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연구보고서

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보고서명

육아지원분야의 지속가능한 남북 교류협력 방안 연구
  • 1. 서론
    가. 연구의 필요성 및 목적
    □ 남북 관계가 개선되면 즉각적으로 실천할 수 있는 교류협력사업에 대해 정치, 경제, 사회, 문화, 교통, 법, 군사 등 각 분야별로 연구가 수행되어 옴.
    육아지원분야에서도 남북 관계가 개선되면 즉각적으로 실천 가능한 ‘작은 통일정책방안’제시가 필요함.
    육아정책연구소에서 수행한「통일에 대비한 육아지원분야 통합 방안」(이윤진·구자연, 2013) 연구에서 남북 교류협력 단계의 육아지원분야의 추진방향과 10개 추진과제의 중요성과 실행가능성을 타진한 바 있음.
    □ 본 연구는 이윤진·구자연 연구(2013)의 후속연구로써, 지금까지 대북 영유아지원사업은 보건·의료 분야 중심으로 추진되어 왔다면, 교류협력 단계까지를 고려해서 지원 범위와 지원 내용을 확대할 필요가 있다고 판단, 남북 관계 개선 시, 교육·보육사업 부문에서 즉각적으로 실천할 수 있는 사업에서부터
    지속적으로 남북이 함께 할 수 있는 교류협력사업들을 발굴하고 실행가능한 추진전략을 모색하기 위해 수행함.
    나. 연구 내용
    □ 국외 사례로 통일 이전의 독일사례, 중국-대만 사례를 고찰함.
    □ 남북 교류협력과 관련된 법령과 정책을 육아지원분야 중심으로 고찰함.
    남북 교류협력에 관한 법률, 남북협력기금법, 남북 관계 발전에 관한 법률, 개성공업지구 지원에 관한 법률 등을 정리함.
    남북 교류협력은 인도적 대북지원사업, 사회문화협력사업, 경제협력사업으로 구분됨
    □ 대북 영유아 지원사업 지원 정책 현황으로 5·24 조치와 드레스덴 선언, 그리고 국회에 발의된 입안 사례를 고찰함.
    □ 북한의 개발협력사업을 목적으로 실시한 교류협력 사례를 국내외 민간단체, 정부, 국제기구로 구분하여 고찰함.
    2005년 개발협력사업으로 추진한 ‘북한 영유아 지원사업’은 한반도의 인구정책의 일환으로 정부가 추진한 대북지원사업으로 국내 민간단체들 간의 컨소시움 방식과 국제기구를 통한 지원방식으로 실시된 사례임.
    남북 경제협력 사업의 첫 사례로 개성공업지구의 설립 배경, 현황 및 개성공업지구 내에 설치, 운영 중인 개성탁아소의 현황을 고찰함.
    ― 개성공단 근로자 중 약 70%가 여성인 만큼 탁아소 설치는 처음부터 필수였음. 개성탁아소는 2007년의 임시탁아소 형태로 시작되었다가 북측이 토지를 제공하고 건물은 남북협력기금으로 건축하여 2009년에 완공함.
    ― 현재 개성탁아소에는 약 600여명의 영아가 이용하고 있으며, 소장 1명, 보육교사 54명 외의 의사, 식당운영인원이 근무하고 있음.
    □ 국제기구와 해외 민간단체의 대북 영유아 지원사업을 고찰함.
    현재 남북 간의 교류협력 사업이 중단되면서, 국제기구와 해외 민간단체에서 그 자리를 메꾸고 있음.
    UNICEF, WEP, FAO, UNFPA, WHO에서 실시하고 있는 영유아 지원사업은 긴급구호의 인도적 지원사업이 아니라 북한 주민의 복지증진과 인프라 구축을 요하는 개발협력사업으로 추진하고 있음.
    북한 당국은 재외동포에 대해 긍정적이라 함. 재외동포단체의 대북 지원사업은 남북 관계가 중단된 후에 활발히 이루어지고 있으며 국제기구와 마찬가지로 개발협력사업 차원에서 실시하고 있음.
    □ 육아지원분야의 지속가능한 남북 교류협력 사업의 타당한 근거를 도출하고 실행방안을 제시하기 위해 국민 여론과 전문가 의견을 파악함.
    □ 연구결과를 토대로 정책방안을 제시함.
    다. 연구 방법
    □ 문헌연구
    □ 심층면담조사
    대북 인도적 지원사업 담당 NGO 단체의 현장 전문가
    탁아소 소장, 교양원 출신 북한이탈주민
    □ 설문조사
    대국민 조사
    ― 전국의 만 19세 이상 성인 총 800명을 추출하여 의견조사를 실시함.
    전문가 의견조사
    ― 북한연구 전문가, 북한을 다년간 경험한 민간단체 현장전문가, 교양원·탁아소 소장 출신의 북한이탈주민 등 총 53명이 조사에 참여함. 조사방법
    은 웹조사 방식으로 실시함.
    □ 자료수집을 위한 해외출장
    중국 연길과 일본 동경을 2015년 8월 31일~9월 4일(5박 6일) 동안 방문하여 최근 북한의 영유아 지원사업, 탁아소와 유치원 운영 현황을 파악함.
    ― 중국 연길 소재의 K재단은 재외동포가 운영하는 단체로서, 북한 내의 공장을 운영하면서 탁아소와 유치원 5개를 설치, 운영하고 있었음. 탁아소와 유치원은 북측의 요구로 취약 지역(농촌 지역)에 설치함. 또한, 연변대학교와 연변과학기술대학교를 방문하여 최근 북한의 경제상황 등을 조사함.
    ― 일본 동경에 소재한 UNICEF 및 민간단체(JVC, 북한난민구호기금)를 방문함.
    □ 전문가 자문회의 및 정책세미나
    연구방향과 연구내용 협의 및 설문지 검토, 정책방안에 대한 의견 수렴
    연구결과를 소개, 홍보하고 관련 전문가들의 의견수렴을 위해 정책세미나 개최 예정(11월 말)
    2. 통일 전 교류협력 국외사례
    가. 독일사례
    □ 동독의 공산주의 체제 속에서 교회부설유치원은 서독과의 교류협력의 중요한 거점 역할을 함.
    동독의 소규모 교회부설유치원은 반체제 인사들의 보호막 역할을 했으며 향후 동독의 붕괴란 변혁의 중심이 되었음.
    □ 정치색을 띠지 않을수록 교류협력은 지속될 수 있음. 그러나 비정치적 분야의 교류협력이 결국, 정치적 분야까지 영향을 미쳐 동독의 체제변화를 이끌
    어냄.
    □ 동독은 북한과 달리, 영유아의 영양부족으로 인도적 지원을 받은 적이 없으며 개발협력사업과 같은 공적인 원조 형태를 받은 적도 없음.
    나. 중국-대만 관계
    □ 양안관계에 있어서 교류협력의 발전 형태
    반관반민(半官半民) 형태의 기구가 큰 역할을 담당.
    ― 해협 양안 관계협회, 해협교류기금회 등 비공식적 형태로 교류가 수월하게 이루어지고 있음. 이는 정부간 관계에 영향을 받지 않고 지속적인 교
    류협력이 가능하게 함.
    개별 자치단체 간 활발한 교류 협력
    ― 양안은 푸젠성, 북경시 등 자치단체와 유아교육 관련 인적 교류 협력이 활발하게 이루어지고 있음.
    학자, 학부모, 교사간의 정기적 교차 방문 및 학술 교류 협력
    ― 정례적인 학술 교류 및 상호 방문을 통해 양측의 유아교육 관련 정보를 확인하면서 상호 보완적인 협력이 가능하도록 함.
    3. 육아지원분야의 남북 교류협력 정책과 사례
    가. 관련 법령과 사업별 내용
    □ 남북 교류협력에 있어서 근거가 되는 주요 법률에는「남북교류협력에 관한 법률」,「남북관계 발전에 관한 법률」,「남북협력기금법」등이 있음.
    □ 남북 교류협력 사업의 분류와 내용
    관련 법령에 따라 남북교류협력 사업은 인도적 대북지원 및 협력사업, 사회문화협력사업, 경제협력사업으로 구분되어 서로 다른 절차에 따라 진행되고 있음.
    나. 주요 정책 및 추진 사례
    □ 5·24 조치 및 드레스덴 선언
    5.24 조치는 기본적으로 대북제재조치로서의 성격을 가지고 있으나, 정부는 북한의 영유아에 대한 지원 유지의 예외를 인정하고 있음.
    드레스덴 선언에서 정부는 “모자 패키지(1,000 days)사업”을 제안하여, 그동안 영유아 임산부 등 취약계층에 대한 인도적 지원을 보다 구체화하였
    음.
    □ 정부의 대북지원과 교류협력
    정부는 1995년부터 대북지원을 시작하였으며, 식량차관과 무상지원의 형태로 지원이 이루어졌음.
    정부차원의 무상지원에는 정부가 직접 지원한 경우뿐만 아니라 민간단체를 통한 기금지원, 국제기구를 통한 지원 등이 포함되어 있음.
    한편, 정부차원의 지원규모는 정권에 따라 크게 차이가 나는데, 이는 북한과의 신뢰형성에 부정적인 영향을 미칠 것으로 우려됨.
    □ 국내 민간단체
    대북 인도적 지원사업과 개발협력사업에서 국내 민간단체는 큰 역할을 해왔음.
    ― 2004년 대북지원민관정책협의회를 발족하면서 민·관 간 협력 강화를 통해 대북지원사업을 보다 체계적으로 추진하여 효율성을 제고하려는 시도가 있었으며, 2006년에는 6개 민간단체들이 컨소시움 방식으로 북한 영유아 지원사업을 추진한 바 있음.
    □ 개성공단 탁아소
    개성공단 탁아소는 북측 여성근로자의 영유아 보육지원등 인도적 차원과 입주기업의 생산성 향상을 목적으로 건립되었음.
    우리 정부는 제2탁아소 설립을 위해 남한 부지를 확보해 두었음
    □ 해외 민간단체
    재외동포단체(K재단)
    ― 재외동포단체의 경우 국적이 한국이 아니기 때문에 북한 접근이 비교적 자유로우며, 한민족이라는 동질감과 함께 의사소통의 문제가 해결되어 국내민간단체나 해외단체보다 북한 내에서 폭넓은 활동을 하고 있음.
    ― K재단은 북한 내 탁아소나 유치원을 지원하면서 주기적으로 모니터링을실시하고 있는데, 이는 감시도구가 아닌 북한주민과의 관계를 형성하고 교류하는 수단으로 활용.
    일본 JVC
    ― 2001년부터 “남북어린이와 일본어린이 그림마당”사업을 진행.
    ― 본 전시회를 통해 남북한과 일본의 아이들이 그림과 메시지교환으로 “만난다”는 점에 큰 의의를 두고 있으며, 실제 그림교환 뿐만 아니라 어린이들이
    도쿄 서울 평양에 상호 방문하면서 서로를 이해하는데 기여하고 있음.
    다. 국제기구의 북한 개발협력 사업
    □ UN산하의 5개 기구(UNICEF, WFP, FAO, UNFPA, WHO)는 북한 내에 상주하며 북한이 지속가능한 발전을 구축할 수 있도록 돕고 있음.
    국제기구들은 북한에 대해 단순히 인도적 지원만 하는 것이 아니라, 북한과의 다양한 협력을 통해 정부 스스로가 자립해 나갈 수 있도록 도와주고 있음.
    예컨대, 유니세프와 WHO는 북한 지역단위 진료소의 현지 의료진들을 교육하여 많은 사람들이 좀 더 질 높은 의료서비스를 받을 수 있도록 하고 있으며, WFP는 북한당국과 함께 영양 비스킷, 슈퍼시리얼 공장을 운영하여 후에 북한 스스로 문제 해결해 나갈 수 있는 능력을 키워줌.
    4. 육아지원분야의 남북 교류사업에 대한 대국민 조사 결과 분석
    가. 응답자 특성
    □ 일반 국민 800명을 대상으로 전화조사를 실시하였으며, 전체 응답자 중 남성은 54.8%, 여성은 45.3%, 연령별로는 40대 이상의 연령대가 높은 응답자 비율이 높았으며, 학력은 대학교 졸업자가 가장 많은 수를 차지함. 직업은 생산직과 사무직이 다수를 차지하고 있었으며, 월평균 소득은 300만원에서 499만원 구간이 가장 높은 비율을 나타냈음.
    나. 북한 및 통일에 대한 인식
    □ 대국민 조사에서 응답자가 이상적으로 지각하는 통일 수준은, ‘자유로운 교류협력’이 가장 높았으며, 이어서 1국가 2체제, 1국가 1체제, 통일을 원하지 않는다고 답한 비율 순으로 조사되었음.
    □ 20대가 북한을 적대적인 대상이라고 인식한 비율이 가장 높은 것과 유사하게, 통일을 원치 않는다고 응답한 비율 또한 전 연령 중 가장 높게 나타남.
    □ 남북통일 이후 남북 주민 간의 갈등이 가장 심할 것으로 예상되는 분야는 경제적 갈등이 가장 높았으며, 이어서 정치적 이념, 사회/문화적 갈등, 언어적 갈등 순으로 나타남.
    □ 학교 교육과정을 통해 북한에 대해 배운 내용이 무엇인지, 유아를 대상으로 평화통일 교육을 하는 것에 대해 어떠한 생각을 가지는지 조사한 결과, 반공교육을 받았다는 응답이 전체 50.5%로 가장 많았으며, 북한이 한민족이며 평화통일을 함께 이루어야 한다고 교육 받았다는 응답은 전체 40.4%였음.
    □ 유치원이나 어린이집에서 만 5세 정도의 유아에게 평화 통일 교육을 하는 것에 대한 응답자의 의견을 조사한 결과, 적극적으로 교육하기 보다는 자연스럽게 실시해야 한다는 의견이 가장 많았으며, 그 다음이 적극적으로 교육을 실시해야 한다는 의견, 마지막으로 유아는 판단하기 미성숙한 단계이므로 교육을 실시하지 말아야 한다는 의견 순으로 나타났음.
    북한을 적대적 대상이라고 인식하거나 통일을 원치 않는다고 생각한 사람이 유아를 대상으로 적극적인 평화통일 교육을 실시해야 한다고 응답한 비율은 가장 낮았음.
    다. 인도적 대북지원 사업에 대한 인식
    □ 북한에 대한 인도적 지원 사업이 필요한 편이라는 응답이 가장 많았고, 전혀필요하지 않다는 응답도 10.1%를 차치하고 있었음. 남성의 경우 대북 인도
    적 지원 사업의 필요성을 더 높게 인식했으며, 20대가 지원 사업의 필요성을 가장 낮게 인식하고 있는 것으로 조사됨.
    □ 북한 영유아의 영양/보건을 위한 인도적 지원 사업의 필요성에 대해서는 비교적 필요하다고 인식하는 것으로 나타났음. 상대적으로 20대가 사업의 필
    요성을 가장 낮게 인식했고, 대학생 이상이 매우 필요하다고 응답한 비율이 26.3%로 가장 높은 비율로 나타남.
    □ 우리 정부가 북한 영유아의 영양과 건강을 위해 지속적으로 지원하는 것에 대한 인식을 질문한 결과, 총점 4점 기준의 평균 2.85점으로, 비교적 지속적
    인 지원이 필요한 편이라고 인식하는 것으로 나타났음.
    20대의 경우 지속적인 지원의 필요성을 가장 낮게 인식했고, 학력이 높아질수록 지속적인 지원의 필요성을 더욱 높게 인식하는 양상을 보였음.
    라. 남북 교류협력 사업에 대한 인식
    □ 남북 간 교류협력사업의 필요성에 관하여 매우 필요하다는 응답이 가장 많았고, 이러한 사업의 확대가 매우 필요하다는 응답 또한 가장 높게 나타나
    대부분의 응답자들이 남북 교류협력사업의 확대가 필요하다고 인식하는 것으로 보임.
    □ 남북 교류협력사업이 확대되어, 우리나라의 기업이나 정부가 북한 근로자 자녀를 위한 탁아소를 설치하는 것에 대한 의견을 질문한 결과, 탁아소 설치
    가 우리 기업의 생산력 향상을 위해 필요하다는 응답이 가장 높았으며, 다음으로 우리 기업 또는 정부가 책임질 필요가 있다고 응답한 비율, 마지막으로 북한 근로자의 모성보호를 위해 필요하다는 응답 순으로 나타남.
    □ 탁아소 설치가 남북 간의 인적, 물적 교류의 거점이 될 수 있는지에 대해서는, 대체로 그렇다는 응답이 가장 많았고, 별로 그렇지 않다는 응답 또한 높
    은 수준으로 그 뒤를 이었음.
    북한을 우리와 같은 민족으로 인식한 경우 가장 높은 수준으로 탁아소가 남북 간 인적, 물적 교류의 거점이 될 것이라고 지각했으며, 북한을 적대적인 대상이라고 지각한 경우는 가장 낮은 수준으로 지각하고 있었음.
    □ 남북 유아들 간의 교류협력이 가능한 사업에 대해서는 ‘남북 유아 공통의 동요를 제작해서 부르기’의 응답이 가장 높았으며, 이어서 ‘남북 유아 공동 식단표로 급식 또는 간식하기’, ‘남북 유아 공통의 전통 전래동화 읽기’, ‘남북유아들의 그림 교환하기’순으로 나타남.
    5. 육아지원분야의 남북 교류사업에 대한 전문가 조사 결과 분석
    가. 개발협력사업에 대한 의견
    □ 북한 주민의 복지증진과 인프라 구축을 목적으로 하는 이 사업에 대해 대부분의 전문가들이 알고 있었으며(92.5%), 이 사업을 찬성한다는 응답이 96.3%로 압도적으로 많이 나옴.
    찬성하는 이유는 남북 간 사회적, 경제적 격차를 줄여 사회통합에 유리한 조건을 만들어 통일비용을 줄이는 데 기여할 수 있기 때문으로 나옴.
    □ 2005년에 정부가 추진한 ‘북한 영유아 지원사업’에 대해서도 92.5%가 알고 있다고 응답했으며 이 사업을 찬성한다는 응답이 100.0%로 만장일치로 나옴.
    찬성하는 이유는 북한의 영유아를 지원하는 것은 미래 통일세대를 위한 것으로 한반도 미래의 우수한 인적자원을 확보할 수 있다는 점, 취약계층 영유아를 지원하는 것은 인도적 차원에서 당연하다는 점 등임.
    나. 교류협력의 필요성 및 2013년 개발 추진과제에 대한 의견
    □ 육아지원분야의 교류협력은 71.7%의 전문가가 필요하다고 응답했으며 그 이유는 앞서 개발협력사업의 찬성 이유와 거의 유사함.
    □ 2013년 연구에서 중요성과 실행가능성 두 측면 모두 높게 나온 과제(남북 민관 단체 상호교류 및 협의체 구성‘, 하나는 높은데 하나는 낮게 나온 과제
    (남북 교육보육 전문가 학술행사 개최, 교육·보육 공동 통계자료 산출, 남북공동의 평화통일 개발 실시), 두 측면 모두 낮게 나온 과제(남북 유아들의 상호방문) 추려서 실행방안 또는 이유를 알아봄.
    민간단체 중심, 비정치적 분야 중심, 국제사회와의 협업, 상호 존중의 호혜주의 하에 추진이 기본 골자임.
    교류협력 시 어려움이 예상되는 과제는 유아 관련된 사업들임. 유아들의 상호 방문, 공동의 평화통일 개발·실시, 공동 수업계획안 개발 과제는 남북 교류협력이 충분히 진행된 후에야 가능하다는 의견이 지배적임. 그 전에는 남북 유아의 공통된 경험을 갖기 위한 공통의 전래동화 읽기, 공통의 동요부르기, 그림교환하기 등을 실시해 볼 수 있음.
    ― 남북 합작만화인 ‘뽀로로’는 유아 대상의 교류협력 사업에서 얼마든지 정치적 요소를 배제할 수 있는 가능성을 보여준 사례임. 남북 유아들이 함께 할 수 있는 만화, 동화책, 동요, 놀이 등을 남북 공동으로 개발, 보급할 것을 제안함.
    다. 교류협력 거점으로서의 탁아소 설립에 대한 의견
    □ 탁아소를 통해 북한 영유아들을 지원할 수 있을 뿐 아니라 남북의 관련 전문가와 종사자들이 교류하면서 접촉 국면을 확대해 나갈 수 있으므로 대부분의 전문가들이 찬성함.
    □ 현재 남북 관계가 교착되어 있지만 개성공단과 그 안의 개성탁아소만은 계속 운영하고 있다는 점에서, 앞으로 경협의 확대, 이 안에서의 탁아소 설치·
    운영은 필요성과 실행가능성 모두 높은 사업이라 하겠음.
    라. 교육·보육과정(누리과정)에 평화통일교육 편성·운영 확대에 대한 의견
    □ 81.2%의 전문가들이 찬성한다고 응답함. 그러나 다른 질문에 비해 반대하는 응답이 18.9% 높게 나옴. 유아 대상의 북한/통일 교육을 우려하는 전문가가 적지 않다는 것을 보여주는 결과이지만, 대부분의 전문가들은 5, 6세 정도의 유아라면 충분히 가르칠 수 있다고 보았음.
    6. 육아지원분야의 지속가능한 남북 교류협력 추진방안
    가. 추진방향
    □ 남북 교류협력 사업은 대한민국 헌번정신의 실천이다
    헌법 제3조, 제4조에 근거함.
    □ 통일 논의보다는 남북 교류협력 사업을 우선 실천한다
    대국민 조사에서도 통일수준으로 ‘자유로운 왕래 수준’를 가장 많이 꼽음.
    □ 지속가능한 북한 영유아 지원 및 개발협력을 위해 법적 근거를 마련한다
    □ 남북 간 격차를 줄이는 방향의 교류협력사업을 추진한다
    특히, 남북 간 경제적 격차를 줄이는 쪽의 교류협력이 필요하며 경제협력지구 내의 탁아소를 설치해서 교류협력의 거점으로 기능하도록 한다.
    □ 평화통일교육은 유아기부터 실시한다
    대국민조사와 전문가 의견조사 모두 평화감수성을 길러내는 통일교육이 유아기(만 4~5세)부터 필요하다고 나옴.
    나. 추진목표
    □ 한반도 미래 인구정책 차원에서 남북 교류협력 사업 추진
    □ 남북 교류협력의 새로운 거점: 경협 내 탁아소 설치
    □ 남북 교류협력 사업 추진 시 단계별 추진전략 수립
    □ 변화하는 북한에 맞는 교류협력 사업 추진
    □ 국제사회의 협력: 동북아 평화공동체 구축
    □ 남북 교류협력을 위한 우리 사회의 합의 도출: 남남 갈등 해소
    □ 북한 영유아 인도적 지원 및 교류협력에 관한 법률(안) 제정
    다. 시기별 실행방안
    □ 남북 관계 정도에 따른 육아지원분야의 추진과제의 실행방안을 제시함.
    남북 관계 고착기, 남북 관계 초기·중기·장기 별로 실행방안을 제시함

    <이하 원문 확인>

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