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국책연구동향

연구보고서

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보고서명성폭력범죄자 사후관리시스템에 대한 평가연구(I) - 신상공개제도의 효과성 연구 - 보고서명(영문)An examination of sex offender registries and community notification
  • 1. 연구목적 및 의의
    성폭력범죄에 대한 대책은 언론의 주목을 받는 성폭력사건이 일어날 때마다 범죄자에 대한 처벌을 강화해야 한다는 여론의 압박을 받아 이에 따른 전시성 단기대책들이 제도화되는 경향이 강한 편이며, 특히 최근에는 신상공개제도, 전자감독제도, 성충동약물치료제도 등과 같이 구금형을 종료한 성폭력범죄자에 대한 사후관리대책에 관심이 집중되어 오고 있다.
    이러한 성폭력범죄자에 대한 사후관리대책들에 대해 한편에서는 객관적인 근거 없이 그 효과성에 대해 막연한 기대를 갖고 있으며, 다른 한편에서는 범죄자에 대한 인권침해라는 관성적인 비판과 더불어 정부의 대증요법적인 정책형성과정에 대한 비판이 제기되고 있다. 그러나 이러한 비판에도 불구하고 현재 성폭력범죄자에 대한 사후관리대책들은 하나의 제도로서 확고한 자리를 잡아가고 있으며, 그 적용범위가 확대되고, 방법들이 새롭게 변화되어 가고 있다.
    따라서 이제는 성폭력범죄자에 대한 사후관리대책들의 효과성에 대한 막연한 기대나 관성적 비판에서 벗어나 성폭력범죄의 현실에 대한 체계적인 이해와 각각의 사후관리대책들 간의 연관성 및 통합성에 대한 고려에 기초하여 현재 시행되고 있는 사후관리제도 각각의 실제 운영과정 및 실질적인 효과성에 대한 객관적인 평가연구가 필요한 시점이라고 할 수 있다.
    이러한 시점에서 본 연구원에서는「성폭력범죄자에 대한 사후관리 시스템의 평가연구」라는 3개년 연속과제를 기획하게 되었다. 본 보고서는 「성폭력범죄자에 대한 사후관리 시스템의 평가연구」의 일차년도 연구로서 성폭력범죄자 사후관리대책 중에서 그 시행 역사가 가장 긴 신상공개제도의 효과를 객관적으로 검증하여 제도의 문제점 및 향후 개선방안을 살펴보고자 한다. 이를 통해, 신상공개제도의 적절한 시행을 뒷받침하고 앞으로 더 나은 합리적 시행방안을 모색하고자 함에 본 연구의 궁극적 의의가 있다.


    2. 연구내용 및 방법
    1) 연구내용

    첫째, 우리보다 먼저 신상공개제도를 실시하고 있는 미국과 영국을 중심으로 신상공개제도의 주요 내용과 변화과정을 소개하고, 신상공개제도에 대한 실증적인 연구결과를 검토하고자 한다. 이러한 작업을 통해 신상공개제도의 평가연구를 위한 틀과 방법들을 모색하고자 하였다.
    둘째, 우리나라 신상공개제도의 연혁 및 변천 과정을 간략히 살펴보고, 신상공개제도를 신상정보의 등록 및 관리, 인터넷 사이트를 통한 공개, 우편고지 등 세 단계로 나누어 각 단계별로 구체적인 내용을 관련법, 시행령, 시행규칙 등을 통해서 살펴보았다. 이와 함께 신상정보등록과 공개제도 각각에 대해 법적인 성격의 규명과 함께 과잉금지원칙, 평등원칙, 이중처벌금지원칙 등에의 위배 여부 등의 헌법적인 문제를 검토하였다.
    셋째, 신상공개제도의 운영과정을 다음의 세 가지 측면으로 나누어 분석하였다. 1) 전체 성폭력범죄 발생건수 중 신상정보등록 및 공개대상자가 차지하는 비율, 신상등록대상자의 특성 등과 같은 신상공개제도의 활용현황, 2) 신상공개제도 운영을 위한 인적 자원 및 예산현황, 3) 공개대상자의 선별, 신상정보의 등록 및 관리, 그리고 신상정보의 공개 등으로 집행단계를 구분하여, 각 단계별로 몇 가지의 평가기준을 설정하고, 그 기준에 따라 실태 및 문제점을 검토하였다.
    넷째, 신상공개제도의 영향 및 효과를 분석하였다. 신상공개제도가 성폭력범죄자의 신상을 공개함으로써 일반시민들에게 주변에 성폭력범죄자가 살고 있다는 사실을 알려주어 예방조치를 취하게 함으로써 성폭력범죄의 피해로부터 스스로를 보호하도록 하고(지역사회보호효과), 일반인들로 하여금 성폭력범죄에 대한 경각심을 갖게 함으로써 성폭력범죄를 저지르지 않도록 교육하며(일반예방효과), 신상이 공개된 성폭력범죄자의 재범을 억제하기(특별예방효과) 위한 목적에서 실시되고 있다는 점을 고려하여, 지역사회보호효과, 특별예방효과, 일반예방효과를 신상공개제도의 효과성 평가의 기준으로 설정하고, 여러 가지 자료를 통해 이 세 가지 측면에서의 효과성을 검증하였다. 이와 더불어 신상공개제도의 의도치 않은 결과인 역기능적인 측면을 살펴보았다.
    마지막으로 외국의 신상공개제도, 우리나라 신상공개제도관련 법규와 신상공개제도의 운영과정 및 효과성 평가를 통해 발견된 신상공개제도의 문제점을 살펴보고 제도의 적절한 운영 및 실효성 제고를 위한 방안들을 제시하고자 하였다.

    2) 연구방법

    앞서 언급한 다섯 분야의 연구내용들을 다루기 위해서 본 연구에서는 매우 다양한 질적·양적 연구방법을 활용하고자 하는데, 1) 문헌연구 및 판례분석, 2) 공식 범죄통계자료 분석, 3) 인터넷 공개사이트(성범죄자알림e)에 공개된 성폭력범죄자의 특성 분석, 4) 2010년 유죄판결이 확정된 신상정보등록대상자의 판결문자료에 대한 이차자료의 분석, 5) 신상등록 및 공개업무를 담당하는 실무가, 성폭력범죄의 피해자 및 가족, 성폭력피해자지원 전문가, 그리고 우편고지가 이루어진 동에 거주하는 일반인을 대상으로 한 표적집단면접(Focus Group Interview: 이하 FGI), 6) 일반동 및 우편고지동 주민과 성폭력범죄자를 대상으로 한 설문조사 등이 그것이다.


    3. 연구결과
    가. 신상공개제도의 활용현황

    2011년 형사사법기관이 인지한 성폭력범죄는 22,034건인데 비해, 신상등록대상자는 2,157명으로 인지된 사건의 9.8%, 신상공개대상자는 1,350명으로 인지된 사건의 6.1%에 불과한 것으로 나타났다. 신상공개제도가 ‘성폭력범죄는 낯선 사람에 의해서 발생한다’는 가정을 전제로 하고 있다는 점을 고려하면, 신상공개로 인해 실효성을 얻을 수 있는 대상자의 수는 더욱 더 적어진다고 할 수 있다.

    나. 신상공개대상자의 선정

    신상등록대상자의 선정과 관련해서는 강제적 방식을 적용하고 있고, 공개대상자의 선정과 관련해서는 강제적 방식에 임의적 방식을 가미한 혼합방식을 적용하고 있다. 공개대상자의 선정기준은 피해자의 연령에 따라 달라 아동·청소년대상 성폭력범죄자의 경우에는 등록대상자 중 벌금형 대상자와 청소년 범죄자는 제외하고, 전과, 재범위험성, 특별한 사정 등을 고려하여 선정하도록 하고 있다. 그리고, 성인대상 성폭력범죄자의 경우에는 ‘특별한 사정’을 고려하여 선정하도록 한다는 기준만 제시하고 있다. 한편, 2011년 인터넷 공개방식보다 적극적 공개방식인 우편고지제도를 도입하면서도 인터넷 공개대상자와 우편고지대상자를 구분하는 별도의 선정기준에 대한 규정을 만들지 않았다.
    아동·청소년대상 성폭력범죄자의 선정기준에 대한 경험적인 조사결과, 동종전과유무, 피해자연령, 피해자수, 반복피해여부 등이 공개대상자를 선정하는 주요 요인으로 나타났다. 이는 실제 공개대상자 선별 시 재범위험성보다는 현재 범행의 죄질을 더 중시함을 보여준다. 한편, 법률에서 ‘특별한 사정’에 대한 기준만 제시하고 있는 성인대상 성폭력범죄자의 경우에는 특별한 사정에 대한 판단이 재판부에 따라 달라 매우 임의적으로 적용되고 있는 것으로 나타났다. 또한, 2011년 아동·청소년대상 성폭력범죄의 경우 전체 등록대상자 중 16.1%, 성인대상 성폭력범죄의 경우에는 67.6%가 우편고지 대상자로 선별되어 대상자의 특성에 따라 우편고지대상자 선별에 있어 큰 차이를 보이고 있는 것으로 나타났다.

    다. 신상정보 등록단계

    1) 등록대상자의 등록제도에 대한 이해도
    성폭력범죄자들에 대한 조사결과 자신이 등록자인지 공개자인지에 대해 잘 모르고 있는 등록대상자가 16.2%인 것으로 나타났고, 10명 중 3명은 관계기관으로 부터 신상등록 통지서를 받아야 한다는 사실을 모르는 것으로 나타났다. 그리고 등록제도에 대한 이해도는 등록대상자의 연령이 높을수록, 교육수준이 낮을수록 낮아지는 것으로 나타났다. 또한 민원인의 상담사례를 보면, 본인의 공개지위여부나 복잡한 등록절차, 등록기간의 산정방법 등에 대한 문의가 많았으며, 최근 들어 등록기간 내에 신규 등록을 하지 않는 성폭력범죄자의 수가 늘어나고 있다.

    2) 등록의 신속성
    법원의 유죄판결이후 신상등록시스템에 신상정보가 등록되는데 아동·청소년대상 성폭력범죄자는 평균 약 49일, 성인대상 성폭력범죄자는 약 69일이 소요되는 것으로 나타났다. 이와 같이 등록절차를 완료하는데 장기간이 소요되는 주요 원인은 등록정보 제출기한이 유죄판결이후 아동·청소년대상 성폭력범죄자는 40일, 성인대상 성폭력범죄자는 60일로 합리적인 이유 없이 장기의 제출기간을 규정하고 있기 때문이다. 한편, 신상등록대상자들이 기한 내에 제출을 하지 않거나 신상공개제도 운영의 이원화로 인한 혼동과 혼선으로 인한 절차의 지연 등으로 인하여 등록업무의 집행이 지연되는 사례가 다수 발생하는 것으로 나타났다.

    3) 등록의무준수 위반
    법무부 관리대상 중 제출기한 내에 신상정보를 제출하지 않은 성폭력범죄자는 2011년 전체 신상등록대상자의 17.7%였고, 2012년에는 57.4%로 매우 높은 비율을 차지하고 있는 것으로 나타났다. 그리고 신상정보를 제출하지 않은 사람 중 독려장 발부나 전화로 등록을 독려하였음에도 불구하고 신상정보를 제출하지 않아 법무부가 경찰에 수사를 의뢰한 건수는 2011년에는 전체 신상등록대상자의 1.5%에 불과하였으나, 2012년에는 15.7%로 전년도에 비해 매우 많이 증가하였다. 더욱이 미등록자에 대해 여성가족부와 법무부의 신상등록 담당부서에서 직권등록을 하도록 규정하고 있으나, 여성가족부의 경우에는 최근까지 직권등록을 하지 않았고, 이에 따라 미등록자가 공개대상자인 경우 인터넷 공개사이트에 신상이 공개되지 않은 것으로 드러났다.
    4) 등록정보의 정확성
    신규등록자가 제출한 등록정보에 대해서 관할경찰서와 각 부처의 신상등록 담당자들이 2단계에 걸쳐 등록정보의 진위여부를 판단하고 있으나, 등록정보의 진위여부를 등록대상자의 신분증과 재직증명서 등 각종 서류만으로 판단하기 때문에, 성폭력범죄자가 제출한 실제거주지가 거짓정보인지 아닌지를 판단하기는 어려운 것으로 나타났다.
    현재 법규정상 등록대상자에게 갱신의 사유가 발생할 경우 신상정보변경서를 제출할 의무를 부과하고 있고, 1년에 1회 관할경찰서장이 변경여부를 확인하도록 하고 있으나, 현장에서는 이러한 규정을 제대로 준수하지 않아 등록부 및 공개사이트 내 정보가 정확하지 않는 것으로 드러났다. 한편, 등록대상자의 관리가 ‘비접촉 비대면방식’으로 이루어져 그 실효성이 낮은 것으로 나타났다.

    5) 등록 자료의 범죄예방 및 수사에의 활용 정도
    성폭력범죄자에 대한 등록정보를 범죄예방 및 수사에 활용할 목적으로 경찰이나 검찰과 같은 수사기관에 등록 자료를 배포하거나 정보통신망에 접속하여 조회 또는 출력하게 할 수 있도록 규정하고 있으나, 실제로는 거의 활용되지 않고 있는 것으로 나타났다.

    라. 신상정보 공개단계

    1) 공개방식별 이용자 포괄범위
    조사결과 신상공개전반에 대한 인지도와 인터넷 공개사이트에 대한 인지도는 각각 92.5%와 72.3%로 상당히 높았으나 인터넷 공개사이트를 접속한 경험이 있는 비율은 14.4%로 매우 낮았다. 인터넷 공개사이트 이용자 또한 컴퓨터 사용에 익숙한 젊은 층에 집중되어 있어 위험성이 높은 성폭력범죄자를 일반국민들에게 널리 알리려는 신상공개의 수단으로서 인터넷 공개가 적절한가에 대해 재고할 필요가 있는 것으로 나타났다. 또한, 인터넷 공개사이트의 인증절차의 복잡성과 정보검색의 불편성에 대한 불만이 높게 나타나 인증절차를 단순화하고, 정보검색을 용이하게 하는 등 좀 더 이용자 편의를 제고할 필요가 있는 것으로 나타났다.
    우편고지제도에 대한 일반인들의 인지도는 52.3%로 인터넷 공개사이트보다 낮았으며, 이 제도에 대해서 잘 모르는 상황에서 우편고지를 수령하게 될 경우 이는 불쾌감으로 이어지는 것으로 나타났다.
    한편, 현행법에서 우편고지의 대상을 협소하게 규정하고 있어, 우편고지제도에 대한 민원을 접수하고 상담하는 110 정부민원안내콜센터에는 우편고지 대상을 확장해 줄 것에 대한 요구가 많았다.
    우편고지제도의 이용자 포괄범위와 관련해서 다음의 네 가지 문제가 있는 것으로 나타났다. 첫째, 다른 집단에 비해 성폭력범죄에 대한 두려움이 높은 20대 여성이 있는 세대나 여성단독가구가 우편고지 대상에서 배제되고 있다는 점이다. 둘째, 법률상 추가고지에 대한 규정이 없기 때문에 최초 고지 이후 해당 동네에 전입한 세대는 미성년자녀가 있다하더라도 고지대상자에서 제외된다는 점이다. 이와 같은 문제점을 해결하기 위한 방안으로 정보통신고지제도를 활용하고 있으나 일반인들에게 거의 알려져 있지 않고, 인증절차가 일반 인터넷 공개사이트를 통한 접속보다 더 까다로워 실효성이 떨어지는 것으로 나타났다. 셋째, 우편고지 발송대상의 기준을 성폭력범죄자와 같은 행정동에 사는 지역주민으로 설정해 놓아 성폭력범죄자와 매우 가까운 거리에 살아 편의시설 등 주변시설을 공유하고, 같은 생활공간에 살더라도 행정동이 다른 경우에는 주변에 살고 있는 성폭력범죄자에 대한 신상정보를 고지 받을 수 없을 뿐 아니라 정보통신고지의 대상에서도 배제된다는 점이다. 넷째, 성폭력범죄자와 같은 동네에 살고 있지는 않으나 성폭력범죄자가 거주하고 있는 동네의 학교에 다니는 학생들의 경우 그의 부모들이 고지대상에 포함되지 않아 성폭력범죄에 노출되는 문제가 발생하고 있다.

    2) 공개정보의 누락 및 경력정보의 제시의 표준화 여부
    2012년 11월 현재 인터넷 공개사이트에 공개되어 있는 2,489명에 대한 정보가 빠짐없이 공개되어 있는가를 확인한 결과, 이름, 나이, 사진, 키와 몸무게, 거주지 등과 같은 기본적인 신상정보는 누락된 정보가 하나도 없었다. 그러나 경력정보의 제시항목(피해자의 연령, 전자발찌 부착이나 보호관찰, 수강명령, 성폭력치료강의 등에 대한 선고형량 정보, 적용법조명 등)이 여성가족부 대상자와 법무부 대상자간에 표준화 되어 있지 않아 공개사이트 이용자들이 정부의 신상공개 업무자체를 신뢰하지 못하는 부정적인 결과를 야기하고 있다.

    3) 공개되는 신상정보의 활용가능성
    인터넷 공개사이트 접속경험자와 우편고지 수령자 모두 신상정보를 통한 범죄자의 식별가능성에 대해서는 부정적이었다. 이러한 부정적인 태도는 인터넷을 통해 제공되는 사진이 흐릿하고, 상세 지번이 공개되지 않는 것에 대한 불만이기도 하지만, 우편고지 동 주민과 피해자 가족들에 대한 FGI 결과에 따르면 정보의 질의 문제가 아니라 면접대상자의 표현처럼 ‘전자발찌를 목에 채우는 것’과 같이 식별하기 위한 표시를 해놓지 않는 한 범죄자와의 동일성을 파악할 수 있는 어떠한 신상정보를 제공하더라도 가까이 살고 있는 사람이 아닌 한 식별해내기 어렵다는 원초적인 한계점에서 비롯되는 것으로 나타났다.

    4) 공개가 필요한 정보
    현재 공개되고 있는 여러 가지 정보 중 일반시민들은 범죄자의 사진 즉 얼굴에 가장 관심을 가졌고, 그 다음은 범죄자가 살고 있는 동네, 범행내용 및 수법 등이었다. 앞으로 공개되어야 필요가 있는 정보유형에 대해서는 현재 공개되는 정보에 대해서 대다수가 필요하다고 인식하고 있었고, 현재 여성가족부에서는 제공하고 있으나 법무부에서는 제공하고 있지 않는 정보인 범죄자가 현재 받고 있는 처분내용이 공개되어야 한다는 의견이 93.7%로 매우 높았다. 그리고 현재 범행내용 또한 현재 간략한 요지만이 제공되고 있는데, 조사대상자의 91.4%는 범행내용을 상세하게 제공하는 것에 대해 찬성하였다. 마지막으로 현재 공개하고 있지 않는 정보 중 범죄자의 전과경력(91.5%)과 범죄자가 소유하고 있는 차량번호 및 관련 정보(81.5%)를 공개해야 한다는 의견이 많았다.

    마. 공개의 신속성

    별 문제가 없이 절차대로 등록이 진행되고, 최초등록일로부터 30일의 기한을 채워 우편고지 하는 경우 아동·청소년대상 성폭력범죄자는 약 78일, 성인대상 성폭력범죄자는 약 98일이 소요되는 것으로 나타났다. 이렇게 확정판결 이후 우편고지까지 시일이 오래 걸리는 것은 앞서 지적한 바와 같이 등록제출기한이 길게 규정되어 있기 때문이며, 다른 한편으로는 우편고지 시점을 신상정보 최초등록 후 1개월 이내로 규정하고 있기 때문이기도 하다.

    바. 교육적 정보의 제공 및 이용

    현재 성범죄자알림e와 우편고지서에 성폭력범죄예방관련 팁을 간단하게 제공하고 있으나, 인터넷 공개사이트 접속자 중 사이트에서 제공하는 성폭력예방지침을 읽어본 사람은 전체의 51.6%에 불과하며, 우편고지서 뒷면에 제공하는 성폭력예방지침도 거의 읽지 않는 것으로 나타났다.
    FGI 조사결과나 110 정부민원안내콜센터 민원접수사례를 보면, 동네에 성폭력범죄자가 살고 있다는 사실을 알고 난 후 어떻게 대처해야 할지를 잘 모르겠으며, 자세한 성폭력범죄 실태나 대처방법을 담은 안내책자를 배포하거나 학교 등에서 부모교육 등을 통해 이에 대해 알려 줘야한다는 의견이 많았다.
    신상공개제도가 지역에 살고 있는 성폭력범죄자의 신상정보를 제공하는 정보제공수단으로서만 그 역할을 한정한다면, 지역사회보호효과를 높인다는 신상공개의 목적과 달리 신상정보의 제공은 일반인들의 성폭력피해에 대한 두려움만을 높일 것이다. 따라서 신상공개가 의도하는 목적을 이루기 위해서는 신상정보의 제공과 더불어 성범죄예방을 위한 팁과 같은 교육적 정보를 같이 제공하고, 이러한 교육적 정보를 읽고 활용하도록 독려할 필요가 있다.

    사. 신상공개제도 운영 및 관리부서의 이원화 문제

    현재 신상공개제도는 피해자의 연령에 따라 아동·청소년대상 성폭력범죄자는 여성가족부에서, 성인대상 성폭력범죄자는 법무부에서 담당하고 있으며, 소관부처에 따라 등록대상범죄, 공개대상범죄자, 법적용시점, 신상정보제출기한, 등록기간, 공개대상자 선정에 관한 기준, 인터넷 전용사이트 인증절차, 선고형량관련 정보의 내용 등에 있어서 법률상과 실무상 미세한 차이를 보이고 있다.
    이로 인해 1) 예산 및 인력의 중복, 2) 등록업무절차의 지연, 3) 부처 간 범죄자등록데이터 미공유로 인한 전체 성폭력범죄자에 대한 체계적인 관리 미흡, 4) 두 부처 간 공개업무의 비표준화로 정부기관 및 업무자체에 대한 신뢰도 저하 등과 같은 부정적인 결과를 낳고 있다.

    아. 비용의 문제

    신상정보의 정확성을 유지하기 위해 신상등록대상자의 동향을 파악하고 관리해야 하는 경찰의 업무가 제대로 이루어지는 것이 중요한 반면에, 이를 위한 전담인력은 배치하지 않은 것으로 나타났다.
    한편, 신상등록대상자의 동향파악을 위한 새로운 인력배치로 인한 비용부담의 문제 이외에도 공개제도의 운영과 관련된 운영비 부담도 상당한 것으로 나타났다. 특히 우편고지제도의 운영을 위한 초기비용은 들지 않았으나, 건당 340원하는 우편료로 인해 운영비용이 상대적으로 높은 것으로 나타났다.
    앞으로 신상등록대상자의 누적과 신규 등록자의 확대 등으로 인하여 등록대상자 수가 기하급수적으로 늘어나는 만큼 등록제도를 관리할 전담 경찰인력에 대한 수요와 제도 운영비용이 엄청나게 증가될 것으로 예상된다.

    자. 신상공개제도의 효과

    1) 지역사회보호효과
    인터넷 공개사이트나 우편고지를 통해서 성폭력범죄자의 신상정보를 접한 사람들만을 대상으로 자신과 자녀의 안전감과 두려움에 어떠한 변화가 있었는가를 살펴본 결과, 응답자의 대부분이 범죄에 대한 두려움이 높아진 것으로 나타났고, 특히 자녀를 가진 부모들의 경우 상당수가 자녀의 범죄피해에 대한 두려움이 더 높아진 것으로 나타났다.
    한편, 인터넷 공개사이트나 우편고지를 통해서 성폭력범죄자의 신상정보를 접한 후 예방적 행동에 있어서의 변화를 살펴본 결과, 응답자의 대부분이 하나 이상의 예방적 조치를 취하고 있었으나 평균이 높지 않았고, 자신보다는 자녀를 위한 예방적 조치를 상대적으로 더 많이 취하는 것으로 나타났다. 그리고 자신 및 자녀를 위한 예방적 조치는 피해위험이 높은 조건이나 상황에서 범죄피해에 대한 저항을 높이기 위한 보호행동보다는 범죄피해위험을 감소시키기 위해서 자신을 일상생활을 변화시키는 회피행동이 주를 이루었고, 범죄에 대처하기 위해 지역주민들 간에 협력하는 집합적 행동은 거의 행해지지 않는 것으로 나타났다.
    성폭력범죄자의 신상정보를 접한 사람들과 그렇지 않은 사람들간에 범죄피해에 대한 두려움의 차이를 검증해본 결과, 성폭력범죄자의 신상정보를 접한 사람들이 자신 및 자녀의 범죄피해에 대한 두려움이 더 높은 것으로 나타났다. 그리고 공개방식에 따라서도 사람들이 느끼는 범죄피해에 대한 두려움이 달라져 인터넷 공개보다는 우편고지를 통해서 성폭력범죄자의 신상정보를 알게 되었을 때 범죄피해에 대한 두려움이 더 높았다.
    신상공개제도에 대한 경험여부는 범죄피해에 대한 두려움에 영향을 줄 뿐만 아니라 일상생활에서의 예방적 행동에도 영향을 미치는 것으로 나타났다. 성폭력범죄자의 신상정보를 접한 사람들은 그렇지 않은 사람들에 비해 범죄피해를 피하기 위한 보호행동과 회피행동을 더 많이 취하는 것으로 나타났다. 그리고 자녀가 있는 사람들의 경우에는 공개된 성폭력범죄자의 신상정보를 접한 사람들이 자녀에게 피해예방을 위한 자녀교육을 더 많이 하는 반면에, 자녀를 위한 보호행동을 더 많이 취하지는 않았다.
    이러한 결과는 신상공개제도가 일반시민들의 범죄에 대한 두려움을 높이는데 그치는 것이 아니라 범죄피해에 대한 경각심을 심어주어 범죄피해로부터 스스로를 보호하기 위한 예방조치를 취하도록 한다는 점을 보여준다. 이러한 의미에서 신상공개제도는 지역사회를 보호하는 효과가 있다고 할 수 있다. 그러나 일반시민들이 취한 예방행동이 실제로 범죄피해를 줄이는데 효과적인지는 본 연구를 통해서 밝히지 못했다.

    2) 일반예방효과
    신상공개가 처음 실시된 2000년부터 2011년까지의 성폭력범죄 발생추이를 살펴보면, 전체 성폭력범죄, 청소년대상 성폭력범죄, 아동대상 성폭력범죄 모두 증가추세를 보이는 것으로 나타났다. 한편, 검거된 성폭력범죄자 중 초범자의 비율이 지속적으로 증가하는 추세를 보이는 것으로 나타나 신상공개제도가 잠재적인 범죄자의 범죄를 억제하는 일반예방효과는 없는 것으로 보인다. 그러나 이는 면밀한 시계열분석을 통한 결과가 아니기 때문에 해석에 주의를 요한다.

    3) 신상공개제도의 특별예방효과

    가) 재범억제 효과
    공식 범죄통계상 성폭력범죄자 중 재범자 및 동종재범자 비율 추이를 통해 신상공개제도의 특별예방효과를 간접적으로 가늠해 본 결과, 성폭력범죄자 중 재범자비율 2000년 59.7%에서 2011년 46.0%로 감소하였다. 그러나 동종재범자의 비율은 2000년에는 12.6%에서 2011년에는 18.5%로 증가하여 신상공개제도가 성폭력범죄에 대해 특별예방효과가 있다고 해석하기 어려운 것으로 나타났다.

    나) 재범억제효과에 대한 성폭력범죄자의 주관적 인식
    처벌이 범죄자의 재범을 감소시킨다는 전통적인 억제이론과 달리 강화된 처벌이 일정한 요건 하에서 오히려 분노감정을 일으켜 범죄자의 문제행동을 촉진ㆍ강화시킨다고 보는 저항이론의 논의를 고려하여, 신상공개제도에 대한 성폭력범죄자의 수용태도를 조사하였다. 그 결과 신상공개제도가 이중처벌에 해당하며, 수치스럽고 낙인을 찍는 처벌이라고 인식하는 비율이 높았다.
    재범억제효과에 대해서는 신상등록 또는 공개의 대상이 되어 항상 행동을 조심한다는 성폭력범죄자가 96.3%로 매우 많았고, 97%가 재범을 저지르지 않을 것이라고 응답하였다. 성폭력범죄자의 주관적인 견해에 따른 결과이기는 하지만, 신상공개제도는 그 대상이 된 성폭력범죄자의 재범을 억제하는데 있어 일정정도 효과를 발휘하는 것으로 보인다.
    한편, 신상공개제도에 대한 수용태도는 대상자의 재범억제에 대한 주관적인 인식에도 영향을 미치는 것으로 나타났는데, 제도의 적절성을 인정하고 수용할수록 신상공개제도의 재범억제효과를 높게 평가하는 것으로 나타났고, 처벌로서의 수치심이나 낙인효과 등 부정적인 인식이 강할수록 신상공개제도의 재범억제효과를 낮게 평가하는 것으로 나타났다.
    4) 신상공개제도의 의도치 않은 결과

    1) 성폭력범죄자의 사회재통합에 미치는 영향
    신상공개로 인해 범죄자의 사회재통합에 가장 중요한 요소라 할 수 있는 직업 안정성 및 결혼상태의 유지, 그리고 사회적 관계에 있어 부정적인 경험을 한 대상자들이 있는 것으로 나타났다. 신상 등록 및 공개로 인해 이직을 경험하거나, 별거나 이혼 등을 하게 된 경우도 있었으며, 동네에서 이사를 한 경우도 있었다. 또한, 사회적 지지를 받아야 할 주요 집단인 가족이나 가까운 친지를 잃는 것에 대한 두려움이 높았다.

    2) 자경주의의 피해경험
    신상이 공개된 이후에 동네에서 따돌림, 불평이나 욕설을 들은 경우도 전체의 10%가 넘었다. 또한, 소수이기는 하나 동네사람들에게 협박을 당하거나 폭행, 물리적 피해를 당한 대상자도 있었다.

    3) 신상공개대상자의 가족 및 자녀에게 미치는 부정적인 영향
    신상공개로 인해 대상자 자녀들이 외출을 꺼리거나 동네 사람들에게 따돌림, 불평이나 욕을 들은 경우도 있었고, 학교에서 따돌림이나 불평, 협박, 심지어 폭행을 당한 적이 있다는 대상자도 있었다. 그리고 대상자 가족들 또한 동네에서 외출을 꺼리게 되고, 동네사람들에게 따돌림을 당하거나 협박, 폭행을 당한 경우도 있었다.


    4. 정책제언
    본 연구가 한창 진행 중이던 지난 7, 8월 연이은 성폭력사건으로 인해 성폭력범죄자에 대한 관리수단 중의 하나인 신상공개제도의 운영상의 문제점들이 언론을 통해서 낱낱이 밝혀지면서 이러한 문제점들을 개선하고자 하는 관련법 개정 움직임이 활발히 진행되었고, 11월 22일 국회 아동여성대상 성폭력 대책 특별위원회에서 발의한 “아동·청소년의 성보호에 관한 법률 전부 개정 법률안”이 국회를 통과하였다. 아래에서는 본 연구결과 문제점으로 드러났으나 개정법률안에 반영되지 않은 사항들을 중심으로 정책제언을 하기로 하겠다.

    가. 등급제도의 도입

    현재 우리나라에서는 신상공개제도를 운영함에 있어서 등급제도를 도입하고 있지 않으며, 공개대상자의 선정에 있어 법원에 포괄적인 재량권을 부여하고 있다. 그러나 등록 및 공개대상에 벌금형대상자나 집행유예대상자처럼 저위험범죄자 등을 포괄하는 정책은 비용효율적이지도 않을 뿐더러 특별히 국가가 사후적으로 개입하지 않아도 스스로 안정되게 살아갈 수 있는 일부 범죄자들의 성공적인 재통합가능성을 방해하는 역효과를 낳을 수 있다.
    신상공개제도를 통해 성폭력범죄자의 사회재통합에 불필요한 장애물을 만들지 않으면서, 시민들의 안전이라는 목표를 성취하기 위해서는 가장 위험한 범죄자를 공개함으로써 이들에 대한 시민들의 경각심을 높이는 반면에, 위험수준이 낮은 범죄자들에게는 사회재진입을 위한 불필요한 장애물을 만들어내지 않도록 위험평가도구에 근거하여 차별화하는 것이 필요하다. 좀 더 구체적으로는 재범위험성 판단을 통해 산출된 위험도에 따라 성폭력범죄자를 몇 개의 등급으로 분류하고, 이에 따라서 공개대상자의 선정과 공개범위, 공개되는 정보의 종류, 기간을 결정하는 방식으로 변화가 필요하다. 등급제도의 도입을 위해서는 지속적인 경험적인 연구를 통해 기존의 재범위험성 평가도구의 타당성을 평가하고, 이를 반영하여 보완함으로써 재범위험성 평가도구의 타당도와 신뢰도를 높이려는 노력이 부단히 이루어져야 할 것이다.

    나. 등록대상자의 의무 준수를 보장하기 위한 대책 마련

    현행 신상등록제도는 대상자의 자발적인 등록과 재등록을 기본적인 전제로 하고 있으나, 최근 등록의무를 준수하지 않는 성폭력범죄자의 비율이 늘어나고 있다. 자발적으로 응하지 않을 경우 관련 법률에 따라 처벌받도록 되어 있으나 이는 사후적인 처벌수단에 불과하며, 이 보다는 등록대상자들이 그들의 의무를 준수할 수 있도록 도와주거나 준수하도록 하는 제도적 장치를 마련할 필요가 있다.
    첫째, 현행 등록 및 재등록, 등록기간의 산정 등의 문제는 전문가도 파악하기 어려울 만큼 상당히 절차가 복잡하며, 등록대상자들의 등록제도 전반에 대한 이해도가 낮다는 점을 고려하여, 판결이후 법원 담당자들이 등록제도 전반에 대한 자세한 설명을 해주거나 안내책자를 배포하여 적어도 신상등록대상자들이 제도에 대한 이해도가 떨어져 자신의 의무를 준수하지 못하는 상황이 발생하지 않도록 하여야 할 것이다.
    둘째, 첫 등록이후 일정기간 동안 등록의무를 성실하게 준수하고 재범을 저지르지 않은 성폭력범죄자에 대해서는 등록의무기간을 단축시켜 주고, 반대로 신규 등록을 하지 않아 직권등록을 하였거나 재등록을 하지 않은 범죄자의 경우 공개사이트나 혹은 지역주민센터 게시판에 등록의무위반자임을 게시할 필요가 있다.

    다. 등록정보의 정확성을 제고하기 위한 대책 마련

    첫째, 신규 등록시 각종 증빙서류를 통한 본인확인위주로 거짓정보를 판단하는데, 거주지 정보의 경우에는 실제 현장방문을 통해서 확인할 필요가 있다. 둘째, 변경정보가 발생하였을 때 자발적으로 성폭력범죄자가 재등록을 하리라고 기대하기 어렵기 때문에, 좀 더 적극적으로 관계기관에서 갱신정보를 확인해야 하며, 갱신정보 확인기간을 성폭력범죄자의 위험성에 따라 기간을 차등화하여 재범위험성이 높은 범죄자들은 기간을 단축하여 1개월 혹은 3개월에 한 번씩 확인하도록 바꿀 필요가 있다. 셋째, 현재 경찰관에 의한 ‘비접촉 비노출방식’의 탐문활동을 통한 성폭력범죄자 관리보다는 등록대상의 관리를 보호관찰업무로 전환하는 것을 고려할 필요가 있다. 현재 벌금형 등을 제외한 상당부분의 등록대상자들이 보호관찰대상자라는 점을 고려해보면 보호관찰업무로 전환하는 것은 그리 큰 문제가 되지 않을 것으로 보인다. 등록대상자의 관리를 보호관찰의 업무로 전환하면, 보호관찰대상자에 대한 보호관찰관의 관리감독이 월 4회 정도로 많고, 별 다른 노력없이 관리 감독의 일환으로 제출된 신상정보의 사실여부를 확인함으로써 정보의 정확성을 제고할 수 있고, 다른 한편으로 경찰의 탐문활동으로 인한 대상자의 신분노출의 위험을 피할 수 있을 것이다.

    라. 등록 및 공개집행의 신속성 확보

    유죄판결이후 가능한 한 신속하게 등록정보시스템에 신상정보를 등록해야 이후의 인터넷 공개나 우편고지 절차진행이 가능하고, 인터넷 공개나 우편고지의 시점이 성폭력범죄자가 지역사회로 돌아온 시점과의 간격이 짧아야 신상공개제도가 소기의 목적을 달성할 수 있기 때문에 등록의 신속성을 확보할 필요가 있다. 이를 위해서는 현재 40일(아동청소년대상 성폭력범죄자) 혹은 60일(성인대상 성폭력범죄자)로 규정되어 있는 등록정보제출기한을 단축할 필요가 있다. 미국과 영국의 경우 유죄판결이후 3일 이내에 등록을 하도록 하는 규정하는 것을 참조하여, 적어도 1주일 이내로 단축할 필요가 있다.

    마. 공개방식의 개선 및 공개대상의 확대

    1) 인터넷 공개방식의 폐지
    2010년부터 인터넷 공개사이트를 통한 공개방식을 도입한 것은 기존의 열람제도가 갖는 한계점을 극복하기 위한 것이었으나, 실질적으로 일반시민들의 인터넷 공개사이트 이용률은 매우 낮고, 이용대상자가 컴퓨터에 익숙한 젊은 층에 한정되어 있어 정보접근의 수월성이나 정보이용 빈도에 있어 기대했던 것만큼의 효과를 산출하지 못하고 있는 것으로 나타났다. 더욱이 인터넷 공개방식은 개연성으로 존재하는 열람권자 범위의 광범위성으로 인해 성폭력범죄자의 재사회화 가능성을 제한하고 사생활의 비밀과 형성의 자유와 인격권을 제한하는 정도가 매우 커 위헌이라는 쟁점으로부터 자유롭지 못하며, 11월 개정으로 인해 인터넷을 통해 상세주소와 함께 전과사실, 보호관찰 및 전자발찌 착용 여부 등 상세한 처분종류까지 공개하도록 되어 있어 이러한 문제점이 더욱 부각될 여지가 크다.
    이러한 점을 고려해볼 때, 현재 운영하고 있는 인터넷 공개사이트인 성범죄자알림e는 성폭력범죄자의 신상을 공개하는 것은 중단하고, 1) 해당지역에 살고 있거나 근무하고 있는 성폭력범죄자의 수나 2) 해당지역에서 성폭력범죄가 자주 발생하는 구체적인 장소에 대한 정보를 일반시민 및 거주지역주민에게 제공하고, 3) 일반국민들의 성폭력범죄 실태와 특성에 대한 이해를 높이고, 성폭력범죄자에 대한 정보를 어떻게 성폭력범죄를 예방하는데 활용할 수 있는지에 대한 구체적인 정보를 제공하는 것으로 그 역할을 전환할 필요가 있다.

    2) 고지방식의 변화
    신상공개가 궁극적으로는 지역주민들에게 성폭력범죄자에 대한 정보를 제공함으로써 주민 스스로가 범죄피해를 예방할 수 있는 적극적인 조치를 취하도록 한다는데 있지만, 가까운 곳에 성폭력범죄자가 살고 있다는 정보제공은 단지 주변에 잠재적 위험요소의 존재를 알려주는 것에 불과하기 때문에 지역주민들에게 놀라움, 두려움, 무력감, 분노감, 분개감 등 다양한 감정적인 반응을 야기할 수 있다. 그리고 이러한 감정적인 상태가 범죄자를 위협하거나 괴롭히거나 공격하는 결과를 낳을 수도 있다.
    따라서 신상공개제도의 운영방식은 이러한 문제점들을 고려하여 단순한 성폭력범죄자의 신상정보에 대한 제공뿐 아니라 교육적 목적을 달성할 수 있는 방식으로 설계될 필요가 있다. 교육은 2가지 측면에서 이루어져야 하는데, 하나는 알게 된 성폭력범죄자에 대한 정보를 일반시민들이 스스로를 보호하는데 활용할 수 있도록 교육하는 것이고, 다른 하나는 공개된 성폭력범죄자와 그의 정보에 대해 법을 지키는 시민으로서 책임감 있게 행동해야 한다는 교육이 필요하다.
    이를 위해서는 일방적으로 주변의 성폭력범죄자에 대한 정보를 제공하는 현재 우편고지방식보다는 예전의 반상회와 비슷한 주민회의방식을 통한 공개방식을 고려해 볼 필요가 있다. 미국의 지역주민회의(community notification meeting)방식과 같이 성폭력범죄자가 살고 있는 지역의 주민들을 주민회관 등의 장소에 참석하게 한 후 경찰이나 보호관찰관 등이 회의를 주도하면서, 성폭력범죄자의 신상에 관한 정보제공과 함께 앞으로 지역사회로 돌아온 성폭력범죄자를 어떻게 관리하고 감독할 것인가에 대한 계획을 설명하고, 성범죄 피해로부터 스스로와 자녀들을 보호하기 위해서 어떠한 예방책을 사용해야 하는지 알려줌으로써 주민들의 막연한 불안감을 경감시키고, 지역주민들의 질문을 받고 이에 대해 대답하는 방식으로 운영할 필요가 있다.

    3) 고지대상의 확대
    우편고지대상을 지역주민 전체로 확대할 필요가 있고, 이와 더불어 인터넷 공개를 폐지한다는 전제 하에 우편고지를 성폭력범죄자가 사는 동네뿐만 아니라 성폭력범죄자가 근무하는 동네의 지역주민에게도 실시할 필요가 있다.

    바. 신상공개제도 운영 및 관리부서의 일원화

    11월 통과된 개정법률안에서 등록업무는 법무부가, 공개업무는 여성가족부가 담당하는 것으로 변화되었으나, 이는 불완전한 문제해결방식이라 할 수 있다. 신상공개제도는 등록단계와 공개단계로 구분할 수 있으나, 두 단계는 긴밀하게 연결되어 있고, 공개제도의 성패는 등록제도의 운영에 달려있다. 공개대상자는 등록대상자이면서 공개대상자의 지위가 결합되어 있는 대상이라는 점이 등록제도와 공개제도의 연계성의 필요를 잘 보여준다.
    신상공개제도는 법무부로 일원화하고, 범죄자의 처분과 형의 집행을 담당하고 있는 법무부에서 보호관찰이라는 수단을 활용하여 등록대상자와 등록대상자 중 위험성이 더 높은 공개대상자를 관리하는 것이 더 효율적이라고 생각한다.


    5. 신상공개제도를 보완하는 제도들
    신상공개제도는 모든 성폭력범죄를 해결해주는 만병통치약이 아니다. 신상공개대상자는 형사사법기관이 인지한 성폭력범죄의 약 6%에 불과하며, 성폭력범죄는 암수범죄가 많으며, 신상공개제도는 기본적으로 낯선 사람에 의한 성범죄에 그 효과를 발휘할 수 있다는 점을 고려해보면, 신상공개제도의 실효성은 매우 제한적인 범위 내에서만 발휘될 수 있다고 할 수 있다.
    더욱이 신상공개제도는 범죄자를 개선하고 교화하기 위한 수단이 아니라 관리하기 위한 수단이다. 범죄자들에게 국가와 지역주민들에 의해서 끊임없이 감시당한다는 사실을 인지시킴으로써 범죄자들로 하여금 재범을 억제하려는 목표를 갖고 있다. 그러나 이러한 관리수단은 합리적으로 행동하는 범죄자라는 관념을 전제로 하고 있으며, 이러한 관리수단이 작동되지 않는 성폭력범죄자들도 많다.
    따라서 다원적인 재범억제 정책을 강구할 필요가 있으며, 무엇보다도 먼저 성폭력범죄자는 언젠가는 지역사회로 돌아와 함께 살아야 하는 사람들이기 때문에 이들을 ‘나’ 혹은 ‘우리’와 구분해서 배제하고 감시하는 전략에 초점을 맞추기 보다는 그들의 교정과 치료를 내실화하기 위한 노력이 우선시되어야 한다. 둘째, 실효성이 떨어지는 경찰의 신상등록 및 공개대상자에 대한 탐문보다는 신상등록대상자가 살고 있거나 집중되어 있는 지역의 순찰인력을 보강하여, 도보순찰 등의 순찰활동을 강화하는 것이 필요하다. 이러한 적극적인 순찰활동이 주민들의 자기 보호행동과 결합되었을 때만이 범죄예방효과가 가시적으로 드러날 것이다. 셋째, 성폭력피해자의 정보권을 충실하게 보장해주어야 한다. 현재 법적으로 보장된 정보권에 대한 실질적인 보장과 더불어, 현재 법적으로 보장되지 않은 정보에 대한 접근권이 인정되도록 제도화할 필요가 있다. 마지막으로 신상공개제도와 더불어 체계적이고 효과적인 성폭력범죄 예방교육이 이루질 필요가 있으며, 특히 아동이 직접 적극적으로 참여하는 방식(예, 아동안전지도 제작, 아동권리위원회 활성화 등)을 통한 아동안전교육의 내실화가 필요하다.

    <이하 원문 확인>

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