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경제안보 관점에서 본 日·中의 글로벌 사우스 전략과 시사점

정치·외교, 군사·안보적 중요성을 배경으로 글로벌 사우스(Global South)의 전략적 가치가 높아지고 있다. ‘글로벌 사우스’는 사실 완전히 새로운 개념은 아니며, 과거 제3세계나 개도국 그리고 남반구라는 지리적 동질성 및 역사적 차별과 구조적 불평등의 경험 등을 포괄하는 메타 범주의 개념이라고 할 수 있다. 한편 글로벌 사우스와 함께 최근 국제사회에서 주목을 받고 있는 또 다른 중요 이슈가 있다. 바로 ‘경제안보(economic security)’이다. 이는 미·중 전략경쟁의 심화와 첨단 과학기술을 둘러싼 주도권 경쟁 등을 배경으로 경제와 안보가 다시 밀접하게 연계되고 있음을 의미한다. 최근의 경제안보 이슈는 △ 공급망 안정과 △ 첨단기술 보호를 포함한 산업경쟁력 확보, △ 특정국에 대한 과도한 의존 방지 및 수출입 다변화, △ 경제적 강압(경제적 통치술)에 대한 대응 등을 주요 내용으로 한다. 이렇듯 글로벌 사우스의 부상과 경제안보의 중요성이 부각하면서 이 두 가지를 연계하여 인식하고 효과적으로 대응할 수 있는 방안을 마련하는 것이 중요해지고 있다. 실제로 우리의 이웃 국가인 일본과 중국은 이미 적극적으로 글로벌 사우스 전략을 추진하고 있고, 이를 경제안보 정책과 연계하는 모습을 보이고 있다. 이러한 배경하에서 본 연구는 △ 경제안보의 관점에서 일본과 중국의 글로벌 사우스 전략을 살펴보고, 이를 바탕으로 △ 한국의 글로벌 사우스 전략에 대한 시사점을 분석하며, △ 경제안보 정책과 글로벌 사우스 전략의 연계 분야에서 한·중·일 간 협력 가능성을 모색해 본다. 먼저 일본은 그동안 ODA를 통해 개도국에 대한 지원과 관계 강화를 모색해 왔다. 그리고 최근 글로벌 사우스의 전략적 가치가 높아지면서 일본은 그동안의 ODA 정책에서 더 나아가 글로벌 사우스에 보다 초점을 맞춘 정책 관련 논의를 시작했다. 일본은 글로벌 사우스와의 파트너십 구축이 일본의 경제성장과 경제안보뿐만 아니라 글로벌 거버넌스 차원에서도 매우 중요하다고 인식하고 있다. 이러한 인식을 바탕으로 글로벌 사우스 국가와 연계를 강화하기 위해서 △ 중층적인 관계 구축, △ 다양한 주체에 의한 연계 모색, △ 글로벌 사우스 각국의 상황에 어울리는 맞춤형 접근 등 세 가지 접근 방안을 확립했다. 일본은 이러한 방향성을 바탕으로 경제안보의 중심축을 이루고 있는 공급망을 강화하기 위해서 글로벌 사우스 국가들을 상대로 관련 정책을 적극적으로 추진하고 있다. 특히 이러한 노력은 경제안보의 ‘전략적 자율성’ 확보라는 기조 아래 핵심 광물 분야에서 더욱 분명하게 나타나고 있다. 이와 함께 일본은 경제안보의 ‘전략적 불가결성’을 위해서 글로벌 사우스를 상대로 우수 인재 유치에 적극적으로 나서면서 산업경쟁력 강화를 모색하고 있다. 또한 OSA(Official Security Assistance) 등을 통해 글로벌 사우스 국가들과의 방위 분야 협력을 강화하는 한편, 이를 일본의 방위산업 경쟁력 강화에 적극적으로 활용하고 있다. 이와 같이 일본은 공급망 안정과 산업경쟁력 강화라는 경제안보의 핵심 사항을 글로벌 사우스 전략과 유기적으로 연계하며 관련 정책을 추진하고 있다. 한편 중국은 2023년 이전에는 글로벌 사우스의 개념을 적극적으로 사용하지 않았고, 이 개념 자체에 대해서도 부정적인 인식을 갖고 있었다. 왜냐하면 글로벌 사우스라는 개념을 개도국 사이의 분열, 즉 중국과 기타 개도국을 분열시키려는 서구의 전략적 의도가 담긴 개념으로 인식했기 때문이다. 하지만 2023년 무렵부터 이러한 모습에 변화가 발생했는데, 개도국 사이에서도 글로벌 사우스라는 개념이 적극적으로 사용되기 시작하면서 위기감을 느꼈기 때문이다. 또한 이러한 위기감을 바탕으로 중국정부가 글로벌 사우스라는 개념을 공식적으로 사용하기 시작하면서 중국 사회 전체에서도 글로벌 사우스에 대한 관심이 높아졌다. 게다가 최근 중국이 개도국으로서의 정체성에 대한 변화를 나타냄에 따라, 기존의 개도국들과 자국을 같은 정체성을 가진 존재로 규정하기 위해서 글로벌 사우스와 같은 새로운 개념을 적극적으로 도입하고 있는 것으로 보인다. 이렇게 중국은 최근 들어 글로벌 사우스에 대한 개념을 적극적으로 수용하며 담론 경쟁에 참여하고 있지만, 사실 건국 이후 꾸준히 제3세계 국가와 개도국을 상대로 협력 및 관계를 강화하기 위해 노력해 왔다. 대표적인 것이 2001년 상하이협력기구(SCO) 창설이며, 2006년에는 브릭스(BRICS) 창설을 주도하며 주요 개도국 국가들과의 협력을 본격적으로 강화하기 시작했다. 그리고 2010년대 시진핑 체제가 출범한 이후에는 개도국을 상대로 하는 중국의 글로벌 사우스 전략이 보다 체계적이고 복합적으로 추진되고 있는데, 일대일로(BRI)와 3G[글로벌 발전 이니셔티브(GDI), 글로벌 안보 이니셔티브(GSI), 글로벌 문명 이니셔티브(GCI)]가 대표적이라고 할 수 있다. 이러한 중국의 행보를 경제안보의 측면에서 살펴보면, 중국이 수출입 다변화를 통해서 경제안보의 민감성(sensitivity)을 낮추려는 모습이 발견된다. 특히 미국 등 주요 선진국에 대한 비중을 낮추고 글로벌 사우스와의 교역을 늘려가고 있다. 이러한 중국의 수출입 다변화 정책 추진의 이면에는 경제안보 정책과 글로벌 사우스 전략의 유기적인 연계성이 나타난다. 2012년 시진핑 체제가 출범한 이후, 중국은 일대일로를 주요한 플랫폼으로 하여 관련 국가들과 다양한 협력 사업을 전개하며 관계 강화를 모색해 왔다. 그리고 최근에는 GDI를 통해 협력의 대상 및 분야를 더욱 확대하고 있다. 이와 관련하여 주목해야 할 것은 이러한 일대일로 연선 국가 및 GDI 협력 국가들이 대부분 동남아시아와 남아시아, 중앙아시아와 같은 중국 주변의 글로벌 사우스 국가들이고, 지정학적으로나 지경학적으로 전략적 가치가 점차 중요해지고 있는 아프리카 및 중남미 등의 국가라는 점이다. 중국이 경제안보 관점에서 수출입 다변화와 경제 관계의 다변화를 모색하는 가운데, 일대일로와 GDI는 글로벌 사우스 국가들을 대상으로 이를 실천해 가는 중요한 플랫폼으로써 활용되고 있다. 이와 함께 중국은 경제적인 혜택을 미끼로 대만의 수교국, 특히 경제적으로 여유롭지 못한 글로벌 사우스 국가들에 적극적으로 접근하여 대만과의 단교를 유도하는 경제적 통치술(Economic Statecraft)을 전개하고 있다. 이것이 중국의 경제안보 정책과 글로벌 사우스 전략의 연계에서 나타나는 또 다른 주요 특징 중 하나라고 할 수 있다. 또한 중국은 글로벌 사우스 국가들과의 신뢰 관계를 강화해 가면서 경제안보 환경을 개선하기 위해서 적극 노력하고 있다. 경제안보에 대한 이론적 고찰을 통해 살펴본 바와 같이 경제안보의 가장 중요하고 근본적인 대책은 다른 나라와 신뢰 관계를 구축함으로써 다른 나라가 자국을 대상으로 경제안보 위협을 가하지 않도록 만들고, 유사시 공동으로 대응할 수 있는 동지국(like-minded countries)을 확보하는 것이라고 할 수 있다. 이런 점에서 중국이 최근 글로벌사우스 국가들을 상대로 대중국 인식을 개선하기 위해 다양한 노력을 기울이고 있는 것은 경제안보 대응 측면에서도 주목할 만하다. 앞서 언급한 일본과 중국의 글로벌 사우스 전략과 비교했을 때, 우리의 글로벌 사우스 전략은 아직 체계화되지 못한 것으로 보인다. 특히 경제안보의 관점에서 글로벌 사우스 전략을 어떻게 수립하고 전개할 것인지에 대한 체계적인 접근이 부족해 보인다. 이에 본 연구에서는 다음과 같은 몇 가지 정책적 제언을 한다. 첫째, 체계적인 글로벌 사우스 전략을 시급히 수립해야 하며, 이를 위해서는 민·관·학이 주체가 되는 거버넌스 확립이 필요하다. 정부와 학계, 기업 관계자들이 함께 모여 국가의 글로벌 사우스 전략을 어떻게 체계적으로 수립 및 전개할 것인지에 대해서 논의하고, 이를 바탕으로 하나의 전략 방침을 마련할 필요가 있다. 둘째, 글로벌 사우스 전략을 경제안보와 연계하며 맞춤형으로 수립할 필요가 있다. 우리의 경제안보 상황에 대한 종합적인 진단을 바탕으로, 우리의 경제안보를 위해 우선적으로 무엇이 필요하고, 어떤 글로벌 사우스 국가들에 우선적으로 접근하여 협력을 강화할 것인지에 대한 구체적인 분석이 필요하다. 특히 남북관계의 안정 및 발전은 우리의 안정적인 경제안보 환경을 구축하는 데 있어 중요한 사항인바, 이러한 특수성을 우리의 글로벌 사우스 전략 수립 과정에 적극적으로 반영해야 한다. 셋째, 글로벌 사우스와 인적 교류를 활성화하기 위한 체제를 강화해 나갈 필요가 있다. 이들 국가와의 인적 교류는 관광객 및 유학생, 이공 분야 우수 인재 등 다방면으로 진행되어야 하며, 이를 위한 제도 정비가 시급하다. 넷째, 중국의 일대일로와 GDI, 일본의 ‘연계 강화 방침’과 같이 정권의 교체와 상관없이 지속적으로 추진될 수 있는 장기적인 전략을 수립해야 한다. 우리의 글로벌 사우스 전략에 대한 이러한 시사점과 함께, 한·중·일 3국 사이의 협력에 대해서도 고민이 필요하다. 한·중·일 3국이 전개하고 있는 글로벌 사우스 정책을 좀 더 효율적으로 추진할 수 있도록 불필요한 경쟁은 줄이고 상호 협력할 수 있는 방안을 마련해야 한다. 이에 대한 대표적인 사례가 아프리카를 대상으로 한 한·중·일 3국의 협력 메커니즘이다. 지금과 같이 한·중·일 3국이 아프리카를 상대로 각각의 협력 플랫폼을 경쟁적으로 운영하기보다는 ‘아프리카+한·중·일’과 같은 통합 플랫폼을 만들어 보다 효율적으로 대아프리카 협력을 전개할 필요가 있다. 다만 아프리카나 중남미 지역을 대상으로 ‘한·중·일+α’의 협력 플랫폼을 성급하게 추진하기보다는 장기적인 비전을 바탕으로 단계적으로 추진하는 것이 바람직해 보인다. 그리고 우선적인 협력 분야로서 한·중·일 3국이 모두 중시하고 있는 핵심 광물 확보 분야를 생각해 볼 수 있다. 이와 함께 유의해야 할 것은 3국의 경제안보 협력이 단순히 핵심 광물 확보 등 제도적 차원에만 머물지 않고 인식의 전환으로 이어져야 한다는 점이다. 한·중·일 3국은 서로를 자국의 경제안보에 대한 경쟁자 또는 잠재적 위협으로 인식하는 ‘제로섬(zero-sum)’의 사고에서 벗어나, 상호 협력과 공생이 가능한 파트너로 인식하는 ‘윈윈(win-win)’의 사고를 가질 필요가 있다. 그럴 때 글로벌 사우스는 한·중·일 3국 사이의 또 다른 ‘경쟁의 공간’이 아닌 국익을 창출할 수 있는 새로운 ‘협력의 공간’으로 다가올 수 있을 것이다.

• 경제 > 경제일반
• 허재철
• 대외경제정책연구원
• 2026

지역 경쟁력 강화를 위한 법령상 자치입법 위임 기준에 관한 연구

Ⅰ. 배경 및 목적 ▶ 연구배경 ○ 전체 인구 감소와 수도권 집중화 현상이 계속되는 상황에서 수도권을 제외한 각 지역은 이른바 지방소멸이라는 심각한 위기에 직면하고 있음 - 특히 수도권 인구 집중 구조는 수도권과 지역 사이의 경제적 불균형도 심화시키고 있고, 지역 중에서도 중소도시나 농촌은 경제력이나 정책적 대응수단이 더욱 부족한 문제를 겪고 있음 ○ 인구 감소 및 지방소멸 대응을 위하여 국가의 예산을 투입하는 것은 필요한 측면이 있지만, 다른 한편으로 위와 같은 국가적 차원의 일률적인 재정 투입만으로는 각 지역의 실정에 부합하는 세부적인 대책 수립과 집행이 어려운 측면도 있음 ○ 지방소멸의 위기에 보다 효과적으로 대응하기 위해서는 그동안 정부를 중심으로 추진하였던 인구감소 대책을 앞으로 지역 차원에서 보다 적극적으로 수립ㆍ시행할 필요가 있음 ▶ 연구목적 ○ 중앙 주도의 획일적인 정책은 지역의 다양성 확보와 해당 지역의 실정에 맞는 혁신을 저해하는 요인으로 작용할 수 있음 - 오늘날 지역 경쟁력 확보라는 국가적 현안을 위해서는 각 지방자치단체의 현실에 맞는 입법이 가능하도록 자치입법 기능을 활성화할 필요가 있음 ○ 지방자치단체는 지역적 차원에서 인구문제에 보다 유연하고 탄력적인 대응을 할 수 있으나, 현행법상 각 지방자치단체는 상위 법령의 범위 내에서 제한적으로만 조례를 제정할 수 있으며, 자치사무를 규정하고 있는 법령 또한 구체적인 내용을 자치입법이 아닌 하위법령에 위임함으로써 자치입법권을 제한하고 있음 - 지방자치단체가 다양한 지역 현실에 유연하게 대응하기 위한 환경을 조성하기 위해서는 자치입법권 강화의 관점에서 법령 입안 기준을 마련할 필요가 있음 ○ 전국적으로 사무의 기준이나 내용을 통일할 필요가 없거나 각 지방자치단체가 정할 수 있는 사항은 자치입법으로 위임할 수 있도록 법령 입안 기준을 제시할 필요가 있음 ○ 따라서 본 연구는 실질적인 지역 경쟁력 강화를 위해 어떠한 입법적 노력이 필요한지에 대해 검토하고, 실제 지방의 현실에 따른 지역 경쟁력의 강화 및 지역소멸을 막을 수 있는 수단이 무엇인지 자치입법의 확대라는 관점에서 검토함 Ⅱ. 주요 내용 ▶ 지역 경쟁력 강화를 위한 자치입법권 강화의 필요성 ○ 지역 경쟁력을 단순한 경제 성장이 아닌, 교육, 의료, 문화 등 주민의 삶의 질과 관련된 복합적인 능력이라는 관점에서 검토할 필요가 있음 - 이제는 단순한 성장이 아닌 회복력과 지속가능성으로 지역 경쟁력의 패러다임을 전환해야 함 ○ 그 동안 저출산 기본계획, 혁신도시 건설, 인구감소지역 지정, 지방소멸대응기금 등 국가 주도 정책들을 추진하였음 - 이러한 정책들에 대해 정책의 비일관성, 중앙집권적 사고방식, 부처 간 연계 부족, 민간 부문의 경제적 자생력 구축 실패 등의 비판이 제기되고 있음 ○ 헌법이 보장하는 지방자치의 본질은 자치입법권에 있음 - 자치입법권이 강화되면, 각 지역이 맞춤형 정책을 추진할 수 있고, 그로 인하여 혁신을 촉진할 수 있으며 지역 현안에 신속하게 대응할 수 있음 - 이를 위해 ｢지방자치법｣ 제28조 개정, 규제 완화(네거티브 규제), 지방세조례주의 확대 등을 통한 자치입법권의 실질적 확대가 필요함 ▶ 자치입법권과 지역 경쟁력 ○ 자치입법권은 헌법적으로 보장받고 있으나, 법률우위의 원칙, 법률유보의 원칙, 그리고 중앙부처의 시행령 등 하위법령에 의한 과도한 통제로 인해 그 범위가 심각하게 제약되고 있음 ○ 그 동안의 지역 경쟁력과 관련된 정책은 국가 균형발전을 위한 하향식 도구로 활용되고 있어서 지방소멸ㆍ인구감소 위기 대응을 위한 상향식 개념으로 재정립할 필요가 있음 - 법제도화 관점에서 지역 경쟁력의 핵심 구성요소로 ① 기관구성의 자율성 등 지방자치단체 형성의 자율성, ② 교통, 교육, 안전 등 정주여건 조성의 자율성, ③ 주민 중심의 경제ㆍ산업 분야의 자율성을 제시할 수 있음 ○ 인구감소지역법, 지방분권균형발전법 등 현행 법률들은 여전히 단편적이며 실질적인 자치입법권을 보장하지 못하고 있음 - 특히 기업활동 지원, 주민 생활 편의, 공유재산 활용 등의 영역에서 법률 및 그 하위법령이 자치입법권을 제한하고 있음 ▶ 자치입법 위임 법령 입안기준 제안 ○ 법령의 내용 중 어떠한 사항을 조례로 위임할 것인지를 판단하는 4단계 기준을 제시함 - 제1차 기준(국가사무와 자치사무 구분) : 국가사무와 자치사무를 명확히 구분하고, 구분이 모호하면 자치사무로 추정함 - 제2차 기준(수인 가능성) : 자치사무라도 재정 부담 등의 이유로 지방자치단체가 수행하기 어려운 사무(예, 대규모 복지)는 위임 대상에서 제외할 필요가 있음 - 제3차 기준(지역 경쟁력 관련성) : 지방소멸 대응을 위해 인구 유인, 정주여건 개선, 지역 경제 활성화 등 지역 경쟁력과 직결된 사무를 위임의 우선 대상으로 설정함 - 제4차 기준(광역사무와 기초사무 구분) : 사무의 성격에 따라 광역적 사무는 시ㆍ도(광역)에, 주민 밀착형 사무는 시ㆍ군ㆍ구(기초)에 배분함(보충성의 원칙) ○ 위 기준을 적용하여 자치입법으로 제정할 대상을 다시 위임의 단계(법률에서 직접 위임할 것인지, 시행령을 거쳐 위임할 것인지)와 자치입법 유형(조례로 정할 것인지, 규칙으로 정할 것인지)을 설정함 ○ 자치입법권의 확대에 따라 자치입법의 적법성 확보 방안과 지방의회의 입법 역량 강화가 반드시 병행되어야 함 ▶ 지방소멸 대응 및 자치입법권 강화를 위한 법령 정비 방안 ○ 국가적 균형발전이 아닌 지역 소멸에 직접 대응하기 위해 주민직결형 및 생활밀착형 법률들을 자치입법 위임 대상으로 선정함 ○ 개별 법률들을 조례, 법규명령(시행령), 규칙 등 위임 유형별로 분류하여 개정안을 제시함 - 고향사랑기부금법의 기부 상한액, 고독사예방법의 지원 대책, 공공보건의료법의 의료취약지 거점의료기관 기준, 보행안전법의 시설 기준, 다문화가족법의 지원센터 운영 기준 등을 대통령령이나 부령이 아닌 조례로 정할 수 있도록 법률 개정을 제안함 - 노인일자리법, 교육시설법 등에서 인구감소지역에 한해 국가 기준과 다른 기준을 조례로 정할 수 있도록 하는 특례 조항 신설을 제안함 ○ 기업활동, 주민생활, 공유재산 등의 영역별로 법률 및 하위법령(시행령, 시행규칙)의 구체적인 개정안을 제안함 ○ 자치입법은 법률우위의 원칙 및 법률유보의 원칙은 준수되어야 하나, 해당 원칙을 직접적으로 적용할 것이 아니라 해당 법률의 위임 취지와 포괄성을 고려하여 유연하게 해석할 필요가 있고, 조례의 자율성을 최대한 보장하는 방향으로 통제 기준이 정립되어야 함 Ⅲ. 기대효과 ▶ 헌법적ㆍ법제적 효과 ○ 자치입법권 강화를 위한 위임기준 마련은 지방자치의 보장에 기여함 - 중앙정부의 하위법령(대통령령ㆍ총리령ㆍ부령 등)에서 규정한 내용을 조례에서 규정함으로써 자치입법권 범위를 명확히 할 수 있음 - 자치입법 위임의 한계ㆍ절차ㆍ통제기준을 구체화함으로써 입법체계의 명료성과 예측가능성 제고에 기여함 ▶ 행정적ㆍ정책적 효과 ○ 자치입법권의 확대는 지역 특성에 맞는 신속하고 유연한 정책 수립과 집행을 가능하게 함 - 중앙정부에서 정한 기준에 구속되지 않고, 지역별 산업구조ㆍ인구구성ㆍ생활여건을 고려한 맞춤형 정책을 설계할 수 있음 - 그 결과 정책의 실효성이 향상되며, 행정절차 간소화ㆍ책임성 강화로 행정의 효율성이 높아짐 ▶ 경제적 효과 ○ 자치입법권의 확대는 지역 산업활성화와 기업 유치 기반 조성으로 이어짐 - 지방자치단체가 자치입법을 통해 인센티브, 세제 혜택, 규제 완화 등을 자율적으로 설계할 수 있어 투자 환경이 개선됨 - 공유재산의 적극적 활용, 생활인구 중심의 지역경제 활성화 정책 등으로 지방재정 자립도가 개선되고, 지역 간 성장 격차 완화에 기여함 ▶ 국가균형발전 기여 ○ 자치입법권의 확대는 중앙정부와 지방자치단체간 기능 분담의 재정립을 도모할 수 있음 - 중앙정부는 전국적 기준ㆍ조정 역할을 보다 충실히 하고, 지방자치단체는 현장 맞춤형 집행을 담당함으로써 국토 전반의 균형발전이 촉진됨 - 이는 단순한 지방분권을 넘어 지속가능한 지역 경쟁력 확보와 국가 경쟁력 강화에 대해서도 기여함

• 일반공공행정 및 공공안전 > 법제도
• 조성규
• 한국법제연구원
• 2025

현행 헌법 체제에 대한 법정책학적 연구

Ⅰ. 배경 및 목적 ▶ 헌법적 문화 지체 현상에 대한 대응 필요성 ○ 1987년에 개정된 현행 헌법은 개정 이후 40여 년의 시간이 지나는 동안 개정되지 않고 현재까지 이어지고 있음. ○ 그동안 대통령 탄핵, 위헌 정당 해산 등을 비롯한 정치적 사건들이 계속해서 벌어졌으며, 우리나라의 헌정질서는 위기를 맞기도 하였음. ○ 기후위기, 디지털 전환과 같은 새로운 사회 변화와 함께 우리나라는 초고령화 사회, 다문화 사회, 과학기술 사회, 젠더평등 사회로 변모하고 있으나 이를 현행 헌법에서는 적절하게 포착하기 어려운 면이 있었음. ▶ 선행 연구의 편중·분리 경향 극복 및 통합 연구 시도 ○ 헌법 규범학적, 정치학적 논의의 중요성이 인정되지만, 나아가 좋은 헌법이라는 가치 평가적 의미를 헌법개정 논의에 담기 위해서는 가치를 다루는 법정책학적 관점의 연구도 매우 필요함. ○ 기존의 선행 연구들이 취해온 헌법 해석학적(규범학적 접근)·정치학적(사실학적 접근) 논의의 중요성을 인정하되 그 한계를 보완할 수 있는 법철학 및 법정책학적(가치론적 접근) 연구가 요청됨. ○ 이를 통해 통합 법학의 완성을 도모하며, 통합 법학의 관점에서 현행 헌법 체제를 비판적으로 검토하고 이를 기초로 대안적 헌정질서 모색을 위한 이론적 자원을 제공함. ▶ 법정책학적 방법론의 대안 모델 개발과 헌법에의 적용 ○ 법정책학의 본질과 성격 및 위상을 재규정함. ○ 법가치학 및 법철학의 부분으로서의 법정책학 위상을 정립하고 구체화함. ○ 헌법에 대한 법정책학적 분석을 통해 근대 헌법의 근본 가치 및 원리에 대한 재검토와 실질화 방안을 모색하고, 나아가 대안적 헌정 체제가 지향해야 할 핵심 가치를 제시하고 이를 헌법화할 수 있는 길을 탐구함. Ⅱ. 주요 내용 ▶ 헌법에 대한 법정책학적 분석의 의의와 필요성 제시 ○ 기존 연구의 편중·분리 경향의 문제점과 한계 극복을 위한 법가치학의 보완 ○ 통합 법학의 완성을 위한 법가치학으로서 법정책학적인 헌정 연구 필요성 ○ 헌법적 문화 지체 현상 극복과 ‘좋은 헌법’ 구상을 위한 길 제시 ▶ 헌법에 대한 법정책학적 방법론 모색 ○ 법정책학의 본질 및 위상 재정립과 통합 헌법학 지향 - 법학으로서의 법정책학, 법가치학 및 법철학의 부분으로서의 법정책학 - 헌법학의 세 가지 접근방법(해석적 접근방법, 기능적 접근방법, 경험적 접근방법)과의 대응을 통해 통합 헌법학을 향한 지향 ○ 법정책학적 방법론의 체계와 구체화 방안 제시 - ‘가치-관계-제도’의 기본적인 구도 하에, 메타헌법론적 접근과 가치 관계론적 접근의 통합 - 두 접근의 융합을 통한 법정책학적 방법론 모델 마련과 제도적 구현 ▶ 법정책학적 분석을 기초로 현행 헌법 체제의 개선 방향과 틀 제시 ○ 핵심 가치의 재구축과 헌법화 - 현행 헌법 체제의 정당성에 대한 다차원적 재론 - 근대 헌법의 근본 가치·지도 원리에 대한 법정책학적 관점에서의 재검토 - 가치관계론적 관점에서 핵심 가치의 재구축과 헌법화 시도 ○ 헌법적 가치의 공적 의사결정 과정에의 반영 - 소통 및 참여의 핵심 가치 구현과 실질화 모색 ○ 법정책학적 방법론의 사법 과정에의 적용 - 헌법재판제도를 둘러싼 이분법적 논쟁 극복 - 메타헌법론과 가치관계론의 결합에 기초한 입헌주의 대안 모델 제안 - ‘헌법적 대화 모델’의 중요성과 도입 필요성 논급 ○ ‘좋은 헌법’과 ‘정의로운 헌정’ 완성을 위한 법정책학적 탐구의 추가 고려 사항 - 입헌적 정의론 이상의 복합적·다차원적 법정책학적 방법론의 효용과 가치 - 헌법전 개정 너머의 실질적·물질적 헌정의 중요성 강조 Ⅲ. 기대효과 ▶ 헌법개정을 포함한 대안적 헌정 질서 모색을 위한 이론틀 제공 ○ 핵심 가치에 착안한 현행 헌법 체제 검토 및 대안 마련의 중요성 인식 ○ 핵심 가치의 재구축 필요성과 가능성 제시 ○ 핵심 가치를 증진하는 관계를 구조화하는 방향의 헌법 체제 개선의 방향과 틀 제시 ▶ 법정책학적 방법론의 개별 법 영역에의 활용 ○ 법정책학적 방법론의 헌법적 적용을 통해 그 모범례를 제시 ○ 법정책학적 대안 모델의 범용성 기대 ▶ 통합 법학의 확립 및 법정책학의 학문적 발전에 기여 ○ 법학 내부의 발전과 함께, 인접 학문 분야로서 정책학과의 관계 재정립과 학제 간 소통을 촉진하여 긍정적 효과를 창출

• 일반공공행정 및 공공안전 > 법제도
• 조홍식
• 한국법제연구원
• 2025

섬·어촌 디지털 정보격차 해소를 위한 정책연구

1. 연구배경 및 목적 ■ 4차산업혁명을 촉발된 우리나라의 디지털 전환 정책은 세계적 팬데믹 으로 인해 경제·사회의 따른 디지털 전환 중요성 높아지면서 국가의 산업의 경쟁력을 좌우하는 시점에 와있음. - 이를 위해 정부는 2020년 「한국판 뉴딜 종합계획」, 「디지털 포용 추진계획」을 발표하고 5G 통신망 구축, 농어촌 브로드밴드 공급, AI산업 투자 등 디지털 인프라 투자를 증가 - 수산·어촌분야는 2019년 ‘해양수산 스마트화 전략’, 2022년 ‘해양수산 스마트화 추진전략 2.0’을 통해 디지털 전환을 구체화하고 관련 사업을 추진하고 있으나 현장을 충분히 반영하지 못하는 한계 발생 - 고령화되고 노동집약적인 어촌의 1차산업 중심의 생산구조에서 디지털 전환이 가장 효과적이고 대안으로 고려되고 있으나, 어촌 현장을 반영한 디지털 역량을 강화하기 위한 정책은 미흡 ■ 이재명 정부의 “AI 3대 강국도약”이라는 전략아래 ‘AI기본사회’실현을 주요 국정과제를 실현하기 위해 어촌의 디지털 전환을 위한 전략 필요 - 이를 위한 어촌 디지털 정보격차에 대한 해소가 필요하며 이는 삶의 질에도 긍정적 효과로 이어지는 것이 입증되어, 시급성이 매우 높음 ■ 본 연구는 디지털 정보격차 해소를 위한 섬·어촌 맞춤형 정책을 발굴을을 통해 어촌의 디지털 사각지대화를 방지하고 실효적인 성과를 달성하기 위한 대응 방안을 마련하고자 함 - 어촌의 디지털 정보격차 해소를 위한 대응방안, 추진체계, 예산 및 로드맵 수립을 통해 정책추진을 위한 세부적인 추진방안을 제시하고자 함 2. 연구 내용 및 방법 1) 연구 내용 ■ 섬·어촌의 디지털 정보격차 실태를 도시지역, 농촌과의 차이를 통해 섬·어촌이 직면한 디지털 정보격차 실태 파악 및 문제점 파악 ■ 국내외 정책동향 및 사례를 바탕으로 현장 수용성이 높은 디지털 정보격차 해소방안을 위한 시사점을 도출하고 이를 위한 법·제도적 개선사항 검토 ■ 섬·어촌의 디지털 정보격차의 수준과 요인을 분석하여 이를 기반으로 한 정책방향 설정 및 대응방안 마련 ■ 정책대안 추진을 위한 정부, 지자체, 어촌단체, 유관기관 등 사업 주체간의 역할과 거버넌스 구축방안을 제시 2) 연구 방법 ■ 본연구는 연구목적의 효과적 달성을 위해 문헌조사, 통계분석 및 실증분석, 전문가 자문을 활용함. - 문헌조사를 통해 디지털 전환에 대한 국가적 전략, 비전 등을 살펴보고 어촌이 중점적으로 고려해야 할 디지털 정보격차 해소를 위한 방향 설정 - 한국진흥정보사회진흥원과 본 연구에서 자체 실시한 디지털 정보격차 실태조사 자료를 바탕으로 도시, 농촌, 어촌의 디지털 정보격차 현황 및 차이를 분석하여 어촌의 디지털 정보격차 특성 파악 - 혁신확산이론을 기반으로 섬・어촌의 디지털 정보격차 요소를 분석하고 이를 바탕으로 정책방안 마련을 위한 방향성 및 대응방안 제시 - 전문가 자문을 통해 디지털 정보격차 해소를 위한 정부의 방향성, 연구 내용설정과 결과의 해석, 대응 방안의 타당성 등을 검토 3) 연구 결과 ■ 어촌은 물리적 접근성 향상에 비해 디지털 기기 활용, 문제해결, 정보생산 등 전반적 격차가 발생하여 어촌특성에 맞춘 교육과 지원 필요 - 핸드폰 중심의 기기 보급에서 벗어나 디지털 정보격차 해소를 위한 다양한 디지털 기기 보급의 실질적 확대가 필요 - 어촌의 고령화에 대응하기 위한 지역 밀착형 고령인 역량강화 프로그램 필요 - 어촌 주민들의 디지털 참여확대를 위한 동기부여 및 기회 제공을 위해 생활속 디지털 참여활동 지원방안 필요 ■ 국내외 정책동향 및 사례에서 접근성 개선을 위한 인프라, 역량 강화를 위한 교육 및 시스템 구축, 활용성 증대를 위한 소득・복지・문화 분야의 확대 가능성 확인 - 국내 뿐만 아니라 일본, 유럽은 디지털 정보격차 해소를 위해 가장 먼저 접근성 확보를 가장 먼저 추진하고 있으며, 이때 지속적 유지·관리가 매우 중요 - 미국의 공공도서관 프로그램, 일본의 디지털 활용 지원사업은 주민 눈높이에 맞춘 반복적·지속적 교육과 현장지원 체계를 바탕으로 주민필요시 지원 - 스마트 빌리지, 스마트 경로당 등 지역주민을 위한 디지털 기술이 소득·복지·문화로 확대되어 다양한 접근기회를 만들고 이를 통해 주민들의 수용성 개선 및 참여의지를 개선 ■ 혁신확산이론을 바탕으로 디지털 정보격차를 분석한 결과 연령, 소득, 교육수준, 지역입지 특성에 따라 상이한 결과를 나타냄 - 연령별 맞춤 전략이 필요하며, 70대 이상은 인프라 중심, 50~60대는 기초기능훈련 등의 역량강화, 청년층은 고도화된 정보 교육 및 확산 프로그램 적용 필요 - 저소득·저학련층은 디지털 역량교육과 인프라 지원이 초점이 되어야 하고, 고소득·고학력은 디지털 정보활용 심화 등 전문적 응용서비스 제공 필요 - 어촌의 특성별로 살펴보면, 섬·어촌은 기초역량강화, 연안어촌은 역량제고, 도시어촌은 인식제고와 성과제고를 위한 지원 필요 ■ 섬·어촌의 디지털 정보격차 해소를 위해 인프라 구축, 디지털 역량강화 및 활용개선, 정보격차 해소를 위한 조직육성 및 지원 방안 마련 - 인프라 개선을 위해 ① 섬지역 공공시설 인터넷망 구축, ② 섬·어촌 디지털 교육장비·시스템 개발 및 보급, ③ 섬・어촌 클라우드 기반 정보화 교육장 구축 방안 제시 - 디지털 역량강화를 위해 ① 디지털 정보격차 교육프로그램 개발 및 보급, ② 디지털 정보고도화 시스템 개발(의료, 복지, 산업 분야 등)방안 제시 - 디지털 정보격차 해소를 위한 조직육성을 위해 ① 디지털 서비스 지원조직 육성 및 지정, ② 디지털 서비스 지역공동체 추진기반 마련 방안을 제안

• 농림·해양·수산 > 해양·수산·어촌
• 이상규
• 한국해양수산개발원
• 2025

알고리즘 조정에 따른 사업자의 책임과 소비자 보호 방안에 관한 법제 연구

Ⅰ. 배경 및 목적 ▶ 디지털 플랫폼의 핵심 성장 동력인 알고리즘의 급성장 ○ 온라인 플랫폼 상 공정한 관련 시장 활성화를 위한 방안으로 사업자의 책임 강화 및 소비자 보호를 위한 제도 마련이 시급 ○ 인공지능 알고리즘은 사업자와 소비자에게 미치는 영향에 대하여 사례를 중심으로 그에 따른 책임 및 보호 방안에 관한 검토를 통하여 소비자 보호를 위한 제도 개선방안 검토 Ⅱ. 주요 내용 ▶ 알고리즘 조정에 따른 유형 및 소비자 피해 사례 ○ 인공지능 알고리즘 시장의 발전에 따른 정보 수집 및 입력, 활용에 따른 소비자에게 영향을 미치는 요소 ○ 알고리즘 관련 소비생활에 있어서 거래영역은 대표적으로 광고 및 추천 등에서 발생하는 소비자문제로 소비자의 경제적 피해와 직접적 연관 - 비거래 영역에서의 대표적인 소비자피해는 차별에 관한 것이 개발자나 사업자의 의도에 의한 것일 수 있음 ▶ 인공지능 알고리즘 조정에 따른 경제적･사회적 영향 ○ 인공지능 확산에 따라 산업과 경제는 온라인 플랫폼 기반 시장으로 빠르게 재편되고 있으며, 기존 제품･서비스에 있어 온라인을 통하여 효과적인 구매나 제공을 받을 수 있게 됨에 따라 소비자 후생이 향상되었다는 평가 ○ 하지만, 소수의 플랫폼이 지배하는 산업 구조와 이를 운영하는 알고리즘 등의 인공지능 시스템의 편향성과 경쟁 제한성 등으로 인하여 소비자 후생과 혁신이 저해되고 있다는 주장 또한 제기 - 인공지능의 활성화를 통한 알고리즘의 활용은 소비자 후생을 증대시킬 뿐만 아니라 경제적 영향에서도 긍정적인 효과를 창출 ○ 긍정적 영향으로는 의료, 교통, 제조, 교육, 안전, 산업 등 다양한 분야에서 AI 적용을 통해 효율성 및 생산성이 향상되고, 국민의 삶의 질이 제고된다는 점이며, 부정적 영향으로는 데이터 편향, 인권 침해, 안전성 미흡, 기술 오･남용, 개인정보 유출, 딥페이크, 일자리 위기 등의 다양한 사회 문제 등 ▶ 인공지능 알고리즘 조정에 따른 사업자의 법적 책임 ○ 플랫폼 기업들의 알고리즘 조정 배경에는 구조적 요인으로 자사가 구축하여 운영한다는 점과 이에 따라 이중적인 지위를 가지게 된다는 점에서 이해충돌 발생 우려 ○ 거대 플랫폼 기업들은 막대한 이용자 데이터와 거래 정보를 독점 - 플랫폼은 이러한 정보우위를 이용해 자신에게 유리한 규칙을 만들어도 외부에서는 파악하기 어려운 구조이며, 심지어 AI 기반 알고리즘은 개발자조차도 의사결정 과정을 완전히 설명하기 어려운 블랙박스 특성 ○ 강력한 네트워크 효과로 인해 주요 플랫폼에는 대규모 이용자와 공급자가 몰려 있고, 경쟁 서비스로 이탈하기 어려운 록인(lock-in) 현상 - 수요와 공급 양측 이용자가 한 곳에 집중된 상황에서는 플랫폼이 알고리즘을 다소 자기편향적으로 바꾸더라도 이용자 이탈이 제한적이어서 시장 압력에 둔감 ▶ 인공지능 알고리즘 조정에 따른 사업자책임의 한계점 ○ 네이버, 쿠팡, 카카오 모빌리티의 알고리즘 조작 또는 조정에 의한 불공정거래행위는 소비자의 후생을 심각하게 저해하는 행위 - 플랫폼사업자들은 자사 플랫폼 내에서의 조작을 조정이라고 주장하고 있으나, 알고리즘 조작으로 자사상품이 우선순위에 노출된다면, 이는 경쟁제한적인 행위 - 더 나아가 알고리즘 담합과 같이 경쟁제한으로 서비스 품질이나 가격경쟁이 이루어지지 않는 상황을 초래할 수도 있다는 점에서 제도적 관점의 검토가 필요 ○ 소비자 보호 및 공정한 시장경쟁 구축을 위해서는 사업자에 대한 책무 규정을 마련하거나 소비자 보호를 위한 제도적 검토가 수반 - 사전주의원칙에도 불구하고, AI 기본법 논의에서 ‘선허용 후규제’ 원칙에 따라 AI 안전성이 확보되지 않은 상태에서 시장에 출시토록 하는 것이 타당한 것인지 의문 ▶ 플랫폼 사업자의 인공지능 알고리즘 책임을 강화하고 소비자를 보호하기 위해서는 기존 법제를 보완하는 입법 정책적 개입이 요구 ○ 알고리즘 결과에 대한 책임 귀속을 명확히 하는 입법화 추진 필요 - 「인공지능 기본법」 등에서 이러한 책임원칙을 선언하고 있으나, 향후 법 개정과정에서 알고리즘이 야기한 피해에 대해 사업자가 민･형사상 책임을 지도록 명문화 - 플랫폼 이용약관 등에 “서비스 제공자는 위법한 알고리즘 운영으로 인한 결과에 책임을 진다”는 조항을 두어 분쟁 시 면책주장을 제한하는 방안 검토 필요 ○ 사업자가 주요 알고리즘의 운용 기준과 변화 내용을 공개하거나 규제기관에 보고하도록 하는 의무 규정을 도입 - 국내에서도 앞서 언급한 플랫폼 공정화법안에 알고리즘 변경 시 15일 전 통지의무 규정 논의 등 ○ 법･제도 개선은 집행력 확보가 관건인 만큼, 공적 규율을 담당할 기관의 권한과 역량을 보강 - 디지털 전문 규제기구를 설치하거나 기존 공정위 내 디지털 플랫폼 전담부서를 확대하여 알고리즘 감시에 집중하게 할 필요성 제기 ○ 자율규제와 공적 규율의 조화 - 정부는 가이드라인이나 권고규정을 마련하여 기업들이 윤리적 AI와 알고리즘 책임 원칙을 수용하도록 유도 - 플랫폼들이 자발적으로 알고리즘 영향평가를 실시하고 결과를 공개하도록 권장하고, 또한 공정거래협약과 같은 자율협약 체계를 활용해 기업이 자체적으로 공정성 검증 시스템을 구축하고 정기적으로 감독기관에 보고하게 하는 방법 등 - 일정 규모 이상의 플랫폼에는 AI 윤리위원회 설치 의무나 법률 준수 책임자(CAO: Chief Algorithm Officer) 지정을 요구해 내부통제 강화 ▶ 인공지능 알고리즘 조정에 따른 소비자 권익 보호방안 ○ 알고리즘은 방대한 개인 데이터를 연료로 동작하며, 소비자의 쇼핑이력, 검색패턴, 위치정보 등 각종 데이터를 분석하여 의사결정에 활용 - 소비자의 개인정보를 보호하고 자기결정권을 보장하기 위한 법적･기술적 수단을 마련 - 개인정보 수집･이용에 대한 투명한 동의체계를 구축 및 데이터 최소 수집과 목적 제한 원칙을 철저히 적용 - 소비자가 자신의 개인정보 흐름을 통제하고 접속 관리할 수 있는 권한 확대 및 개인정보 감독과 제재를 강화하여 억제 효과 제고 등 ○ 알고리즘 설계의 투명성 강화 및 설명의무 등 제도화 - 알고리즘 사용 여부 및 기본 원리의 공개를 의무화해야 하며, 플랫폼이나 사업자가 소비자와의 거래나 서비스 제공 과정에서 알고리즘을 활용하는 경우에는 소비자에게 AI 활용 여부를 명확히 고지하도록 제도화 필요 - 기업은 알고리즘의 의사결정 기준과 데이터 요소를 가능한 범위에서 이해하기 쉬운 언어로 전달하는 절차와 인력을 마련하고, 소비자의 요구가 있을 때에는 부당한 지연없이 설명을 제공하도록 법령으로 시한을 정하거나, 거부할 수 있는 사유를 엄격히 제한할 필요 ○ 설명 가능한 AI(XAI) 기술의 개발과 도입을 장려하기 위하여 산･학･연의 협력을 통해 XAI 연구개발을 지원하고, 기업들이 자발적으로 자사 알고리즘에 설명 기능을 붙일 경우 인센티브 제공 등 검토 필요 ○ 알고리즘 운영 실태의 공시 및 감사제도를 통하여 일정 규모 이상의 플랫폼이나 AI 사업자에 대해 알고리즘 투명성 보고서를 정기 공시하게 하여 알고리즘 변경 내역, 영향평가 결과, 소비자 불만 처리 현황 등을 공개하도록 함으로써 대외적 감시를 받게 하는 방안 등 검토 - 독립적인 알고리즘 감사(audit)를 도입하여 전문기관이 기업 알고리즘의 편향, 차별, 오류 여부를 검증하고 그 결과를 감독당국과 공유하거나 일부는 공표 등 제도화 방안 필요 ▶ 소비자에 대한 알고리즘의 편향성 문제 ○ AI 채용시스템이 과거 남성 위주의 인재 데이터로 학습된 경우 여성 지원자를 부당하게 탈락시키거나, 신용평가 알고리즘이 저소득층 데이터를 토대로 삼아 해당 계층에 낮은 한도를 책정하는 사례 등 발생 - 특정 소비자 집단에게 일괄적으로 높은 가격을 제시하는 개인화 가격차별, 일부 지역이나 계층을 마케팅 대상에서 제외하여 정보 접근 기회를 박탈하는 행위, 플랫폼이 선호하는 상품만을 부각시켜 소비자 선택의 왜곡을 초래하는 편향적 추천 등이 그 사례 ○ 특정 소비자 집단에게 일괄적으로 높은 가격을 제시하는 개인화 가격차별, 일부 지역이나 계층을 마케팅 대상에서 제외하여 정보 접근 기회를 박탈하는 행위, 플랫폼이 선호하는 상품만을 부각시켜 소비자 선택의 왜곡을 초래하는 편향적 추천 등이 그 사례 - 다양하고 대표성 있는 데이터셋을 활용하고, 알고리즘 훈련 시 편향 제거 기술(de-biasing)을 적용하며, 모델이 내놓는 결과를 검증하는 과정 - 고위험 영역의 알고리즘에 대해서는 공정성 지표를 설계하여 예측이나 추천 결과가 인구집단 간에 과도한 차이를 보이지 않는지 검사하는 절차를 의무화할 필요 - EU AI Act도 고위험 AI에 대해 훈련데이터의 적절성을 검토하고 부작용을 시정할 의무를 부과하고 있으며, 우리 인공지능 기본법도 고영향 AI의 데이터 편향성 점검과 인간의 존엄 침해 금지 등을 규정하고 있으나, 국내에서도 이를 구체화하는 하위규정에서 기업들이 정기적으로 알고리즘 편향성 테스트를 실시하고 보고하도록 요구하는 방안 등 필요 - 공정거래위원회, 방송통신위원회, 개인정보보호위원회 등 관련 기관들은 협력하여 주요 플랫폼의 알고리즘 결과를 주기적으로 모니터링하고, 편향이나 차별 의심 정황이 포착되면 조사에 착수 방안 도입 검토 ○ 알고리즘 안전성 확보를 위해서는 AI 시스템이 도입되는 제품이나 서비스에 대해 사전 안전성 평가와 인증제도를 도입할 필요 - 일정한 위험도를 지닌 AI 제품･서비스는 출시 전에 정부 공인 검사기관의 테스트를 통과하고 안전인증을 받도록 하는 방안 검토 필요 Ⅲ. 기대효과 ▶ 입법정비 및 AI 활용 및 소비자 보호에 관한 정책 및 입법의 기초자료로 활용 ○ 현재 법제는 이러한 알고리즘 조정 행위를 포섭할 수 있는 구조적 제약이 있다는 점을 국내･외 정책 및 제도, 실제 사례를 중심으로 분석하고, 이로부터 야기되는 문제점과 개선방안 도출 - 알고리즘 구조와 조정행위로부터 발생할 플랫폼 사업자의 책임과 소비자 보호에 관한 제도적 한계점에 관한 논의를 통해 우리나라에서의 AI 활용에 관한 입법 및 정책 방향 등 제시 ▶ 학문적 실무적 연구의 기초자료로 활용 ○ 알고리즘 조정의 책임을 법적으로 구조화하고, 그 책임 귀속의 기준을 명확히 설정하는 일은 단지 플랫폼을 규제하기 위한 것이 아니라 기술과 시장의 균형을 맞추고, 사용자와 사업자 간의 신뢰를 회복하며, 디지털 시대의 공정성과 정의를 회복하기 위한 최소한의 조건이라는 점에서 합리적인 규율 방안 모색

• 일반공공행정 및 공공안전 > 법제도
• 김은정
• 한국법제연구원
• 2025

연안대중교통의 운영 효율성 제고를 위한 정책 연구

1. 연구의 배경 및 목적 1) 연구의 배경 ■ 연안여객선의 공공성 및 필수성 증대 - 연안여객선은 도서 지역 주민의 의료, 교육, 경제활동 등 일상생활을 영위하기 위한 필수 대중교통수단으로서 공공재적 성격이 강함 - 도서 지역의 교통 접근성이 취약하여 연안여객선이 의료·교육·생필품 공급을 책임지는 핵심 사회기반으로 기능함 - 그러나 노후선박, 터미널 인프라 부족, 낮은 안전성·정시성 등으로 공공 서비스 품질이 충분히 보장되지 못함 - 또한 2020년 「대중교통의 육성 및 이용촉진에 관한 법률」 개정으로 연안여객선이 대중교통에 포함되었으나, 여전히 정책적 육성 및 제도적 보호에서는 소외되고 있음 ■ 현행 운영체계의 한계 및 구조적 문제 심화 - 영세 선사 중심의 시장 구조, 낮은 수익성 등으로 산업의 자생적 성장이 어려우며, 도서 인구 감소, 고령화, 운항 원가 상승 등으로 민간 선사의 경영 여건이 악화되고 있음 - 노후선박, 터미널 인프라 부족, 낮은 안전성·정시성 등으로 연안대중교통의 공공 서비스 품질이 충분히 보장되지 못함 - 국가보조항로 제도 등 재정 지원에도 불구하고 서비스 품질 저하 및 안전 문제가 지속적으로 발생함 - 육상교통과 달리 구조조정 지원 근거가 부재하여 시장의 자율적 재편이 어렵고, 영세한 사업 구조가 고착화됨 2) 연구의 목적 ■ 연안여객항로 운영 효율성 진단 및 정책 방향 제시 - 연안여객운송산업의 시장구조적·제도적 한계를 분석하고, 계량적 방법론(DEA·SFA)을 통해 항로별 운영 효율성을 체계적으로 측정함 - 정부 재정 투입의 효율성을 제고하기 위해 비효율 항로를 식별하여 구조적 문제를 파악하고, 산업 생태계 전반을 건전하게 재편하기 위한 정책적 근거를 마련함 ■ 연안대중교통의 위상 정립 및 지속가능한 발전 도모 - 연안대중교통을 국민의 이동권을 보장하는 필수 공공서비스로 재정립하고, 법·제도적 개선방안(공영제 도입, 법령 제·개정 등), 이용자 친화형 서비스 개선, 산업 자생력 강화 방안 마련 등을 통해 지속가능한 산업 생태계 조성 3) 국정과제의 연계성 ■ 국정목표 3. 모두가 잘사는 균형성장, 4. 기본이 튼튼한 사회 내 교통혁신 및 균형발전 목표와 부합 - ‘교통혁신 인프라 확충(국정과제 57)’ 및 ‘어촌·연안경제 활성화를 위한 수산·해양산업 혁신(국정과제 71)’ 등과 방향성이 일치하며, 섬·연안 지역의 이동권 보장 및 정주 여건 개선에 기여 - ‘북극항로 시대를 주도하는 K-해양강국 건설(국정과제 56)‘, 흔들림 없는 해양주권, 안전하고 청정한 우리바다(국정과제 76) 등과 긴밀하게 연계되어 있으며, 해양 영토 수호 및 안전 강화, 연안여객선의 운항 안전성 및 신뢰도를 제고 2. 연구의 방법 1) 학술적 방법 ■ 문헌분석·제도 비교·정책 사례 분석 수행 - 육상대중교통(버스 준공영제, 도시철도)와의 비교를 통해 제도의 불균형을 진단함 - 국내외 연안교통 지원체계 분석을 통해 정책 수요 도출함 ■ 실증분석을 기반으로 항로 효율성 평가(DEA, SFA) 병행 실시 - DEA 분석을 통해 항로별 투입(항로거리, 정원, 보조금 등) 대비 산출(여객수, 운항횟수)을 비교하여 상대적 효율성을 측정하고 비효율 항로 식별 - SFA 분석을 통해 외부 환경 요인과 기술적 비효율을 분리하여 항로의 절대적 효율성 수준을 추정함으로써 분석의 신뢰성 확보 2) 정책화 방법 ■ 관계부처와의 정기적 협의 및 상시 전문가 자문 수행 - 해양수산부, 선사, 유관기관(한국해양교통안전공단, 해운조합 등)과 정책협의회 및 워크숍을 수행하여 현장의 문제점과 정책 수요 파악 - 국회 정책토론회 참석 등을 통해 공영제 도입 및 법제도 정비 필요성에 대한 사회적 공감대 형성 및 정책 실효성 검증 ■ 쟁점별 개선과제 도출 후 단계별 정책 지원 로드맵 수립 - 연안여객운송산업의 지속가능한 발전을 위한 종합적인 정책 방향과 단계별 실행 전략 도출 - 각 정책대안의 실현 가능성과 효과성, 시급성을 검토하여 정책 우선순위와 추진 로드맵 마련 3. 연구의 결과 1) 결과 요약 ■ 연안여객운송시장 현황 및 문제점 파악 - 대부분의 항로가 독점구조이며, 사업체의 영세성 및 높은 고정비용 구조로 인해 경영 환경이 매우 취약함 - 육상교통 대비 높은 운임과 낮은 접근성, 환승 체계 미비 등으로 경쟁력이 낮으며, 보조항로 역시 비용 보전 위주의 지원으로 인해 서비스 개선 유인이 부족함 ■ 연안여객항로의 상대적·절대적 효율성 분석 - 일부 항로는 안정적 수요 기반과 상대적으로 높은 생산성을 보유하고 있으나, 다수 항로는 수요 부진·운항비 증가로 구조적 저효율 상태 지속 ■ 연안대중교통의 제도·관리체계의 불일치가 비효율을 심화 - 연안여객선, 유도선 등 연안대중교통수단 간 운영·관리 주체가 분산되어 정책 일관성에 한계 - 해운법·대중교통법 간 적용범위 상이하여 지원체계 비대칭 발생 2) 정책 지원방안 ■ 법·제도적 기반 강화 - (대중교통법 개정) 대중교통 수단으로써의 연안대중교통수단에 대한 지원 근거 마련 및 육상교통 수준의 구조조정 지원 조항 신설 - (해운법 개정) 공영제 도입 근거 마련, 스마트 승선 관리 시스템 도입 등의 조항 신설 - (연안대중교통기본법 제정) 연안대중교통의 특수성을 반영한 독립적 법률 제정으로 공공성 강화, 재정 지원, 교통약자 배려 등을 포괄적으로 규정 ■ 연안대중교통 운영체계 개선 및 서비스 혁신 - (공영제 단계적 도입) 민간 결손 보전 방식에서 탈피하여 국가 책임 하에 필수 항로를 안정적으로 운영하는 체계로 전환 - (연안대중교통수단 관리체계 일원화) 여객선(해수부)과 유·도선(행안부)으로 이원화된 관리체계를 해양수산부 중심으로 통합 - (연안대중교통 서비스 고도화) 이용자 친화형 인프라 구축, AI 기반 스마트 승하선 시스템, 육상교통 연계 환승 체계(MaaS) 구축 등의 지원 방안 마련 ■ 연안여객산업의 자생력 강화를 통한 지속가능성 확보 - 수익모델 다각화(관광·물류 복합 서비스 등), 구조조정 지원체계 구축, 선사 간 얼라이언스 구축을 통한 규모의 경제 추진 등 새로운 비즈니스 모델 창출 노력 4. 정책제언 ■ 국가 기간교통망으로서의 위상 정립 필요 - 연안대중교통을 국가 기간교통망의 핵심 축으로 규정하고, 법제도 정비(대중교통법 개정, 해운법 개정, 기본법 제정 등)를 통해 국가 차원의 관리 기반 확보 - 산재한 운영·감독 기능을 통합하여 관리체계 일원화를 통한 정책 효율성 제고 ■ 지속가능한 산업 구조로의 전환 - 산업 구조의 체질 개선을 위해 상생 기반의 구조조정 지원체계 마련 - 선사 간 얼라이언스를 제도적으로 지원하여 공동구매, 공동정비, 인력풀 공유, 대체선 투입 등 규모의 경제 실현 ■ 자립적 산업 생태계 기반 확립 - 연안대중교통을 단순한 운송업에서 관광·문화·상업·서비스와 결합함으로써 다양한 수익원 발굴 - 선내 판매시설 확충 등 수익모델 다각화를 통한 산업 자립성 강화 ■ 국민 체감형 서비스 혁신 및 인프라 구축 - 공영제 도입을 통해 항로 단절 위험을 차단하고, 헌법상 보장된 도서민의 이동권과 평등권을 실질적으로 구현 - 인프라 개선, 환승시스템 구축, 수요응답형 교통수단 도입 등 이용자 중심 서비스 혁신 추진 5. 기대효과 1) 정책적 기대효과 ■ 연안대중교통 정책의 효율성 및 실행력 제고 - 법적 근거 명확화를 통해 안정적인 재정 확보 및 효율적인 예산 집행 가능 - 공영제 도입 및 연안대중교통 수단 관리체계 일원화로 행정 비효율 제거 및 정책 신뢰도 향상 2) 사회·경제적 기대효과 ■ 국민 기본권 보장 및 지역 균형발전 - 도서 주민의 교통권 및 생활권을 안정적으로 보장하여 삶의 질 향상 및 정주 여건 개선 - 섬 지역 접근성 개선을 통한 관광 활성화, 지역 경제 회복, 인구 유입 유도 등 국가 균형발전에 기여 ■ 연안여객산운송업의 지속가능성 확보 - 신규 서비스 창출 등으로 선사 경영 안정성 증대를 도모하여 산업 생태계 강화

• 수송·교통 > 해상교통
• 류희영
• 한국해양수산개발원
• 2025

기후변화영향평가의 실효성 확보를 위한 사후관리 방안 연구 - 도시개발사업의 협의내용 이행·관리 방안을 중심으로 -

1. 연구의 배경 및 목적 탄소중립 이행과 기후위기 대응을 위한 제도적 기반을 마련하기 위하여 ｢기후위기 대응을 위한 탄소중립·녹색성장 기본법｣(이하, 탄소중립기본법)이 제정되었다. 이에 따라 2022년 9월부터 국가 주요 계획 및 개발사업을 대상으로 기후변화영향평가 제도가 본격적으로 시행되었다. 동 제도는 개발사업이 초래할 수 있는 기후변화에 미치는 영향과 기후변화로부터 해당 사업이 받게 되는 영향 및 위험성을 사전에 분석·평가하기 위한 제도다. ｢탄소중립기본법｣ 제23조 및 같은 법 시행령 제15조에 근거하여, 개발사업으로 인한 온실가스 배출량과 감축 방안, 기후위기 적응 방안, 온실가스 배출원·흡수원, 기후변화로 인한 피해 위험성 그리고 사업의 사후관리 계획 등을 종합적으로 고려하여 평가하도록 규정하고 있다. 동 제도는 전략환경영향평가 및 환경영향평가 대상계획과 사업 중 온실가스 배출량이 많거나 기후위기 대응이 특히 요구되는 분야를 중심으로 적용된다. 환경영향평가 대상사업 중 2022년 9월부터 에너지 개발, 100만m2 이상의 도시의 개발, 50만m2 이상의 산업입지 및 산업단지 조성사업이 해당되며, 2023년 9월 이후에는 12km 이상의 도로의 건설사업, 폐기물·분뇨·가축분뇨 처리시설의 설치, 공항 또는 비행장의 건설사업도 포함되었다. 2025년 6월까지 환경영향평가정보지원시스템(EIASS)에 등록된 기후변화영향평가 대상 계획 및 사업은 총 237건으로 파악되며, 2023년에 비하여 2024년 접수 건수는 3배 이상 증가하였다. 2025년 말까지 제도의 이행이 점차 확대될 것으로 예상된다. 기후변화영향평가 제도의 필요성, 법적 근거, 세부 평가방안 등에 관한 연구는 지속적으로 수행되어 왔다. 그러나 사후관리에 관한 연구는 상대적으로 부족한 실정이다. 환경영향평가의 사후관리는 사업 시행으로 인한 실제 환경 영향을 확인하고, 예상하지 못한 상황이 발생했을 경우 적절한 대응을 가능하게 하며, 사업 승인 시 결정된 사항의 이행 여부 및 법적 의무의 준수 여부를 점검함으로써 협의의 실효성을 제고한다. 그러나 ‘기후변화영향평가 방법 등에 관한 규정’(환경부고시 제2023-175호)과 ‘기후변화영향평가 방법 등에 관한 안내서’(환경부, 2023)에서는 사후관리 절차와 협의내용 이행 점검에 관한 구체적인 내용이 제시되어 있지 않다. 기후변화영향평가는 전략환경영향평가 대상계획뿐만 아니라 사후관리 계획 및 이행이 요구되는 환경영향평가 대상사업에서도 최근 협의가 이루어지고 있으므로 협의내용 통보 이후 해당 내용을 이행·관리·감독하기 위한 절차와 구체적 기준을 마련할 필요가 있다. 특히 제도의 실효성 확보를 위해 협의내용의 이행과 사후환경영향조사를 위한 세부 방안을 제도적으로 구체화할 필요가 있다. 이에 본 연구에서는 구체적인 협의내용 이행사항의 점검을 도출하기 위한 대상사업으로 온실가스 감축과 기후위기 적응 방안을 모두 고려할 수 있는 도시개발사업을 선정하였고, 실제 기후변화영향평가 시 제시된(협의된) 온실가스 감축 및 기후위기 적응 분야 저감방안을 유형별로 분류·검토하였다. 온실가스 감축과 기후위기 적응 측면에서 대표적인 대책을 선정하고, 대책별 구체적인 협의내용 이행·관리 요소 및 사후환경영향조사 방법의 가능성을 구체화하였다. 더불어 제도적인 측면에서 현행 기후변화영향평가 관련 법령 및 하위 규정에서 사후관리와 관련된 현황과 개선방안을 제시하였다. 2. 도시개발사업 기후변화영향평가 온실가스 감축 방안 및 기후위기 적응 방안과 사후환경영향조사 수립 현황 본 장은 EIASS에서 협의가 진행 중이거나 완료된 도시개발사업의 기후변화영향평가서를 수집하여 사례를 분석하였다. 2022년 9월 이후 2025년 6월 말까지 협의가 진행된 기후변화영향평가 대상사업 중 도시개발사업으로 분류된 사업은 7건이었다. 대상사업의 규모는 약 170만m2에서 1,300만m2까지 다양하며, 사업자는 대부분 한국토지주택공사에 해당하였다. 분석은 각 사업의 기후변화영향평가서에 제시된 온실가스 감축 및 기후위기 대응 방안의 종류와 사후환경영향조사계획을 파악하는 방식으로 진행하였다. 2.1. 도시개발사업 기후변화영향평가 온실가스 감축 방안 및 기후위기 적응 방안 온실가스 감축 방안의 경우 공사 단계에서는 수송·폐기물·공공/상업 부문으로 나누어 저감대책이 제시되었다. 노후 건설장비 사용 자제와 공회전 자제는 모든 평가서에서 공통적으로 제시되었고, 저탄소 건설장비와 저공해 건설기계 사용 검토가 일부 평가서에서 언급되었다. 건설폐기물 재활용과 친환경 건설사무실 운영은 전 사업에서 공통적으로 나타났으며, 저탄소 자재 사용과 친환경 인증제품 사용도 높은 빈도로 제시되었다. 운영 단계에서는 에너지 전환과 효율화, 건물·수송·자원순환, 수소활용, 탄소흡수원 확대가 주요 범주로 제시되었다. 태양광과 지열 도입이 공통적으로 제시되었고, 에너지 저장장치(ESS)·에너지 관리시스템(EMS)·스마트 그리드 및 분산형 에너지시스템(DER) 등 에너지 관리기술과 제로에너지 건축 관련 방안이 전반적으로 채택되었다. 물순환 분야의 저영향개발기법(LID: Low Impact Development)과 물 재이용, 녹지 조성에 의한 흡수원 확대도 공통적으로 제시되었으며, 수송 부문에서는 전기·수소차 보급과 녹색교통 체계·인프라 구축이, 수소활용 부문에서는 수소자동차 및 연료전지 활용이 다수 사업에서 언급되었다. 공사 시 적응 방안으로는 물관리 분야에서 오염물질 저감대책이 공통적으로 제시되었고, 하천 모니터링, 수질·수생태 모니터링, 방제체계, 집중호우 시 모니터링 등이 포함되었다. 산림·생태계 분야에서는 법정보호종 보호대책, 환경보전계획, 생태영향 저감시설, 대체서식지 검토, 공원녹지 계획 등 구조적 대책과 함께 법정보호종 관리, 생태교란생물 관리, 생태계 모니터링, 산불·산사태 방지 등 비구조적 대책이 제시되었다. 국토·연안 분야에서는 비탈면 안정, 홍수유출 저감, 우수처리계획 등이, 건강 분야에서는 비산먼지·대기오염 저감과 무더위·한파 대응이, 산업·에너지 분야에서는 이상기후에 대비한 휴게시설 등 근로환경 개선이 포함되었다. 운영 시 적응 방안으로는 물관리 분야에서 비점오염 저감, 홍수유출 저감시설, LID 도입, 물 수요 관리, 오수·우수 처리계획, 지형변화 관리 등이 제시되었다. 산림·생태계 분야에서는 공원녹지 조성, 수목 이식계획, 대체서식지 검토, 생태축 보전, 생태영향 저감시설, 투수성 포장, 생태하천·인공습지 조성이 제시되었고, 법정보호종 관리 및 모니터링, 생태교란생물 관리, 산불·산사태 방지 등 비구조적 대책이 포함되었다. 국토·연안 분야에서는 홍수·강우 대비, LID, 공원녹지 조성, 지형변화 관리, 바람길 확보, 물 수요 관리, 기반시설 유지관리, 극한기상 대응, 재해위험요소 사전정비 등이 제시되었다. 건강 분야에서는 바람길 확보 및 녹지조성, 극한기상 대비, 하천변 친수공간 조성, 대기오염 관리와 더불어 대기질 목표설정과 취약계층 지원이 제시되었다. 산업·에너지 분야에서는 신·재생에너지 도입, 에너지이용효율 향상 설비, 건축물 에너지 관련 인증, 설비 점검, 지구단위 시행지침 지정 등이 포함되었다. 더불어 분석대상 사업들에서 온실가스 감축 방안은 유사하게 수립된 반면 적응 방안의 경우 사업대상지의 위치적 특성에 따라 기후리스크가 상이하므로 각각의 수립된 기후위기 적응 방안은 편차가 있는 것을 확인하였다. 2.2. 도시개발사업 기후변화영향평가 사후환경영향조사계획 및 협의내용 사후환경영향조사계획은 공사 시와 운영 시로 구분하여 조사기간과 주기를 설정하였다. 공사 시는 지구조성사업 착공부터 공사 완료까지, 운영 시는 공사 완료 후 3년간을 조사기간으로 하였으며, 모두 연 1회 이상 조사를 실시하도록 계획하였다. 사후환경영향조사의 조사항목으로는 수립된 일부 온실가스 감축 방안 및 기후위기 적응 방안의 이행 여부를 확인하는 내용으로 계획을 수립하였다. 이는 환경영향평가의 사후환경영향조사의 조사항목과 비교할 때 오염물질의 농도 측정과 같은 실제적인 조사항목은 제시되지 않았으며, 안내서에서 제안한 감축량 조사 또는 대리변수 활용에 관한 구체적 방안은 마련되지 않은 것으로 파악되었다. 협의내용에서도 현재 기후변화영향평가 제도상 사후관리의 의미가 협의내용 이행·관리와 사후환경영향조사가 명확히 구분되어 언급되진 않음을 확인하였다. 3. 도시개발사업 기후변화영향평가 사후관리 개선 요소 및 방법 3.1. 기후변화영향평가 대상사업의 환경영향평가 내용과의 연계성 및 차별성 본 장은 도시개발사업에 대해 작성된 환경영향평가서와 기후변화영향평가서를 비교하여 두 제도의 연계성과 차별성을 분석하고, 이를 통해 기후변화영향평가 사후관리의 독자성과 개선 방향을 도출하고자 하였다. ‘기후변화영향평가 방법 등에 관한 규정’ 제3조 제2항에 따라 기후변화영향평가서가 작성된 경우 환경영향평가서의 ‘온실가스’ 항목을 기후변화영향평가서 내용으로 갈음하는 점을 고려하여, 온실가스 감축 항목 비교는 제도 시행 이전에 협의된 100만m2 이상 도시개발사업의 환경영향평가서를 중심으로 검토하였다. 제도 시행 이전의 환경영향평가서에서는 공사·운영 단계로 구분해 배출원 특성에 따른 저감방안을 제시하였으며, 공사 시의 경우 환경영향평가서 간의 제시한 저감방안 제시율이 상이하게 나타났다. 예를 들어, 친환경 인증제품 사용을 저감방안으로 제시한 평가서는 드물게 분석되었다. 운영 시에는 ‘태양광 발전’, ‘에너지이용효율 향상설비 및 신·재생에너지 도입’, ‘공원 녹지계획(탄소흡수 수종)’이 모두 100%로 공통 제시되었으나, ‘자전거도로’, ‘친환경 주차장’, ‘교통소통대책’ 등 수송과 관련된 사항은 제시율이 낮았다. 더불어 사후환경영향조사계획 수립 시 4개 분석 대상 중 1건만이 운영 시 ‘온실가스 저감방안 적정 이행여부’를 반기 1회, 3년 조사로 명시했으나 정량지표·평가기준은 부재하였고, 나머지 3건은 공사·운영 시 모두 온실가스 관련 조사항목이 설정되지 않았다. 기후위기 적응 분야는 동일 도시개발사업에 대해 작성된 환경영향평가서와 기후변화영향평가서를 비교하여 연계성·차별성을 살펴보았다. 비교 결과, 물관리, 산림·생태계, 국토·연안(재난·재해, 주택·도시·기반시설) 등 다수 항목은 환경영향평가서 내 항목과 내용상 중복되거나 유사성이 컸다. 물관리 분야의 공사 시 기후위기 저감방안인 임시 침사지·저류지, 오탁방지막, 하천 모니터링 등은 환경영향평가서 수환경 항목과 중복되며, 기후변화영향평가서 고유 요소로 ‘집중호우 발생 시 모니터링 체계 구축’이 파악되었다. 운영 시는 LID, 비점오염 저감, 오·우수처리, 물 수요 관리 등은 환경영향평가서와 연계되나 ‘지구단위 홍수방어기준 설정’이 기후변화영향평가서의 차별적 내용으로 확인되었다. 산림·생태계의 공사 시는 법정보호종 보호, 미소서식지·생태측구·유도울타리, 조류충돌 저감 등 대부분이 환경영향평가서 동·식물상과 중복되며, ‘산불방지 종합대책 연계검토’와 같은 정책 연계형 관리가 기후변화영향평가서의 고유 기여로 제시되었다. 운영 시에도 공원녹지·수목이식·생태교란생물 관리 등은 중복되지만, 식재 수종 선정에서 온실가스 흡수 기능 고려 등 기후요소 보완이 확인되었다. 국토·연안(재난·재해, 주택·도시·기반시설) 분야는 공사 시 ‘집중호우 모니터링’이 독자 항목으로 나타났고, 운영 시 저류지·사면안정·용수공급계획 등은 환경영향평가서와 유사하나 ‘침투형 저감시설 설치’와 ‘바람길 확보를 고려한 건축물 배치계획’은 기후변화영향평가서 고유·보완 요소로 제시되었다. 건강 분야의 경우 지구 내 바람길 확보, 스카이라인·공원녹지 등은 환경영향평가서 경관과 일부 중복되나, 건축물 배치에 의한 바람길 확보와 환경민감 취약계층 지원의 연계성이 강조되어 기후·건강 대응의 구체성이 강화되었다. 산업·에너지 분야는 신·재생에너지 도입, 에너지효율 설비, 제로에너지도시를 위한 지구단위계획 시행지침 등이 제시되었으며, 이는 기존 환경영향평가에서 구체적으로 다루지 않았던 항목으로 파악되었다. 3.2. 도시개발사업 주요 온실가스 감축 방안의 사후관리 개선 요소 및 방법 본 장에서는 앞서 다각도로 분석된 기후변화영향평가서의 온실가스 감축방안 중 채택 비중이 높고 협의의견과의 연계성이 크며 배출 비중이 큰 영역을 중심으로 사후관리 요소와 방안을 제시하였다. 사후관리는 ‘협의내용 이행·관리’와 ‘사후환경영향조사’로 구분되며, 본 연구는 협의내용 이행·관리에 초점을 두고 사후환경영향조사의 적용 가능성도 함께 검토하였다. 공사 시 감축 방안 중 ｢대기환경보전법｣상 별도 정의된 저공해건설기계의 사용은 NOx·PM 저감과 연료 효율 개선을 통해 CO2 배출 저감에도 기여한다. 다만 동일 조치가 환경영향평가 대기질 항목에서도 관리되어 사후관리 단계에서 점검 항목의 중복이 발생하므로, 본 연구는 저공해건설기계 관련 사항을 환경영향평가서 대기질 사후관리로 일원화할 것을 제안하였다. 친환경 건설자재 활용은 기후변화영향평가서에서 고유하게 다뤄지는 감축수단으로, ｢녹색제품 구매촉진에 관한 법률｣상 온실가스 저감 제품과 환경성적표지 인증을 근거로 레디믹스 콘크리트, 아스팔트, 단열재, 창호, 페인트 등 저탄소 자재 적용을 협의내용 이행점검 사항에 명시하도록 했다. 이에 연 1회 점검 주기를 두고 공사 위치, 사용 여부, 사용제품명, 미사용사유 등을 항목으로 하는 표준 점검양식 도입과 관련 규정·예규를 통한 법제화 필요성을 제기하였다. 운영 시 감축에서는 제로에너지건축물(ZEB: Zero Energy Building)을 핵심 축으로 제시하였다. ZEB는 ｢녹색건축물 조성 지원법｣에 근거하여 에너지자립률과 1차에너지소요량으로 등급(+~5등급)을 부여하며, 모든 건축물의 건물에너지관리시스템(BEMS: Building Energy Management System) 설치를 전제로 한다. 공공·민간 의무화와 단계적 목표가 추진되고 있으며 공공건물(예: 아산 중앙도서관)뿐만 아니라 민간 공동주택(예: 힐스테이트레이크 송도)과 상업용 건물(예: 판교 제2테크노밸리 기업지원허브)에서도 5등급 인증과 BEMS 운영, 패시브·액티브 기술 적용 실사례를 확인하였다. 이에 ZEB가 협의내용에 포함된 사업은 연 1회 정기점검을 기본으로 착공·골조·준공·사용개시 후 3년 등 마일스톤별 점검을 병행하고, 대규모 지구는 구역별로 이행상황을 누적 관리하도록 제안했다. 점검 내용은 인증 취득 여부와 등급, 목표 자립률 달성, BEMS 구축·운영, 재생에너지 설비의 설치·가동, 외피·창호 등 패시브 성능 유지 확인으로 요약되며, 소유·운영 주체가 분절된 공동주택·상업용의 특성을 고려해 자료 수집 체계를 분명히 할 필요가 있다. 또한 지리정보시스템(GIS: Geographic Information System)를 활용해 블록별 이행 편차를 시각화하고, 미이행 구역을 조기 식별하도록 제시하였다. ZEB 미적용 건축물은 신·재생에너지 도입과 효율설비 설치, G-SEED·LEED·BREEAM 등 친환경건축 인증의 취득 여부를 협의내용대로 점검하는 방식으로 관리하도록 했다. 친환경 교통 인프라는 전기·수소차 인프라, 대중교통 고도화, 보행·자전거 중심 계획을 포괄하는 감축수단으로 정리되었다. 법·계획 체계와 함께 2025년 1월 기준 전기차 충전기 40만 기, 충전기당 전기차 1.7대, 2025년 7월 기준 수소충전소 430기 등이 보급되었고, 비용 효율성이 높은 간선급행버스체계(BRT: Bus Rapid Transit)와 국내 S-BRT·광역·도시 BRT 운영, 울산 수소전기트램 도입 준비, 세종시 자전거도로 406.8km·분담률 3.1% 등의 실사례를 확인하였다. 협의내용 이행·관리는 연 1회 점검을 기본으로 전기차 충전소, 자전거도로, BRT 등 시설 현황을 표·지도·증빙으로 정리하여 공간적으로 확인하도록 했다. 온실가스 흡수원 확대는 공원·녹지·수변·가로수 등 도시 녹지 조성으로 탄소중립에 기여하는 핵심 전략이다. 다만 동·식물상·토지이용 항목과의 중첩으로 행정적 중복 우려가 있지만, 기후변화영향평가 시 사업 전후 흡수량의 정량 산정과 비교 도출까지 고려할 때, 기후변화영향평가 협의내용 이행·관리 시 흡수원 면적·생육·분포를 체계적으로 조사·갱신할 필요가 있다. 광역 대규모 사업지의 특성상 드론·위성·GIS 등 원격탐사 기반 모니터링을 도입해 효율성과 과학성을 높이고, 특히 드론의 고해상도 영상·다분광 NDVI·라이다를 활용하면 수관면적을 정밀 추출해 정량 산정의 기반을 마련할 수 있음을 제시하였다. 행정중심복합도시 건설사업 구역을 대상으로 UAV 기반 수관면적 산정 기법을 적용하였다. 사후환경영향조사 방안에서는 운영 시 온실가스 배출량·흡수량을 정량 검증하기 위한 접근을 제시하였다. 배출량 조사와 관련해, 수백 동 규모 건축물의 전수조사는 비현실적이므로 공공데이터·지자체 통계·전력·가스·지역난방 공급자의 행정자료를 결합해 산정하는 전략을 제시하였다. 교통은 국가 교통 데이터 플랫폼(View-T 등), 에너지는 서울 열린데이터, 건축HUB의 지번별 전기·가스 사용량, 시군구 단위 ‘그린투게더’ 지도, 국토교통부 탄소공간지도 시스템 등으로 공간 단위 데이터를 확보·보완하며, BEMS 구축 건물은 용도별 부하와 재생에너지 생산량을 정밀 분석해 계획 대비 절감 성과를 검증할 수 있을 것으로 보여진다. 온실가스 흡수량 조사는 앞서 협의내용 이행·관리 측면에서 흡수원의 종류 및 면적 정보를 확인한 경우 이를 바탕으로 기후에너지환경부·국가온실가스통계관리위원회의 승인 국가 온실가스 배출·흡수계수, 특히 정주지 부문의 ‘수관면적당 연간 바이오매스 탄소흡수량’을 표준 지표로 활용한다면 충분히 가능할 것으로 판단된다. 3.3. 도시개발사업 주요 기후위기 적응 방안의 사후관리 개선 요소 및 방법 본 장에서는 앞서 기후변화영향평가서별로 제시된 도시개발사업의 기후위기 적응방안의 편차가 큰 한계를 보완하기 위하여 물관리, 국토, 연안, 산림·생태계, 재난재해, 건강 분야의 전문가 심층면담을 통해 도시개발에 필수적인 부문별 저감방안을 도출하고, 이중 환경영향평가서와 차별되는 주요 저감방안(물관리, 산림·생태계 및 국토·연안(재난·재해, 주택·도시·기반시설) 분야)을 중심으로 사후관리가 필요한 요소를 제안하였다. 물관리 분야에서 공사 시의 경우 상위계획(하수도정비·하천기본계획, 재해영향평가 등)에서 제시된 설계빈도를 준수했는지 서류로 확인하고, 최근 피해를 반영해 상향 협의된 경우 이행을 엄격히 관리한다. 대심도 빗물터널, 저류지·조절지, 펌프장, 투수성 포장·침투시설·빗물정원, LID, AI·IoT 홍수예측·감시, 차수벽·역지변, 빗물·중수도 재이용 등 대응시설은 설계·증빙서류로 점검하며, 지구단위계획·생태면적률과의 연계를 확인한다. 운영 시에는 관로·재이용시설 등 인프라의 유지관리와 집중호우 모니터링이 지자체로 이관되므로, 현장사진·도면·공고문 등 증빙을 활용한 협의이행 점검과 지자체 협조체계가 필요하다. 사업자는 용지공급 단계에서 생태면적률 이행을 연계하고, 시설 이관 시 유지관리 가능성을 확보하며, 지자체는 이관시설의 유지관리계획·예산, 적응·재해예방 계획과의 연계, 점검주기·담당부서·비상연락망을 갖춘 사후모니터링 체계를 운영한다. 산림 분야는 산사태 위험지도 기반의 입지 제한, 도로·공원·습지 등 완충지대 확보, 저밀도 개발과 이중 도로망, 소방차 접근성, 소화전·저수조 등 소방용수, 감시·경보체계, 방화대·내화성 수종, 사방댐·사면보강·배수로·예경보·대피소 등 시설을 설계·증빙한다. 공사 시 사업자는 사면 처리와 계측, 소방용수 체계를 확인하고, 지자체는 시설 인수·유지관리와 통합 모니터링·대응계획을 수행한다. 운영 시에는 산림청·연구기관의 실시간 모니터링과 연계해 지자체의 행동매뉴얼·훈련·보험 등 지역 대응체계를 점검하고, 사업자는 설계도서·유지관리 매뉴얼을 인계한다. 국토·이상기후 대응에서는 쿨루프, 옥상·벽면 녹화, 쿨링포그·쉼터, 그늘·차양막, 바람길, 차열포장, 무더위·한파 쉼터, 융설·제설, 극한호우 대피시설 등을 지구단위계획에 반영하고 설계도면으로 제시한다. 신도시 조성 시 공공시설 내 대피공간 지정 가이드라인을 마련하며, 공사 시 사업자는 바람길·통풍축·그늘 연속성 등 열부하 저감과 이상기후 지침을 이행하고, 지자체는 설계 반영을 유도하고 대피공간 지정 기준을 제시한다. 운영 시 사업자는 시설·인프라 정보를 제공해 지자체 적응대책과 연계를 지원하고, 지자체는 취약계층 접근성, 장기 운영·유지관리 예산, 성과평가 및 보완을 포함한 대응계획을 주기적으로 이행·점검한다. 기후변화영향평가서에 수립된 기후위기 적응방안 중 공사 시 사업자가 설치한 시설이라도 실제 운영의 경우 지자체의 역할로 이관되는 것들이 다수 존재하는 것을 확인하였고, 현재 기후변화영향평가 사후관리의 주체는 환경영향평가에 따라 사업자에 한정할 경우 기후위기 적응을 위한 시설들의 운영 현황을 모니터링하고 현장 확인을 위한 지자체와의 협력관계가 필요할 것으로 보인다. 4. 기후변화영향평가 사후관리 관련 법·제도 현황과 개선 방향 4.1. 기후변화영향평가 사후관리 절차 관련 법령 및 하위 규정 현황 현행 기후변화영향평가 제도는 사업자가 초안 작성과 주민·관계기관 의견수렴을 거쳐 최종 평가서를 제출하고, 기후에너지환경부와 7개 전문기관 검토로 협의내용을 확정하는 단계적 구조다. 하지만 협의 이후 단계의 실효적 ‘사후관리’에 대해서는 ｢탄소중립기본법｣ 제23조와 시행령 제15조에 명시가 부족하다. 일부는 ｢환경영향평가법｣의 ‘협의내용 이행 및 관리’와 ‘사후환경영향조사’를 준용할 수 있다고 해석하나, 기후변화영향평가의 특성을 반영한 별도 규정이 필요하다는 전문가 의견이 제시된다. 하위 규정인 ‘기후변화영향평가 방법 등에 관한 규정’과 ‘기후변화영향평가서등에 관한 협의업무 처리규정’은 사후관리를 환경영향평가의 사후환경영향조사 체계에 연동하도록 두었지만, 기후변화영향평가 협의내용 이행점검의 구체성과 사후환경영향조사 방법론 관련 규정은 부재하다. 4.2. 기후변화영향평가 협의내용 이행 관련 법률 개선 대안 ｢환경영향평가법｣은 협의내용의 사업계획 반영(제30조), 이행·관리대장 비치와 감독(제35조·제39조), 미이행 시 조치명령·과징금 및 재평가(제40~41조)까지 촘촘한 관리·제재 장치를 갖췄다. ‘환경영향평가서등에 관한 협의업무 처리규정’에서는 협의내용의 효과적인 관리를 위해 환경에 미치는 영향이 큰 사업을 선정하고, 원칙적으로 연 1회 이상(필요시 연 2회) 조사, 협의내용 이행·감독 상태, 예산·장비 확보, 재협의 필요성, 예측 대비 실측 차이와 추가대책 여부 등을 현지조사·증빙 확인으로 검토하도록 세부화했다. 반면 기후변화영향평가 영역은 사후관리 개념, 이행점검 절차, 조사서식과 검토기준이 체계적으로 정립되지 않았다. 이에 대한 법·제도 개선의 큰 방향은 다음과 같다. 첫째, ｢탄소중립기본법｣과 시행령에 있는 ‘기후변화영향평가 사후관리’ 개념을 ‘협의내용 이행·관리’와 ‘사후환경영향조사’의 이원 구조로 정의·목적·범위를 명확히 규정한다. 현행 ‘사후환경영향조사결과 통보서’는 ‘사후관리 결과 통보서’로 개편해 협의 이행과 사후환경영향조사 결과를 일괄 보고·검토할 수 있도록 한다. 둘째, 관리기관 역할을 정비해 기후에너지환경부가 협의내용 관리·감독 권한을 갖고 승인기관에 조치명령을 요청하며, 협의이행 확인을 준공검사에 연동하도록 명문화한다. 4.3. 기후변화영향평가 사후환경영향조사 관련 법률 개선 대안 사후환경영향조사 측면에서는, 도시개발 등 대상사업·주체(사업자)·관리기관(승인기관·기후에너지환경부·지방환경관서)·검토기관 체계는 환경영향평가 사후환경영향조사에 적용되고 있는 조항 내용을 유지하되, 필요시 기후 관련 전문 검토기관을 보강한다. 사후환경영향조사기간은 도시의 개발사업에 대하여 환경영향평가의 경우 준공 후 3년 동안 시행되지만 대규모 도시개발은 공사 구역의 단계적 운영으로 실무상 장기화되고 있으므로 기후변화영향평가 측면에서 별도 연장 없이도 어느 정도 기간이 확보된다고 볼 수 있다. 다만 ‘준공’ 개념을 건축공사 포함으로 명확히 하고, 사업대상지를 구역별로 나누어 일부 운영 중인 구역은 운영 시에 해당하는 사후관리를 실시하도록 운용 지침을 보완한다. 사후환경영향조사계획과 사후환경영향조사결과 통보서의 형식도 기후변화영향평가 항목에 맞게 개정 또는 신설이 필요하다. 현재 ‘환경영향평가서등 작성 등에 관한 규정’상의 사후환경영향조사계획 서식에는 ‘온실가스’가 부재하므로, 기후변화영향평가 적용 시 운영단계 온실가스 배출량, 흡수량, 신·재생에너지 생산량 등의 조사내용·조사지역·조사인자·방법·주기를 표준화해 별표로 신설한다. 사후환경영향조사결과 통보서는 기존 환경영향평가 적용 양식에 ‘기후변화영향평가 사후관리’ 항목을 추가 또는 별도로 신설해 협의의견을 포함한 계획 대비 조사 결과, 원인 분석, 조치 사항까지 구조화한다. 검토 단계에서는 조사항목·지점·주기의 협의 일치 여부, 예측치 범위 내 여부, 방법의 적정성, 조치계획의 적정성, 작성·검토 가이드라인 준수 여부 등을 포함하도록 ‘기후변화영향평가 등에 관한 협의업무 처리규정’을 개정하고, 기후변화영향평가의 특성을 반영한 ‘사후관리 결과 작성·검토 가이드라인’을 별도로 마련한다. 지방환경관서의 기후변화영향평가 업무 이해도 제고를 위한 교육·인력·예산 확보도 병행되어야 한다. 5. 결론 및 제언 기후변화영향평가의 사후관리는 환경영향평가 체계에 단순 연동하는 수준을 넘어 기후변화영향평가 제도만의 특화된 온실가스 감축 방안 및 기후위기 대응 방안에 대한 이행력을 높일 수 있어야 한다. 본 연구에서 도출한 도시개발사업의 온실가스 감축 및 기후위기 적응에 대한 협의내용 이행점검 및 사후환경영향조사 방안을 바탕으로 사후관리 대상에 해당하는 에너지 개발사업, 산업단지 개발사업 등에 확대 적용한다면 실현가능하고 표준화된 기후변화영향평가 사후관리 방안이 도출될 수 있다. 또한 본 연구에서 제안한 사후관리와 관련 법령 및 하위 규정 개정안과 더불어 기후변화영향평가 절차 전반에 대한 법적 검토 및 개정을 유도할 필요가 있다. 이를 통해 기후변화영향평가 제도가 단순한 절차적 형식이 아닌 탄소중립 사회로의 전환을 이끄는 실효성 있는 제도로 자리매김할 수 있을 것이다.

• 환경 > 환경일반
• 김유미
• 한국환경연구원
• 2025

해운 얼라이언스 재편에 따른 영향분석과 대응방안 연구

1. 연구 배경 및 목적 1) 연구 배경 ■ 글로벌 해운시장의 경쟁 패러다임 변화와 얼라이언스 재편 - 글로벌 컨테이너 해운시장은 2025년을 기점으로 기존 3대 얼라이언스(2M, Ocean, THE Alliance) 체제에서 '3+1'(Ocean, Premier, Gemini + MSC 단독) 체제로 근본적인 구조적 변화를 맞이함 - 특히, 머스크(Maersk)와 하팍로이드(Hapag-Lloyd)가 결성한 '제미니 협력(Gemini Cooperation)'은 '허브 앤 스포크(Hub & Spoke)' 전략을 통해 기항지를 축소하고 정시성을 강화하는 질적 경쟁을 예고함 ■ 부산항 및 국적선사에 미치는 위협과 기회 - 제미니의 허브 중심 전략은 부산항과 같은 환적 허브항만의 네트워크 연결성을 약화시키고, 국적선사의 환적 물동량 이탈을 유발할 수 있다는 우려가 제기됨 - 반면, 세계 최대 선사인 MSC의 단독 운항 체제 전환과 HMM이 소속된 프리미어 얼라이언스의 전략적 제휴 확대는 새로운 기회 요인으로 작용할 가능성이 공존함 - 따라서 급변하는 시장 환경 속에서 국적선사와 부산항의 경쟁력을 확보하기 위한 실증적 분석과 선제적인 대응 전략 수립이 시급함 2) 연구 목적 ■ 본 연구는 2025년 해운 얼라이언스 재편이 우리나라 국적선사와 부산항에 미치는 영향을 네트워크 구조와 실제 물동량 측면에서 실증적으로 분석하고, 이를 토대로 실효성 있는 대응 방안을 제시하는 것을 목적으로 함 - 첫째, 사회연결망분석(SNA)을 통해 재편 전후 글로벌 해운 네트워크 구조와 부산항의 위상 변화를 정량적으로 진단 - 둘째, Port-MIS 원시 데이터를 활용하여 얼라이언스 재편이 부산항 환적 물동량과 국적선사 파트너십에 미친 실질적 영향을 규명 - 셋째, 실증분석 결과를 바탕으로 국적선사의 네트워크 경쟁력 강화 및 부산항의 허브 기능 제고를 위한 구체적인 정책 제언 도출 2. 연구 방법 ■ 본 연구는 문헌 연구, 정량적 데이터 분석(SNA, Port-MIS), 정성적 분석을 종합하여 수행함 - (정량 분석) 글로벌 해운 분석기관(Drewry)의 데이터를 활용하여 항만을 노드, 항로를 링크로 설정한 사회연결망분석(SNA)을 실시하여 연결·근접·매개중심성 변화를 분석함. 또한, 항만운영정보시스템(Port-MIS)의 원시 데이터를 가공하여 재편 전후(2024년 vs 2025년)의 부산항 환적 물동량 변화를 얼라이언스별, 선사별, 항로별로 비교 분석함 - (정성 분석) 해운·항만 분야 전문가 자문 및 심층 인터뷰를 통해 정량 분석 결과의 현실성을 검증하고, 실효성 있는 정책 대안을 모색함 3. 연구 결과 1) 해운 얼라이언스 재편에 따른 네트워크 구조 변화 ■ 부산항의 네트워크 위상 변화: 전체 위상은 유지되나 효율성 저하 우려 - 사회연결망분석 결과, 부산항은 재편 이후에도 전체 네트워크 기준 연결중심성과 매개중심성에서 세계 2위 수준을 유지하며 허브항만으로서의 외형적 지위를 방어함 - 그러나 네트워크 효율성을 나타내는 근접중심성 순위는 재편 전 3위에서 재편 후 7위로 하락하여, 글로벌 네트워크 중심부에서 다소 멀어지는 구조적 취약성이 발견됨 ■ 얼라이언스 그룹별 전략 차이에 따른 영향 - (제미니) 허브 앤 스포크 전략에 따라 부산항의 매개중심성 순위가 급락(2위→7위)하며 부산항을 핵심 환적 거점에서 배제하는 경향을 보임 - (MSC 및 프리미어) MSC는 단독 운영체제에서도 부산항을 핵심 허브로 활용(매개중심성 2위)하고 있으며, 프리미어 얼라이언스 역시 부산항의 위상을 견고히 유지하여 제미니의 이탈 영향을 상쇄함 2) 부산항 환적 물동량 실증분석 ■ 전체 환적 물동량 감소 및 국적선사 영향 - 재편 전후 동기간 비교 결과, 부산항 전체 환적 물동량은 약 4.4% 감소하였으며, 특히 국적선사의 물동량 감소폭(-11.4%)이 외국적선사(-1.6%)보다 크게 나타나 시장 축소의 충격이 국적선사에 집중됨 ■ 그룹별 실적의 양극화 - (제미니) 부산항 기항 축소 전략이 현실화되어 물동량이 감소하였으며, 특히 아시아-유럽 항로의 환적 기능이 96.8% 급감함 - (MSC) 주요 그룹 중 유일하게 물동량이 증가(+9.2만 TEU)하고 시장 점유율이 확대(+2.5%p)되어 부산항의 핵심 파트너로 부상함 - (국적선사) HMM은 기존 파트너인 하팍로이드와의 연계 물량이 급감(-56.3%)했으나, MSC와의 신규 협력 물량을 대폭 확대(+85.6%)하며 네트워크 공백을 방어함 4. 정책 제언 1) 국적선사 네트워크 경쟁력 강화를 위한 전략적 협력 및 지원 ■ 해외선사와의 전략적 협력 강화 - 제미니 이탈에 따른 물동량 감소를 방어하기 위해, 실증분석에서 핵심 파트너로 입증된 MSC와의 선복공유(VSA) 및 슬롯 교환을 확대 - 국적선사가 단독으로 진출하기 어려운 동유럽(폴란드 등) 및 신규 전략 항로에 대한 협력을 통해 공급망 커버리지 확장 ■ 국적선사 간 협력체계 고도화 및 신시장 개척 - (가칭)'한국해운연합' 등의 협력체를 통해 인트라 아시아 시장 내 과당 경쟁을 지양하고, 3국 간 신규 항로 개척을 위한 공동 연구 및 정보 공유 기능을 강화 - 정부는 이러한 협력체 활동에 대해 금융·세제 지원을 연계하여 실질적인 참여 유인을 제공 2) 국가 경제안보 차원의 해외 핵심물류거점 확보 ■ 해외 거점 터미널 확보 지원 - 글로벌 선사들의 터미널 수직 통합 추세에 대응하여, 「공급망 안정화 지원 기본법」을 활용, 해운기업을 선도사업자로 지정하고 기금 지원을 통해 해외 주요 거점 항만의 터미널 확보를 추진 - 초기 투자 부담이 큰 신규 개발(greenfield) 방식보다는 즉시 운영 가능한 지분 인수(brownfield) 방식을 병행하여 네트워크 편입 속도 제고 3) 부산항의 글로벌 허브 기능 강화를 위한 인프라 고도화 ■ 친환경 벙커링 터미널 개발 및 GTO 유치 - 친환경 선대 전환을 주도하는 머스크 등 글로벌 선사들의 기항 유도를 위해 메탄올, 암모니아 등 친환경 연료 벙커링 인프라를 선제적으로 구축 - 부산신항 확장(진해신항) 시, 단순 하역 기능을 넘어 고효율 자동화 시스템과 배후단지 서비스를 결합하여 MSC, 제미니 등 글로벌 선사(GTO)를 전략적 파트너로 유치 4) 해운물류 네트워크 지수 개발 및 모니터링 ■ 조기경보시스템(EWS) 구축 - 본 연구에서 수행한 네트워크 분석 및 물동량 분석을 상시화하여 '(가칭)국가 항만연결성 지수'를 개발하고, 글로벌 선사의 전략 변화가 국내 항만에 미치는 영향을 정량적으로 모니터링하여 정책 수립의 기초자료로 활용

• 경제 > 경제일반
• 김병주
• 한국해양수산개발원
• 2025

소비자 맞춤형 식품시장 성장에 따른 수산식품산업 대응 방안 연구

1. 연구 배경 및 목적 ■ 최근 식품소비 트렌드는 건강, 맞춤형, 지속가능성 중심으로 빠르게 변화하고 있으며, 개인의 체질·연령·생활습관에 적합한 소비자 맞춤형 식품시장이 성장 중임 ■ 수산식품은 단백질, 오메가3, 타우린 등 다양한 기능성 성분을 포함한 대표적 건강식품이지만, 국내 수산식품산업은 여전히 1차 가공 중심 구조에 머물러 있음 ■ 이러한 변화 속에서 수산식품산업이 미래형 산업으로 전환하기 위해서는 소비자 맞춤형 식품시장에 대응할 수 있는 체계적인 전략과 제도 기반 구축이 필요함 ■ 본 연구의 목적은 소비자 맞춤형 식품시장 성장에 대응하여 수산식품산업의 혁신 방향과 정책 대안을 제시하는 것임 2. 연구 방법 ■ 국내외 문헌 및 정책 사례분석을 통해 맞춤형 식품 시장의 발전 현황, 수산식품 관련 산업 진흥 및 표시 규제 등을 검토함 ■ 소비자 인식조사 및 통계분석(STP, 회귀분석 등)을 실시하여 건강 맞춤형 수산식품의 소비 요인, 구매 의향, 세분시장 특성을 실증 분석함 ■ 국내외 비교분석(EU, 일본)을 통해 기능성 표시제도, 인증체계, 산업육성정책을 비교하여 우리나라 제도의 개선 방향을 도출함 ■ 산업계·전문가 대상 설문조사 및 심층 인터뷰 조사를 통해 정책 수용성과 실현 가능성을 검증함 3. 연구 결과 1) 소비자 맞춤형 식품시장 분석 ■ 국내 식품소비 환경은 건강, 영양, 지속가능성을 중시하는 방향으로 빠르게 전환됨에 따라 개인의 연령, 체질, 생활습관을 고려한 ‘맞춤형 식품시장’이 성장하고 있음 ■ 맞춤형 식품은 영양보충제, 기능성 식품, 케어푸드 등으로 세분화되고 있으며, 소비자들은 식품의 건강효능·기능성·신뢰성을 핵심 구매요인으로 인식하고 있음 ■ 정부는 「식품산업진흥 기본계획('23~'27)」을 통해 맞춤형·기능성 식품을 차세대 성장 산업으로 지정하였으며, 이에 따라 수산식품산업의 전략적 대응 필요성이 대두됨 ■ 실제 소비자 건강 맞춤형 수산식품 시장 규모를 추정한 결과 2024년 기준 약 1조 7,773억 원에서 2조 2,662억 원으로 추정되었으며, 향후 시장 성장 전망도 매우 긍정적으로 2034년 시장 규모는 최소 4조 466억 원, 최대 5조 2,759억 원까지 확대될 것으로 전망됨 2) 소비자 건강 맞춤형 식품산업 관련 국내외 제도 및 정책 ■ 수산식품산업과 농식품산업 정책은 모두 첨단기술을 통한 혁신 성장을 추구하고 있으나, 각 산업의 본질적인 특성에 따라 접근 방식에 차이가 있음 ■ 농식품은 기술과 시장 확장, 수산식품은 지속가능한 생산과 인프라 현대화라는 기초 체력 강화에 주안점을 두고 있음 ■ 건강 맞춤형 식품산업화와 관련해서는 해양수산부, 농림축산식품부, 식품의약품안전처, 산업통상자원부의 다양한 행정기관이 ‘관리’와 ‘산업 진흥’을 각각 담당하며 얽혀 있는 구조로 행정 간의 복잡성은 산업 활성화 전략의 수립·이행에 한계 요인으로 작용하고 있음 ■ EU는 식품 정책과 다양한 산업 육성 전략은 제도를 통해 소비자가 건강한 식단을 선택하도록 장려하고, 구체적인 혁신 프로젝트를 통해 식품산업의 경쟁력과 지속가능성을 강화하는 데 초점을 두고 있음 ■ 일본은 공급자 중심의 정책을 넘어 소비자의 변화하는 가치를 반영하고 산업 전반의 구조적 취약점을 극복하기 위한 다층적인 접근을 모색했으며, 특히 건강, 편리성, 지속가능성을 중심으로 새로운 성장동력을 확보하고자 노력하고 있음 3) 건강 맞춤형 식품산업에 대한 소비자 및 업계 조사 ■ 건강 맞춤형 수산제품에 대해 소비자 설문조사를 실시한 결과 전체 응답자의 약 77%가 제품을 인지하고 있으며, 최근 1년 이내 구매 경험자는 43%를 상회하였으며. 향후 구매 의향을 밝힌 비율도 39% 내외로 건강 맞춤형 수산식품은 높은 인지도와 잠재 수요를 동시에 지닌 성장 초기 단계의 시장으로 평가됨 ■ 구매 과정에서 가격 부담, 제품 효능에 대한 신뢰 부족, 손질과 비린내 등 편의성 제약이 공통적으로 지적되어, 시장 확대를 위해서는 소비자가 체감하는 비용·정보·사용 편의 문제를 동시에 완화할 필요가 있음 ■ 순서형 프로빗모형을 통해 건강 맞춤형 수산식품 구매 의향과 추가지불 의향의 결정 요인을 분석한 건강 맞춤형 수산식품 구매 의향은 남성, 5인 이상 가구, 고소득층, 전문직·전업주부, 수산식품 정보 이해도가 높은 집단에서 유의하게 높게 나타남 ■ 전문가 및 수산식품업계 설문과 심층 조사 결과 업계와 전문가 모두 건강 맞춤형 수산식품 시장을 유망한 성장 분야로 인식하고 있음 ■ 건강 맞춤형 수산식품 시장의 성장성을 높게 평가하면서도 다수의 기업은 여전히 준비 단계에 머물러 있는 것으로 조사됨 ■ 신규 브랜드 출시나 라인업 확장, 타당성 검토를 진행 중이라는 응답이 절반 이상을 차지하였으며, 핵심 사업으로 적극적 투자를 추진하겠다는 기업은 13.3%에 불과함 ■ 심층 면담 결과, 기업들은 사업 추진 과정에서 전문 인력 확보와 기능성·안전성 검증 역량 부족, 생산 설비 및 품질관리 체계 미비 등에 대해 애로를 겪는 것으로 나타남 ■ 건강 맞춤형 수산식품 대중화를 가로막는 가장 큰 장벽은 가격으로, 기업들은 건강 맞춤형 제품이 고가로 형성되면 소비자의 구매 저항이 커져 시장 진입에 어려움을 겪음 ■ 맞춤형 수산식품산업 육성을 위한 정책적 수요 측면에서 기업은 시장성 검증과 안정적 원료 공급을 중시하는 반면, 전문가들은 정부의 R&D 지원과 과학적 근거 마련을 최우선 과제로 제시함 ■ 건강 맞춤형 수산식품산업의 성장을 위해서는 소비자 신뢰 확보와 가격 수용성 개선이 필수적으로 정부는 기능성·효능 검증을 위한 과학적 근거와 인증 제도를 정비할 필요가 있음 ■ 4) 정책제안 요약 ■ ① 제도 정비: 기능성 수산식품의 정의 및 분류 기준을 명확히 하고, 기능성 표시제도 도입을 위한 법·제도 개선 추진 ■ ② 산업 기반 구축: 건강 맞춤형 수산식품의 통계 기반 및 산업 DB 구축 ■ ③ R&D 강화: 맞춤형 수산식품 활성화를 위한 부문별 R&D 추진 방향 제안 ■ ④ 산업계 주도의 협력 생태계 구축 : 산 ·학 ·연 협력 공동 연구개발 체계 구축, 업종별 협력 네트워크 강화, 기술 도입과 인력 양성 지원 ■ ⑤ 수요 기반의 시장 확대를 위한 앵커 장치 도입 : 공공급식 및 복지 연계 강화, 건강 맞춤형 수산식품에 대한 소비자 교육 및 홍보 캠페인 수행 4. 기대효과 1) 정책적 기대효과 ■ 본 연구는 수산식품산업의 미래 성장 방향과 제도적 개선 과제를 제시함으로써, 국가 식품정책 내 수산분야의 전략적 위상 강화에 기여할 것으로 기대됨 ■ 기능성 표시제도 도입 및 산업 통계체계 확립을 통해 정책의 과학적 근거 마련 및 산업정책 정합성 제고에 기여할 수 있음 2) 사회·경제적 기대효과 ■ 건강 맞춤형 수산식품의 확산은 국민의 영양 균형 개선과 질병 예방에 기여하며, 국민건강 증진 및 복지비용 절감 효과를 가져올 수 있음 ■ 고부가가치 제품 개발과 내·외수 시장 확대를 통해 수산식품산업의 경쟁력 강화 및 지역경제 활성화에 기여함 ■ 기능성 중심의 산업구조 전환은 수산업의 지속가능성 확보와 청년 일자리 창출에도 긍정적 영향을 미칠 것으로 기대됨

• 농림·해양·수산 > 해양·수산·어촌
• 임경희
• 한국해양수산개발원
• 2025

유해·교란 해양생물 지정 제도 개선방안 연구

1. 연구의 목적 1) 연구의 배경 ■ 기후변화로 인한 해양생물의 이동이 가속화되면서 유해･교란 해양생물의 관리가 국가적 과제로 대두 - 기후변화로 인한 수온 상승과 해류 변화는 해양생물의 자연적 이동을 촉진하고 있으며, 국제항로 확대로 인한 선박 매개 외래종 유입도 증가하고 있음. - 기존의 단순 박멸 중심 접근에서 벗어나, 과학적 근거에 기반하여 위해성과 혜택을 균형 있게 평가하고 관리 목표에 따라 유연하게 대응할 수 있는 관리 체계로의 전환이 필요함. ■ 외래해양 생물의 유해성에 대한 재평가 필요성 대두 - 전통적으로 非토착 해양생물은 생태계에 위협이 되는 유해하고 교란적인 존재로 간주되어 왔으나, 기후변화가 가속화되면서 해양생물의 유입 양상이 변화함에 따라 이러한 관점을 재평가해야 한다는 논의가 확산되고 있음. - 최근 연구들은 외래종이 반드시 유해하다는 전제에 의문을 제기하며, 생물의 기원지보다 생태계 기능과 회복력을 중심으로 평가해야 한다는 주장이 제기되고 있음. - 기후변화로 인한 종의 이동은 단순한 ‘침입’이 아닌 기후에 따른 분포 변화로 재해석될 수 있으며, 일부 외래 해양생물은 탄소 격리, 바이오소재, 수질 정화, 생태관광 자원, 서식지 제공 등 중요한 생태계 서비스를 제공함. ■ 우리나라는 유해･교란 해양생물 지정 제도를 운용하고 있으나 평가 체계의 한계로 실효성 있는 관리가 어려운 실정 - 현행 해양 위해성 평가표는 9개 평가요소로 구성되어 있으나 정성적 평가 체계이며, 부정적 영향 평가에만 치중되어 있어 평가 대상종의 긍정적 기능을 평가할 수 없는 구조임. - 현행 체계는 제한된 평가 항목과 요소, 정량적 평가 체계 부재, 자료 신뢰도 검증 과정 부재 등으로 인해 통합적 평가 수행 및 객관적 평가 결과 도출에 한계를 지니고 있음. 2) 연구의 목적 ■ 본 연구는 유해･교란 해양생물의 효과적 관리를 위한 제도적 기반을 마련하기 위해, 기후변화 시대에 부합하는 통합적 해양 위해성 평가 체계를 개발하는 것을 목적으로 함. 이를 통해 유해･교란 해양생물을 과학적이고 합리적으로 지정할 수 있는 체계를 구축하고, 실효성 있는 관리 정책 수립을 지원함. - 첫째, 이론적 검토와 국내･외 제도 분석을 통해 현행 유해･교란 해양생물 지정 제도의 한계점을 파악하고 개선 방향을 도출함. - 둘째, 해양의 특성을 반영한 6대 분야 20개 평가요소로 구성된 통합적 위해성 평가표를 개발하여 평가 대상종의 생태적 영향, 사회･경제･건강 영향과 생태계 서비스 기능을 종합적으로 평가할 수 있는 도구를 마련함. - 셋째, 전문가 델파이 조사 및 AHP 분석을 통해 평가요소별 가중치를 도출하고, 파일럿 테스트를 통해 평가제도의 실용성을 검증함. - 넷째, 위해 해양생물의 개념 정의, 지정･해제 기준 및 절차, 관리를 포함한 법제 개선방안을 마련하고, 해양 위해종 관리 패러다임의 전환, 문제 해결 중심의 성과지표 구축, 협력 거버넌스 체계 확립 등 제도 개선방안을 제시하여 과학적 근거에 기반한 해양생물 관리제도의 고도화를 도모함. 3) 국정 과제와의 연관성 ■ 해양생태계의 건강성 확보와 생물다양성 회복을 통한 지속가능한 해양 관리 실현 - ‘흔들림 없는 해양주권, 안전하고 청정한 우리 바다’ 국정과제와 연계하여 과학적 근거에 기반한 해양생물 관리체계 구축에 기여 ■ 기후변화 적응 및 완화 전략과 연계한 통합적 해양생물 관리 역량 강화 - ‘국가 기후적응 역량 강화’ 국정과제와 연계하여, 非토착 해양생물의 생태계 서비스 기능을 적극 활용할 수 있는 기반 마련 2. 연구의 방법 1) 학술적 방법 ■ 문헌조사 및 이론적 검토 - 유해･교란 해양생물 지정 체계의 이론적 기반을 검토하기 위해 국내외 법률, 논문, 국제기구(IPBES, IUCN) 보고서를 분석하고, 기후변화로 인한 해양생물 유입 특성과 위해성･교란성 판단에 대한 비판적 검토를 수행함. ■ 국내외 평가체계 비교 분석 - 국내 법률(해양생태계법, 생물다양성법)과 호주 APMP-PL, 일본 외래생물법, 미국 ERSS 등 주요 국가의 위해성 평가체계를 분석하여 평가 기준, 평가 항목, 지정 절차의 차이점과 개선점을 도출함. ■ 통합적 평가표 설계 - 기존 평가 체계의 한계점 분석을 바탕으로 6개 항목 20개 평가요소로 구성된 새로운 해양 위해성 평가표를 개발하고, 각 평가요소는 0-3점 척도로 정량화하며 자료 신뢰도 계수(A등급 1.0, B등급 0.9, C등급 0.7, D등급 0.5)를 적용함. ■ 델파이 조사를 통한 타당성 검증 - 해양수산부, 환경부 관련 전문기관 및 학계 전문가 15명을 대상으로 두 차례에 걸친 델파이 조사를 실시하여 평가항목별 타당성을 검증하였으며, 내용 타당도비(CVR), 안정도, 수렴도, 합의도 등 모든 통계적 지표가 기준을 충족하여 전문가 합의가 이루어졌음을 확인함. ■ 계층분석법(AHP)을 통한 가중치 산정 - 델파이 조사 참여 전문가를 대상으로 6개 주요 평가항목 간 쌍대비교를 실시하여 각 항목의 가중치를 산정하고, 일관성 비율(CR)이 0.1 이하인 응답만을 분석에 포함하여 결과의 신뢰성을 확보함. ■ 파일럿 평가를 통한 실용성 검증 - 분류군 대표성, 유입현황 다양성, 영향복합도를 기준으로 아무르불가사리, 유럽녹색꽃게, 갯줄풀 3종을 선정하고, 개발된 평가표를 적용한 후 그 결과에 대한 전문가 의견을 분석하여 타당성을 검증함. 2) 정책화 방법 ■ 전문가 협력체계 구축 및 자문 - 해양수산부, 환경부, 해양환경공단, 국립수산과학원, 국립해양생물자원관, 국립생태원, 한국환경연구원 등 관련 부처 및 기관 전문가와의 정책협의회 및 전문가 세미나를 실시하여 평가 체계의 타당성과 제도 개선방안에 대한 의견을 수렴함. ■ 국제 세미나 발표 - 2025년 10월 중국 위해시에서 개최된 한･중 유해 해양생물 국제 세미나에 초청 연사로 참석하여 본 연구결과를 발표하고 통합적 위해성 평가표의 타당성에 대해 국제 전문가들의 지지를 얻었으며, 양국 간 정보 교류 및 협력 방안을 모색함. ■ 정책협의회 - 연구진의 연구 결과를 착수보고회, 중간보고회, 최종보고회를 통해 해양수산부 해양생태과 담당 공무원과 해양환경공단 담당자들과 협의하여 정책 현장의 수요를 반영하고 실행 가능성을 제고함. 3. 연구의 결과 1) 연구 결과 요약 ■ 유해･교란 해양생물 관리의 거시환경 분석과 국외 동향 검토를 통해 제도 개선의 방향성을 도출 - 기후변화로 인한 해양생물 이동 가속화, 국제 항로 확대에 따른 선박 매개 외래종 유입 증가, 생물다양성 보전 중요성 증대 등 관리 환경의 변화를 확인함. - 호주, 일본, 미국 등 주요 국가의 통합적 위해성 평가 체계를 분석하여 정량적 평가, 다차원적 영향 평가, 자료 신뢰도 검증의 필요성을 도출함. ■ 현행 해양 위해성 평가제도의 한계점을 분석하고 통합적 평가 체계의 필요성을 확인 - 현행 9개 평가요소 체계는 부정적 영향만을 고려하는 정성적 평가표로 구성되어 있어, 평가 대상종의 긍정적 기능을 평가할 수 없는 구조적 한계를 지님. - 평가 기준의 모호성, 자료 신뢰도 검증 부재 등으로 평가 결과의 객관성과 일관성 확보에 한계가 있음을 확인함. ■ 6대 분야 20개 평가요소로 구성된 통합적 해양 위해성 평가표를 개발 - 생물학적 특성(번식력, 확산력, 환경적응력), 생태계 영향(경쟁 및 생태계 기능, 해양생물다양성, 비생물적 요소), 사회･경제･건강 영향(악취･경관, 산업･경제, 인체 건강), 생태계 서비스(공급, 조절, 문화,지지)를 포함하는 6대 분야 20개 평가요소를 개발함. - 각 평가 요소는 정량적 배점 체계(0-3점)로 개선하고, 자료 신뢰도 계수(0.5-1.0)를 적용하여 평가의 객관성을 제고함. - 전문가 델파이 조사 및 AHP 분석을 통해 평가 요소별 타당성을 검증하고 가중치를 도출함. ■ 위해 등급별 차등화된 관리 전략과 적응적 관리체계 구축방안을 제시 - 위해성 점수에 따라 1급 위해 해양생물, 2급 위해 우려 해양생물로 구분하고 각각 차등화된 관리 전략을 제시함. - 장기 모니터링 데이터베이스 구축, 정기적 재평가 체계, 다층적 거버넌스 구축 등 적응적 관리체계로의 전환 방안을 제시함. 2) 정책화 방안 ■ 통합적 해양 위해성 평가체계 구축 - 6대 분야 20개 평가요소로 구성된 통합 평가표를 도입하여 생태적 영향, 사회･경제･건강 영향과 생태계 서비스 기능을 종합적으로 평가하는 제도로 개선해야 함. - 정량적 배점 체계(0-3점)와 자료 신뢰도 계수(0.5-1.0)를 적용하여 평가의 객관성과 일관성을 확보해야 함. - 블루카본, 수질정화, 식량 자원 제공 등 외래 해양생물이 제공하는 긍정적 생태계 서비스를 평가하는 항목을 신설하여 비토착 해양생물이더라고 긍정적 기능이 있을 경우 이를 활용할 수 있는 제도적 기반을 마련해야 함. ■ 과학적 평가 기반 강화 - 해양생물의 고유 특성을 반영한 평가 기준(해수 적응력, 염분 내성, 조간대 적응 등)을 마련하여 육상생물 평가체계와 차별화해야 함. - 평가위원회를 평가 대상생물 전문가에 국한하지 않고 해양생물학, 환경경제학, 지역개발학, 정책학 등 다학제 전문가로 구성하여 평가 대상종의 광범위한 영향을 통합적으로 분석해야 함. - 방대한 학술 데이터베이스와 공공데이터를 자동으로 수집･분석하고 평가 소요 시간을 단축할 수 있는 인공지능 기반 신속평가 플랫폼 개발이 필요함. ■ 적응적 관리체계로의 전환 - 위해 등급별로 차등화된 관리 전략을 수립해야 함. 1급 위해 해양생물과 2급 위해 우려 해양생물은 법정관리종으로 지정하여, 1급은 박멸･통제 등 적극적 관리를 시행하고 2급은 지속적인 모니터링 및 영향 조사를 실시함. 위해성 점수가 기준 이하인 종은 법정관리 대상에서 제외하고 생태적 또는 경제적 혜택을 활용하거나 보전 전략을 적용해야 함. - 국가 차원의 통합 해양생물종 모니터링 데이터베이스를 구축하여 종별 시공간적 분포, 개체군 변화, 생태학적 영향과, 사회･경제･건강 영향 정보를 주기적으로 수집･축적해야 함. - 3-5년 주기의 정기적 재평가 체계를 마련하고, 관리 조치의 효과를 정량적으로 평가하여 관리 전략을 지속적으로 개선해야 함. - 해양수산부와 환경부 간 협력 강화를 위한 부처 간 협의체를 구성하고, 지역사회, 전문가, 시민이 참여하는 다층적 거버넌스를 구축해야 함. 4. 기대효과(예상 성과) 1) 정책･경제적 기대효과 ■ 과학적 근거에 기반한 유해･교란 해양생물 관리로 정책 신뢰성과 실행력이 강화될 것으로 기대 - 통합적 위해성 평가체계 도입으로 평가의 객관성과 일관성이 확보되어 정책 의사결정의 과학적 근거가 강화됨. ■ 위해등급별 차등화된 관리 전략으로 예산 효율성이 제고되고 경제적 피해가 최소화될 것으로 예상 - 위해도가 높은 종에 관리 자원을 집중 투입하고, 저위해종은 모니터링 중심으로 관리하여 예산 운용의 효율성을 높임. ■ 생태계 서비스 평가를 통한 비토착종의 경제적 활용 제도 기반 마련 - 블루카본, 수산자원, 바이오 소재 등 외래 해양생물종이 제공하는 긍정적 생태계 서비스를 활용하여 새로운 경제적 가치를 창출함. 2) 사회･기술적 기대효과 ■ 세계 최초 통합형 해양 위해성 평가 프레임워크 개발로 국제 해양생물 관리 분야에서 선도적 역할을 수행할 것으로 기대 - 개발된 평가제도는 평가 대상 해양생물의 긍정적･부정적 영향을 모두 고려하는 세계 최초의 통합형 프레임워크로, 국제 해양생물 관리 분야의 새로운 표준이 될 것으로 기대함. ■ 기후변화 적응형 해양정책 설계의 선도 모델로 활용될 것으로 예상 - 생태계 서비스 평가와 기후변화 완화 기능을 반영한 평가제도는 기후변화 시대에 부합하는 적응적 해양정책 수립의 기반이 됨. ■ 인간과 환경의 지속가능한 공존을 위한 제도 구축의 기반이 될 것으로 기대 - 평가 대상 해양상물의 위해성과 혜택을 균형 있게 평가함으로써 생태계 보전과 사회경제적 가치 창출을 동시에 추구하는 지속가능한 관리 기반이 마련됨.

• 농림·해양·수산 > 해양·수산·어촌
• 정여진
• 한국해양수산개발원
• 2025