행력 제고를 위한 법제도 개선 방안

1. 기후위기 적응 법제도 기반 미비로 인한 어려움 기후위기가 과학자들의 예상을 뛰어넘어 가속화됨에 따라, 국내외에서 기후변화 대응의 중요성이 더욱 부각되고 있다. 인간과 자연을 포함한 모든 분야에서 기후변화로 인한 악영향이 광범위하게 발생하고 있으며, 전 지구적 2050 탄소중립 달성에도 기후변화로 인한 손실과 피해를 21세기 말까지 저감하기에는 현실적으로 어렵다. 따라서, 기후변화 적응 법제도 추진을 통한 피해 예방과 회피, 신속한 대응 및 복구 체계의 구축이 시급한 과제로 떠오르고 있으나 법제도 기반 미비에 따른 다양한 적응 시책의 시행에 어려움을 겪고 있다. 1.1. 국제사회의 기후위기 적응 중요성 증가 2024년은 산업화 대비 1.5℃ 온난화 수준에 최초로 도달하는 시점으로 기록될 예정이며, 이는 이제 시작으로 향후 기후위기로부터 광범위한 부문에 걸친 인명 및 재산피해의 발생이 우려된다. 탄소중립을 향한 감축 협상의 난항 속에 국제사회에서는 기후위기 적응의 중요성을 강조하고 있다. 적응의 활성화 방안(enabling condition)으로 정책의사 결정자의 의지, 적응에 관한 지식 증진과 적응 재정의 조성 및 활용, 정책 이행과정의 모니터링 및 평가, 포용적 거버넌스 과정 등이 주요하게 다루어지며, 무엇보다도 적응관련 법/제도의 구축이 중요하다고 평가받고 있다. 1.2. 국내 적응정책 추진의 어려움 제1차 기후변화대응 종합대책(’99~’01년)은 국내 기후변화 대응 정책의 시작으로 생각할 수 있으나, 국내 적응정책이 본격화된 시작점은 한국환경연구원 소속으로 국가기후변화적응센터(현재 국가기후위기적응센터)가 설립되고(’09년), 저탄소 녹색성장 기본법의 시행(’10년)과 제1차 국가 기후변화 적응대책(’11~’15년)의 수립이 이루어지는 과정(’10년)이라 평가된다. 국내 적응정책 추진의 법적 근거는 2022년 ｢기후위기 대응을 위한 탄소중립·녹색성장 기본법｣(이하, 탄소중립기본법)이 시행되기 전까지 ｢저탄소 녹색성장 기본법｣(이하, 녹색성장법)의 제48조(기후변화 영향평가 및 적응대책의 추진)에 의거하여 모든 정책이 추진되어야 했다. 그동안 법 기반의 미비로 인하여 국내 적응정책 추진에 많은 어려움이 존재했는데, 대표적으로 적응정책 총괄을 담당하는 부서가 ‘팀’(신기후체제대응팀)에서 ‘과’(기후적응과)로 변경된 것은 불과 2022년의 일이다. 1.3. 적응 법제도 기반 강화의 필요성 적응정책의 활성화 조건으로 법/제도 기반 구축이 가장 중요하게 언급되고 있으나, 세계적으로 적응 관련 법/제도 구축의 우수사례는 그리 많지 않은 것이 사실이다. 영국의 ｢기후변화 기본법｣(’08년)은 정책 자문기관으로서 적응위원회의 설립을 포함하여 기후변화 영향 보고서 작성, 적응 프로그램 개발, 적응대책 수립·이행 및 보고 의무화, 적응 주류화(mainstreaming), 기후변화 기금 마련과 재정 지원 전담기관의 지정 등의 사항을 포함하여, 일찍이 많은 국가들의 기후변화 대응 제도 마련에 모범이 되어왔다. 최근 일본의 ｢기후변화적응법｣(’18년), 독일의 ｢기후변화적응법｣(’23년)이 제정되면서 국내 적응법 마련과 관련한 논의가 진전되는데 큰 도움이 되었다. 우리나라의 ｢탄소중립기본법｣은 적응관련 사항을 제6장(제37~46조)에서 다루고 있으나, 기본법 구성에서 온실가스 감축에 비해 적응의 중요성이 강조되지 못하고, 국가·지자체·공공기관의 적응대책 수립과 추진상황 점검에 관한 사항만을 다루는 등 구체적인 시책을 추진하는데 부족하다고 평가되고 있다. 2. 국내외 기후위기 적응 법제 추진 현황 2.1. 국내 기후위기 적응 법제 추진 현황 2011년부터 다양한 정책연구를 통해서 기후변화 적응 추진에 필요한 법/제도 기반 구축을 위한 분석과 제언이 추진되어 왔다(조광우 외, 2011; 이수재 외, 2013; 박창석 외, 2014; 신지영 외, 2016). 조광우 외(2011)는 오적응(maladaptation)을 유발할 수 있는 개발을 방지하기 위한 제도마련을 제안하였는데, 현재 운영되고 있는 기후변화영향평가(｢탄소중립기본법｣ 제23조)의 기본 내용을 담고 있다. 이수재 외(2013)는 독립적인 적응법 마련을 위한 법률 항목을 제안하면서, 적응위원회의 설치, 운영, 공공기관 중심의 적응보고제도 추진, 정보공개, 국가기후변화적응센터의 설립 운영, 적응산업 지원과 금융 지원 및 활성화에 관한 사항을 선도적으로 제안하였다. 박창석 외(2014)는 독립법 제정을 염두한 적응정책 강화를 위한 정책 추진체계를 구성, 제안하였으며, 신지영 외(2016)는 녹색성장법의 개정을 목표로 하여 법제 체계를 현행화하는 정책연구를 수행하였다. ｢녹색성장법｣은 제40조를 통해 기후변화대응 기본계획에 적응대책에 관한 사항을 담도록 하였으며, 제48조를 통해서 기후변화 감시·예측 및 평가(제2항), 정부의 적응대책 수립·시행(제4항), 국민·사업자 등의 적응대책 지원 근거(제5항)를 제시하고 있으나, 광범위한 영역에 걸친 적응 시책을 추진함에 있어서 법적 근거가 부족하다는 평가가 이어져 왔다. ｢탄소중립기본법｣은 제6장의 10개 조항을 통해서 기후위기 적응 시책에 관한 사항을 상대적으로 풍부하게 다루고 있으나, 국가(제38~39조), 지자체(제40조), 공공기관(제41조)의 적응대책 수립·시행에 관하여 다루는 것이 주요 내용이다. ｢탄소중립기본법｣은 구체적인 시책을 추진함에 있어 전담 예산 및 인력 확보가 불가하고, 다양한 부문의 적응정책을 국가차원에서 총괄하여 중장기적으로 일관된 방향성으로의 관리에 있어서 지속적 어려움을 겪고 있다. 2.2. 국외 기후위기 적응 법제 현황 Grantham Research Institute의 글로벌 리뷰에 따르면, 91개국이 법에서 적응을 다루며, 최고 170개국이 행정계획으로 적응을 실행하고 있지만, 구체적인 시책을 추진하기에 법적 기반이 부족함을 지적하고 있다(Nachmany et al., 2019). 일본은 ｢지구온난화대책 추진에 관한 법률」(’98년)을 통해 일찍이 기후변화 대응을 위한 법제를 갖추고 있었으나, 적응 관련 규정이 없어 적응법 추진 설득력이 높았다. 총 20개 조항의 ｢기후변화적응법｣(’18년)은 총칙(제1~6조)을 통해 적응주체의 책무를 밝히고 있으며, 제2장 기후변동 적응계획(제7~10조)으로 적응대책 수립·변경과 평가방법 개발 및 영향 평가 시행, 제3장 기후변동 적응의 추진(제11~15조)을 통해 연구 사업의 추진과 지역 적응 활동의 지원에 대해 다루고 있다. 독일의 ｢기후변화적응법｣(’23년)은 입법과정에서 필요성에 대한 공감은 있었으나, 재정의 부족과 지자체의 부담 등을 사유로 정당 간 합의에 도달하는데 어려움이 존재했다. 독일 적응법에서는 주정부의 지역 적응정책의 강화와 연방정부의 전략수립, 공공 영역에서의 적응 주류화 추진을 주요 내용으로 다루고 있는데, 적응에 대한 국가의 책임을 명시하면서, 국가-지자체 연계의 강화와 모든 주체의 참여를 의무화한 점들을 우수하게 평가할 수 있다. 3. 기후위기 적응 법제도 개선 방안 3.1. 기후위기 적응법(안) 제안 본 연구를 통해 그간 지속되어 왔던 적응 및 기후변화 법제 전문가들의 논의사항을 바탕으로, 우리나라의 기후위기 적응법(안)을 독립적인 특별법으로 그 법률 항목(안)을 총 21개 조항으로 구성하여 제안하였다(표 1 참조). 또한 현재 적응법(안) 제정을 위해 포함되기는 어렵다고 판단되었으나, 향후 구체적인 추진이 필요한 적응 시책에 관한 제안사항(적응정보 담당 기관의 설립, 적응위원회, 예산 조정 및 전담인력 배치에 관한 사항, 오적응 방지 조항 등)을 제시하였다. 3.2. 현행법 개정(안) 제안 본 연구를 통하여, ｢탄소중립기본법｣의 제1장 총칙(제1~6조)에서 독립적인 적응법의 제정과 무관하게 적응정책 추진을 위해 강조되어야 할 사항(용어 정의의 표현과 추가 필요 사항)과 제6장 적응시책의 원활한 추진을 위해서 필요한 사항에 대한 개정(안)을 제안하였다. 4. 결론 및 정책제언 본 연구로, 2016년 이후 중단되었던 기후위기 적응을 위한 법제도 개선에 관한 정책연구가 수행될 수 있었으며, 그 성과로 그간 오랫동안 논의되었으나 정리되지 못한 적응법 제정 및 개정에 관한 사항들을 정리하여, 독립적인 적응법(안)의 법률 항목과 현행 ｢탄소중립기본법｣의 개정(안)을 마련하고 제안할 수 있었다. 연구 추진 기간 중 국회에서는 ‘기후위기 적응 및 국민 안전 강화에 관한 특별법’(임이자 의원 외 10인)으로 독립적인 적응법이 발의되는 성과가 있었으며, 과제 종료 시점인 지금 상임위 심사가 진행 중이다. 기후위기로 인한 피해는 점차 우리의 삶에 가까이 다가오고 있으며, 인명 및 재산피해는 점진적으로 증가할 것이 우려되는 상황이다. 기후위기로 인한 손실과 피해는 비대칭적이며 비가역적인 특성으로, 사회경제적으로 취약한 사람과 취약한 지역을 중심으로 더 극심한 피해를 야기할 것이 예상된다. 국가 비전 ‘2050 탄소중립’의 달성을 위해 온실가스 배출량 감축도 시급하지만, 당장 탄소중립에 도달하더라도 2100년까지 더 좋아지지 않을 기후위기로 인해 우리의 남은 삶과 미래세대를 보호하기 위한 적응정책의 추진을 서둘러야 한다. 우리 사회에 시급하고 중대한 적응정책을 제대로 추진하기 위해서는 기후위기 적응에 관한 대국민 인식 개선과 그를 기반으로 한 법제도 강화가 남아있는 큰 숙제라 생각된다. 적응정책의 실효성에 있어서도, 선도국가로 자리매김하기 위해서는 적응분야의 법제도 개선을 위한 정책연구가 지속되어야 한다.

• 환경 > 환경일반
• 홍제우
• 한국환경연구원
• 2025

수도권 GTX-A 개통에 따른 영향 분석: 활동-통행행태 및 공간이용 변화를 중심으로

􌈱 GTX-A(수서∼동탄) 개통의 영향을 활동-통행행태, 대중교통 이용, 부동산 가격 변화에 대해 분석, GTX는 단순한 교통 인프라를 넘어 지역의 사회․경제적 변화를 유도 􌈲 GTX-A(수서∼동탄) 개통에 따른 영향 분석 결과, - GTX-A는 대중교통 통행 시간 20∼60% 절감 등 수도권 남부지역과 서울의 접근성을 개선하는 중요한 광역교통 기능, 향후 삼성역 등 노선이 추가되면 이용량 증가 예상 - (활동-통행행태 변화) GTX 이용으로 이동시간 단축에 따라 ‘교제’, ‘인터넷·게임’,‘미디어 시청’, ‘쇼핑’ 등의 활동 시간 증가 → 지역 소비 증가로 지역경제 활성화 기여 - (대중교통 이용 변화) GTX 개통으로 광역버스 이용 감소, 퇴근 시간대 단축, 비정규 통행 증가 → 대중교통 중심 이동성(‘통행 시간’, ‘통행 거리’, ‘활동 범위’) 증가 - (부동산 가격 변화) GTX 도입은 역 주변 아파트 및 상업용 토지 가격에 유의미한 상승 → 특히 동탄역, 구성역에서 큰 상승효과 - 한편 서울 집중 심화나 외곽지역 쇠퇴 효과는 단기간에는 나타나지 않았으며, GTX역 접근성 격차로 지역 내 교통 형평성 문제 발생 가능

• 국토개발 > 국토개발일반
• 이백진
• 국토연구원
• 2025

텍스트데이터와 인공지능을 활용한 에너지산업 현안 식별 및 트렌드 분석

1. 연구의 필요성 및 목적 ■ 연구의 필요성 ○ 세계 에너지 산업이 기후변화 대응, 재생에너지 확대, 첨단기술 도입 등 복합적인 요인으로 급변하고 있음. ○ 에너지안보 영역에서도 화석연료 수급뿐만 아니라 재생에너지 변동성, 희귀자원 공급 리스크, 기후 극한 현상 등 다양한 이슈가 동시에 대두되고 있음. ○ 방대한 양의 텍스트(학술논문, 보고서, 뉴스기사 등) 속에서 에너지안보 담론이 어떻게 형성·변화되는지를 체계적으로 파악하고, 토픽 간 시간적·인과적 상호작용을 분석할 필요성이 높아짐. ■ 연구의 목적 ○ 에너지안보 관련 학술 텍스트를 대상으로 토픽모델링(BERTopic)을 수행하여 주요 담론 주제를 추출하고, 전·후 시기에 따른 관심도 변화를 확인함. ○ 시계열 인과관계 분석(PCMCI)을 통해 각 토픽 간 시간차를 둔 영향력을 밝혀냄으로써, 에너지안보 담론이 동태적 구조로 전개됨을 확인함. ○ 국가별 연구 동향 비교를 통해 에너지안보 담론의 지역적 특성을 파악하고, 향후 정책 및 기술전망 연구에 참고할 수 있는 기초자료를 제공함. 2. 연구내용 및 주요 분석 결과 ■ BERTopic 분석 및 토픽 분류 ○ 2005년부터 2024년까지 약 20년에 걸쳐 Scopus에서 수집한 학술논문 초록을 분석 대상으로 선정(총 6,951건) ○ BERTopic으로 30개 토픽을 도출하였으며, 에너지안보와 직접적 연관성이 낮은 1개 토픽을 제외한 최종 29개 토픽을 4가지 대주제로 재분류함. - 에너지안보 정책 및 전략: (예: T1, T3, T7 등) - 청정에너지 기술 혁신: (예: T2, T5, T14 등) - 전력시스템 및 인프라 안정성: (예: T9, T11, T20 등) - 자원효율성 및 환경 영향: (예: T4, T6, T8 등) ■ 시간 흐름에 따른 토픽 점유율 변화 ○ 전기(2005~2014년)와 후기(2015~2024년)로 시기를 구분한 뒤 평균 점유율 차이를 t-검정으로 비교함. ○ 증가한 토픽: 수자원-에너지-식량 연계(T8), 마이크로그리드(T9), 바이오매스 기반 바이오연료(T10), 태양광 발전(T14), AI 활용 신재생에너지 예측(T17) 등은 후기에 관심이 높아지는 추세를 보임. ○ 감소한 토픽: 차세대 원자력(T5), 국제 석유 공급(T18) 등은 후기에 비중이 유의하게 낮아졌으며, 이는 탈탄소 기조 관련 담론 확산에 기인함. ○ 유의미한 변화가 없는 토픽: 안정적 에너지 확보(T1), 풍력발전(T15), 전기차(T19) 등은 전기·후기를 통틀어 안정적인 관심 수준을 유지함. ■ 국가별 에너지안보 관련 학술적 관심도 ○ 토픽별로 1저자 소속 국가 비중을 살펴본 결과, 중국은 비전통 석유가스(T16), 희토류 금속(T29)에서 가장 높은 비중을, 인도는 바이오디젤(T6), 바이오매스(T10), 스마트그리드(T11) 등에서 상위권을 차지함. ○ 미국은 수소경제(T2), 바이오연료(T4), 원자력(T5) 등 다방면에서 고른 비중을 보여, 전통 에너지원과 청정에너지원 모두에 대한 연구 역량이 강함. ○ 각 국가별 자원 보유 상황과 정책 우선순위에 따라, 특정 토픽에 대한 집중도가 달라지는 패턴을 확인할 수 있음. ■ PCMCI 시계열 인과관계 분석 결과 ○ 특정 토픽이 일정 시간차(lag)를 두고 다른 토픽을 양(+)/음(-)으로 변화시키는 연쇄효과가 존재함을 발견 - 예) 풍력발전(T15)이 수소경제(T2)를 후속적으로 상승시키는 반면, 태양광(T14)이 안정적 에너지 확보(T1)에 대한 단기적 관심 분산 효과를 가져옴. ○ 원자력(T5)과 AI 기반 재생에너지 예측(T17), 바이오디젤(T6)과 온실가스 감축(T12) 등에서 대체재·보완재 관계가 복합적으로 얽혀 있음을 확인 ○ 이는 에너지안보 토픽의 구성이 단순히 독립된 형태가 아니라, 여러 토픽이 상호작용하며 동태적으로 전개됨을 시사함. 3. 결론 및 시사점 ■ 결론 ○ 텍스트마이닝(BERTopic)과 시계열 인과추론(PCMCI)을 결합함으로써, 에너지안보 담론이 시공간적으로 어떻게 형성되고 연결되는지 보다 심층적으로 파악할 수 있었음. ○ 전 세계적으로 재생에너지와 분산형 전원의 확대, 청정기술 광물 안보 리스크 및 기후변화 이슈가 부각되면서, 전통적 에너지원(원자력·화석연료) 중심의 담론이 일부 축소되는 반면 새로운 기술·정책 담론이 빠르게 부상함. ○ 국가별 연구 집중도는 해당 국가의 자원 보유·정책 기조에 따라 뚜렷한 차이를 보였으며, 에너지안보 관련 연구는 향후에도 계속해서 다원화·심화될 것으로 예상됨. ■ 시사점 ○ 분석 기법 측면: 비정형 텍스트데이터를 활용해 인공지능 기반 토픽모델링 기법을 통해 주요 담론을 추출하고, 시간지연형 인과관계를 추가적으로 파악하는 방법론은 에너지안보뿐 아니라 타 정책·기술 분야에도 응용 가능함. ○ 데이터 확장: 뉴스, 언론 보도자료 등 학술 이외의 데이터와 정량 데이터(전력생산량, 온실가스 배출량 등)를 연계하면, 담론과 실제 기술·시장 추이를 더욱 유기적으로 해석할 수 있음. ○ 시스템적 관점: 복수의 토픽 간에 얽힌 네트워크를 시스템 다이내믹스나 계층적 토픽모델링으로 확장 분석할 필요가 있음. 이를 통해 숨겨진 인과고리와 잠재적 시나리오를 면밀히 예측할 수 있음. ○ 통합적 에너지안보 전략 요구: 재생에너지 비중 확대, 기후 극한 현상, 사이버공격 등 다양한 위협 요인이 동시다발적으로 대두되는 상황에서는, 단순 ‘공급 안정성’이 아니라 ‘시스템 회복력’을 핵심 지표로 삼는 통합적 에너지안보 전략이 필수적임. ○ 정책적 활용: 특정 에너지안보 이슈(예: 풍력·수소·희토류 자원)를 논의할 때, 상호 연관된 다른 토픽의 변화를 함께 고려해야 보다 합리적이고 종합적인 정책 수립이 가능함.

• 에너지·자원 > 에너지·자원일반
• 박찬국
• 에너지경제연구원
• 2025

사회정책 성과 및 동향 지표 개발 연구

본 연구는 주기적인 사회정책 성과 및 동향 분석의 질적 차별성을 확보하기 위해 사회, 경제, 제도적 변화에 대응하는 사회정책 분야별 새로운 동향 지표를 개발하는 데에 목적을 두고 있다. 이에 따라 사회정책이 복지국가의 성과와 국민의 총체적인 삶에 미치는 영향을 포괄적으로 측정할 수 있는 지표로 ‘사회적 임금(Social Wage)’을 선택하여, 이 지표의 측정과 활용 가능성을 검토하였다. 특히, 이 연구에서는 사회적 임금에 관한 다양한 논의에 따라, 사회적 임금을 실제로 측정해보았다. 사회정책 분야별 성과 중심 동향 분석은 기대수명 및 기대여명 등 보건의료 지표, 평균 가구소득 등 소득과 주거 지표, 장기요양 수급률 등 사회서비스 지표, 1인 가구, 인구구조 등 인구 지표 그리고 사회보장 일반 지표를 중심으로 살펴보았다. 이를 중심으로 지표별 동향을 살펴보고, 생애주기 또는 하위집단 등을 구체화하여 사회정책 영역별 지표 변화를 검토하였다.

• 보건·사회복지 > 보건·사회복지일반
• 함영진
• 한국보건사회연구원
• 2025

지역발전을 위한 외국인 유학생 유치 및 정주 지원 전략 연구

- 외국인 유학생 유치 및 정주 지원 전략 마련을 위해 국내 정책 현황조사, 해외 정책사례연구, 지역별 외국인 유학생 유치 및 학업 현황조사, 외국인 유학생 대상 설문조사를 실시 - (국내 정책) 지방소멸 대응 관점에서 잠재적 노동인력으로서 외국인 유학생의 중요성이 커지고 유학생 정책에서 지자체의 역할이 강화 - (해외정책 사례) 유치단계서부터 외국인 유학생을 장기 정주의 대상으로 설정하고, 노동시장의 중요한 자원으로서 외국인 유학생을 인정하며 지원 정책을 추진 - (지역별 외국인 유학생 현황) 외국인 유학생은 수도권 및 대도시 집중도가 매우 클뿐만 아니라 외국 유학생이 인구에서 차지하는 비중도 이들 지역에서 더욱 큼 - (외국인 유학생의 한국 내 취업 의사) 거주지역에 대한 이해도가 높고 외국인 유학생에 대해 포용적이라고 느낄수록 한국 및 지역에 취업할 의사가 높게 나타남

• 국토개발 > 국토개발일반
• 서연미
• 국토연구원
• 2025

저출생 시대의 여성노동시장 특징 및 정책과제

○인구 증가율을 뛰어넘는 노동시장 참가율로 인해 여성 취업자가 크게 증가하고 있으며, 특히 30대 여성의 증가가 고용률 변화를 추동하고 있음. -통상 우리나라 30대 여성은 경력단절을 겪는 주된 연령층으로 거론되며 여성노동시장의 전통적 이슈로 오랫동안 거론되어 왔음. 그러나 코로나19 이후인 2020년부터는 여성 고용률의 침체를 벗어나 기존 추세를 넘어서는 고용률 증가가 지속되고 있고, 다양한 산업으로 확대되는 현상이 나타나고 있음. 이러한 증가에는 저출생 영향이 크게 작용하고 있어, 이러한 변화가 장기적 추세로 지속될 수 있을지 면밀한 검토와 검증이 필요함. ○최근 독일은 여성 고용률과 출산율이 동반 상승한 국가로 주목을 받고 있음. 이에 여성의 고용률 증가를 위한 노동시장 정책과 일･가정 양립이 가능하도록 한 원인을 검토하여 우리나라에 적용할 수 있는 시사점을 확인하고자 함. ○우리나라에서도 다양한 일･가정양립제도가 도입되고 제도 활용이 확대되면서 사용률이 증가하고 있음. 그러나 이는 주로 대기업을 중심으로 이루어진 성과이므로, 도입률과 사용률이 낮은 중소기업에서 보편적 활용의 필요성을 더욱 가중할 필요가 있음. -이에 중소기업에서 각종 제도에 대한 인식변화, 기업문화, 제도적용 및 확대가 어떻게 변화하고 있는지를 살펴봄으로써 기업 측면의 정책과제를 도출하고자 함.

• 노동 > 노동일반
• 정성미
• 한국여성정책연구원
• 2025

지하도로 민간투자사업의 제도적 기반 마련을 위한 편익 산정체계 및 정책 개선

본 연구는 지하도로 사업의 타당성 확보를 위한 추가 기대효과를 도출하고, 민간투자 시 고려 가능한 정책 효과를 반영하여 AHP 가중치를 조정하는 것을 목적으로 한다. 또한 지침 개정안을 포함한 제도적 개선방안을 제시하고자 한다. 이를 위하여 지하도로 사업의 추진 현황과 현행 투자평가체계 및 지침을 검토하였으며, 이를 토대로 지하도로 사업 타당성평가 체계의 문제점을 정리하고, 경제성과 정책성 분석의 시사점 및 개선과제를 제시하였다. 다음으로 지하도로 사업의 효과를 신규 발굴하고, 수용성 및 적용 가능성을 진단하였다. 계량화가 가능한 효과의 경우 계량화 방법론을 도출하고, 이를 반영하여 AHP 종합평가 가중치 개선안을 제시하였다. 마지막으로 지침 개정안 및 민간투자 등에 적용할 수 있는 정책적 활용방안을 제언하였다. <이하 원문 참조>

• 수송·교통 > 수송·교통일반
• 서창범
• 한국교통연구원
• 2025

택시 산업 갈등 관리 방안 연구

본 연구에서는 택시 산업 관련 주요 이슈 검토를 위한 택시 산업 관련 이해당사자별 요구사항을 조사하고, 정책추진 관련 담당자 및 전문가 의견수렴과 택시 관련 정책 연구 보고서 검토를 수행하였다. 또한 택시 산업의 다양한 이해당사자를 구분하고 이해당사자별 요구사항을 조사하여 갈등 이슈 파악 및 택시 산업 갈등 관리를 위한 정책추진 방향을 제시하고자 하였다. <이하 원문 참조>

• 수송·교통 > 수송·교통일반
• 이종덕
• 한국교통연구원
• 2025

지역별 인구다양성 지수 산출과 활용: 이주배경 영유아의 보육서비스 접근성을 중심으로

본 연구는 인구총조사 국적 통계를 활용해 읍·면·동 단위의 ‘인구다양성 지수’를 산출하였다. 분석 결과, 이주배경 인구는 꾸준히 증가할 뿐 아니라 수도권 공단을 넘어 농 ‧어촌과 관광지 등 다양한 지역·산업으로 확산되고 있었다. 영유아(0~5세)에서도 외국인 자녀 비중이 크게 늘어, 가족 단위 이주와 정착이 더욱 활발해졌음을 보여준다. 그러나 이주배경 영유아의 어린이집 접근성은 지역별로 큰 격차를 보였다. 저출산으로 전체 공급 여건은 다소 개선됐지만, 외국인·다문화 가정이 집중된 동네 상당수에서는 ‘높은 수요 대비 부족한 공급’ 현상이 여전했다. 실제 이용률 역시 내국인 영유아는 약 60%인 반면, 외국인 영유아는 40% 수준에 그쳤다. 요인 분석 결과, 지자체의 추가 보육료 지원과 가까운 다문화·가족센터 설치는 이주배경 영유아의 어린이집 이용률을 유의미하게 끌어올렸다. 결혼이민자 가구 비중이 높을수록 이용률이 상승한 점도 지역 네트워크와 정보 통로의 중요성을 시사한다. 다만 복잡한 절차, 한글 중심 안내, 통·번역·문화중개 인력 부족 등으로 여전히 혜택을 놓치는 가정이 적지 않았다. 따라서 시설 확충과 비용 지원을 넘어 ‘문화적 수용성’과 정보 접근성을 높이는 통합 정책이 요구된다.

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• 최혜진
• 한국보건사회연구원
• 2025