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보고서명프랑스의 도시계획 및 토지이용제도 연구 보고서명(영문)Urban Planning and Land Use Systems in France

책임자 김영태
소속기관국토연구원
내부연구참여자정희남,김선지
외부연구참여자김영태
발행기관 국토연구원
ISBN978-89-8182-726-7
출판년도2010
페이지126
보고서유형 수시연구보고서
연구유형 정책
표준분류 국토개발 > 도시·지역계획
자료유형연구보고서
공공누리유형
주제어프랑스, 국토공간활용제도, 도시계획, 토지이용, 지역개발

정책실무자가 어떤 정책을 수립하거나 관련분야 전문가가 어떤 연구를 수행하는 경우 빠지지 않는 것이 바로 외국사례에 대한 검토작업이다. 특히 우리보다 낫다고 판단되는 국가들의 사례를 제시함으로써 새로운 제도의 도입이나 기존 제도의 개선을 위한 논리적 근거로 활용하고자 하는 경우가 많다. 그러나 현실적으로 이 작업은 결코 쉬운 일이 아니다. 우선, 적절한 비교대상을 찾지 않고서 표면적으로 나타나는 몇몇 사실만을 사례로 제시할 수는 없기 때문이다. 적절한 비교작업이 가능하기 위해서는 비교대상이 우리와 어느 정도 유사성을 가지면서 동시에 우리와 어느 정도 차별화되는 특성을 지녀야 한다.
또 하나는 언어장벽의 문제이다. 영어권 자료는 그래도 낫지만, 비영어권 자료는 대부분 영어로 출간된 자료에서 간접적으로 얻게 되는 경우가 많다. 이 경우 제도 자체의 용어 및 메커니즘을 정확히 이해하기 어렵고, 자료 확보과정에서 한 단계를 더 거치면서 최신 자료를 구하기도 어렵다. 또한, 이 자료를 국내 연구자들이 진지한 고민 없이 쉽게 인용할 경우 사실관계가 잘못된 정보를 양산할 수도 있다. 제도가 도입된 역사적 상황과 맥락을 정확하게 이해하지 못할 경우 이를 아전인수격으로 해석하는 우를 범하기 쉽다.
이러한 문제의식 속에서 이 연구는 우리나라 국토공간의 효율적 활용방안을 마련하는 과정에서 유럽국가 가운데 우리와 정책환경이 그나마 유사하다고 판단되는 프랑스의 제도를 체계적으로 검토하기 위하여 추진하였다. 프랑스의 제도 대부분을 우리가 무조건 참조(bench-marking)해야 한다는 것은 아니다. 다만, 프랑스 혁명 이후 인권선언에서 소유권의 신성불가침성이 천명된 이후 프랑스는 어떠한 논의와 사회발전 과정을 거쳐 국가 개입이 확대되었고, 구체적으로 어떠한 제도들이 어떠한 맥락 속에서 도입되었는지를 이해할 수 있도록 소개함으로써, 우리나라의 관련제도 운용과 향후 제도개선 마련 과정에서 유용하게 참고할 수 있는 정보를 제공할 수 있도록 하는데 연구목적이 있다. 특히 위계질서에 기초한 국가 및 지방자치단체 간의 상호작용, 지방분권형과 중앙집권형 계획체계의 조화 등 우리가 참고할만한 사례들이 적지 않기 때문에 프랑스를 사례로 추진한 이번 연구는 나름대로 의미있는 작업이라고 판단한다. 특히 참여정부 이후 국토공간 활용과 관련된 외국사례에서 프랑스의 사례가 항상 많은 관심의 대상이 되어 왔으나, 이 분야에 대한 체계적인 자료집이 부재했던 현실을 감안하면, 이번 연구는 또한 시의적절한 측면도 있다고 판단한다.
그러나 당초 저자들의 욕심 및 기대와 달리 연구를 진행하면서 느낀 점은 프랑스의 제도가 너무 복잡하다는 것이었다. 그래서 어느 정도로까지 자세히 다룰 것인가라는 문제에 대한 고민을 거듭하였다. 그 결과 지나치게 실무적인 내용들은 담지 안하는 대신 큰 틀 속에서 프랑스 제도의 기본구조와 주요 내용들을 소개하고자 하였다. 아울러 추후 관심 있는 연구자들이 더 깊게 검토할 수 있도록 관련 법령 등 근거 등을 가급적 많이 제시하려고 노력하였다. 한편 국토공간활용 분야에서 프랑스 제도를 체계적으로 소개한 연구서나 논문 등이 그리 많지 않은 현 때문에 프랑스 제도를 번역하는데 통일된 용어가 아직 마련되지 않았다. 따라서 이 연구에서는 주요 개념에 대해서는 가급적 원어표기를 병행함으로써 프랑스어를 이해하는 연구자가 추후 추가적인 연구를 진행할 경우 자료검색 등이 가능할 수 있도록 하였다.
제도는 시간이 흐르면서 계속 변하는 것이고 연구자들의 부족함으로 인하여 이번 연구도 100% 만족한 상태로 마무리 된 것이 아니기 때문에, 이번 연구에서 소개한 관련 제도들을 추후 정기적으로 수정과 보완하는 과정이 따라야 할 것이다. 마지막으로 주경야독하면서 외부연구자로 이번 연구에 참여한 주한 미국대사관의 김영태 국토해양관에게 다시 한번 감사의 말씀을 전한다. 김영태 국토해양관의 헌신적인 노력이 없었다면 이 연구가 나올 수 없었을 것이다.
이 연구보고서가 토지 및 국토공간계획에 관심을 가지고 있는 학계 및 전문가에게 중요한 자료가 되기를 기대한다. 아울러 이 보고서의 발견사항과 정책건의가 국정운영에 도움이 되기를 기대한다. 이 연구과제의 중요성을 인식하고서 연구를 시작할 때부터 마칠 때까지 아는 범위 안에서 최대한의 주의력을 가지고 연구하였다. 그렇지만, 이 주제가 워낙 전문분야다 보니 적지 않은 오류가 있을 수 있다고 생각한다. 잘못된 오류는 전적으로 천학비재한 본인의 책임이다. 추후 계속하여 보완하고자 한다. 학계와 정책 실무자 그리고 일반국민 제현의 질책과 격려를 기대한다.

Korea, within its small territory, should make the best of the
available space. Land and housing policies have proposed to mitigate
social problems, such as speculation in real estate in the process of rapid
economic growth and polarization between haves and have-nots. The
land use related questions have been an incessant theme of discussion
people continue to talk about. For this reason, even the statesmen are
very sensitive to these questions. In fact, Korea achieved an exceptional
economic development during the past six decades after the Korean War.
It is true that any similar cases are very hard to find in other society.
However, discussions on social value related issues were not sufficiently
made. So, there are still some dichotomous controversies contrasting two
different orientations, for example government intervention vs.
protection of private property, territorial development vs. protection of
environment, growth vs. redistribution of wealth, and so on. In order
to accelerate public discussions on these issues and to manage consensus
building process in an effective manner, it is necessary to study the
experiences of the countries that went through these situations earlier
than Korea.
The reasons why France was selected as country of reference for
Korea in this report are as follows; First, France has a tradition of a strong
central government. Even though its territorial planning system was
decentralized in early 1980s, basic orientations of the land use policy
are still at the hands of the central government. Second, France adopted
the continental legal system which values are stipulated in laws. It makes
it distinguished from Anglo-Saxon legal system emphasizing precedents
and custom. Third. France succeeded in reconstructing its territory after
the World Wars in the 19 century.
The French territorial development policies can be looked into from
three angles : institutional, operational and individual. From the
institutional view-point, it is primarily municipality's responsibility to
make local land use plan. Municipality knows local situation better than
any other geographical entities. Therefore, it takes initiative to make local
city planning documents like SCOT, PLU, and carte communale. The
State intervenes when municipalities do not have such an ability or when
some regulations need to be imposed to promote public interest in
general. This is a supplementary and residual intervention. The
documents prepared by municipal government should be compatible
with legal documents of upper level. So, a lots of actors including central
government agency participate in the elaboration process.
When it comes to the operational aspect, there are some coercive
measures which limit property right to secure land for public needs.
Expropriation, preemption right, and land banking for reserve of land
are some examples. In addition, some special tools are utilized to
supplement general planning system. These include ZAC, secteur
sauvegard, and actions for restoring the degraded areas in city.
Finally concerning the individual aspect, authorization system can
be the main tool. The most common examples are construction permit,
rehabilitation permit and demolition permit. Authorization is an
administrative action which makes possible what is generally forbidden.
It is basically based on the premise that private property right is more
or less limited. Historically it was introduced to prevent disordered development. And it constitutes an important axe of French territorial development policy. Along with this, certificat d'urbanisme which contains project information given by public bodies and declaration pravailable, a form of less regulatory than authorization, were also put into practice.
To back up these three aspects of the French territorial development system, it is also important to be equipped with an efficient task processing capability, financial measures and effective control mechanism for legality and responsibility. Especially, various types of taxes are used to coordinate different policies. They can be categorized into three types according to the phase of project : development phase, transaction phase, and acquisition and possession phase.
The French system evolved over a long period of time. So, it shows its complex characteristics. However, it provides some important implications. Above all, municipal government leads the decision making process for local land use planning and central government makes supplementary interventions. Especially, when a municipal government can not take up responsibility for the whole concerned area, cooperation between municipalities is encouraged. And, regulation on space is combined with the objectives of social policies. This shows a multi-dimensional approach of territorial development system, reflecting the notions of sustainable development, social mix, etc., now discussed worldwide. Under this reality, it is necessary to take various approaches in consideration. And for this, a consensus-building process through much discussion should be preceded.

서 문 ⅰ
요 약 ⅴ

제1장 서 론 1
1. 연구의 배경과 목적 2
2. 프랑스 사례의 연구 필요성 3
3. 연구의 내용 5

제2장 프랑스 국토공간 활용제도의 발전과정 9
1. 발전과정 9
2. 기본원칙과 적용영역 16

제3장 이해관계자 19
1. 중앙정부 소속기관 19
1) 주무부서 19
2) 유관부서 및 기관 21
2. 기타 지역수준의 이해관계자 22
1) 지방자치단체 22
2) 정책지원조직 23
3) 지역개발 분야의 공공기관 23
4) 민간 부동산 소유주들과 시민단체 24

제4장 지방분권형 계획체계: 원칙 25
1. 지역일관계획(SCOT : schema de coherence territoriale) 25
1) 의의 25
2) 구체적 내용 26
3) 수립 27
4) 지역일관계획의 관리 30
5) 효과 30
6) 지역일관계획과 구분되는 특수한 지역계획 31
2. 지역도시계획(PLU : plan local d'urbanisme) 32
1) 의의 32
2) 구체적 내용 33
3) 수립 34
4) 지역도시계획의 관리 38
5) 효과 39
3. 지형도(carte communale) 39

제5장 중앙집권형 계획체계: 예외 43
1. 기본원칙 43
1) 토지이용의 일반원칙 43
2) 국토공간 활용계획상의 위계질서(hierarchie) 44
2. 지역적 이해관계보다 높은 수준의 이익을 보호 45
1) 지역정비지침(DTA : directive territoriale d'amenagement) 45
2) 해양발전계획(SMVM : schema de mise en valeur de la mer) 45
3) 공익사업(PIG : projet d'interet general) 46
3. 국가도시계획 일반원칙(RNU : reglement national d'urbanisme 47
1) 건축제한 47
2) 지역도시계획(PLU)보다 우선 적용되는 경우 48
4. 특정 지역에 적용되는 원칙 49
1) 연안의 정비와 보호 49
2) 삼림의 개발과 보호 50
3) 공항인접지역 51
4) 자연재해에 노출된 지역 52
5) 기타 보호대상 구역 53

제6장 공익사업용 토지의 확보방안 55
1. 토지의 수용(expropriation) 55
1) 개관 55
2) 절차 56
2. 선매권(先買權, droit de preemption) 57
1) 개관 57
2) 절차 58
3) 유형 59
3. 토지비축제도(reserve fonciere) 64

제7장 특수 목적 달성을 위한 도시정비수단 65
1. 협의정비지구(ZAC : zone d'amenagement concerte) 65
1) 개관 65
2) 절차 66
2. 보호구역(secteur sauvegarde) 설정 67
1) 개관 67
2) 보호구역 계획 68
3. 도시 내 낙후지역(immeubles et quartiers degrades)에 대한 조치 68
1) 중소상업과 전통기술 활동지구 68
2) 낙후된 공동소유 부동산(coproprietes degradees) 69
3) 레저용 부동산의 개량(rehabilitation de l'immobilier de loisir) 69

제8장 공통적 업무처리 절차의 개선 71
1. 개관 71
1) 기본적 규제(controle)와 예외 71
2) 조정(coordination)의 원칙 72
2. 행정행위의 신청(demande)과 관련된 원칙들 73
1) 일반원칙 73
2) 심사(instruction) 74
3) 의사결정(decision) 75
3. 의사결정의 유예(sursis a statuer) 76
1) 의의 76
2) 유예결정과 효과 76

제9장 건축, 정비, 철거 등 특정행위에 대한 허가 77
1. 도시계획 확인서(certificat d'urbanisme) 77
1) 의의 77
2) 발급절차 78
3) 효과 78
2. 건축허가(permis de construire) 79
1) 의의 79
2) 서류 80
3. 정비허가(permis d'amenager) 80
1) 의의 80
2) 토지의 분할(lotissement) 81
3) 캠핑장과 레저용 숙박지구 정비허가 82
4. 철거허가(permis de demolir) 83
1) 의의 83
2) 서류 84
5. 사전신고(declaration prealable) 84
1) 의의 84
2) 서류 86

제10장 사업추진을 위한 재원조달방안 87
1. 예측가능한 제도화된 재원조달방안 87
1) 지방자치단체의 재원문제 자율결정 총체적 정비 프로그램 87
2) 이해관계자 간의 협의를 통해 재원을 조달하는 경우 88
2. 특정사업·시설에 관련된 재원조달방안 89
3. 관련 조세제도 90
1) 개발단계 91
2) 거래단계 93
3) 취득·보유단계 94

제11장 통제: 위법성, 책임성, 형사상 책임과 민사상 책임 97
1. 행정적 통제(Contentieux administratif) 97
1) 적법성(legalite) 98
2) 책임성(responsabilite) 99
2. 사법적 통제(Contentieux judiciaire) 100
1) 형사상 책임(contentieux penal) 100
2) 민사상 책임(contentieux civil) 101

제12장 결 론 103

참 고 문 헌 107
SUMMARY 109

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