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경제안보 관점에서 본 日·中의 글로벌 사우스 전략과 시사점

정치·외교, 군사·안보적 중요성을 배경으로 글로벌 사우스(Global South)의 전략적 가치가 높아지고 있다. ‘글로벌 사우스’는 사실 완전히 새로운 개념은 아니며, 과거 제3세계나 개도국 그리고 남반구라는 지리적 동질성 및 역사적 차별과 구조적 불평등의 경험 등을 포괄하는 메타 범주의 개념이라고 할 수 있다. 한편 글로벌 사우스와 함께 최근 국제사회에서 주목을 받고 있는 또 다른 중요 이슈가 있다. 바로 ‘경제안보(economic security)’이다. 이는 미·중 전략경쟁의 심화와 첨단 과학기술을 둘러싼 주도권 경쟁 등을 배경으로 경제와 안보가 다시 밀접하게 연계되고 있음을 의미한다. 최근의 경제안보 이슈는 △ 공급망 안정과 △ 첨단기술 보호를 포함한 산업경쟁력 확보, △ 특정국에 대한 과도한 의존 방지 및 수출입 다변화, △ 경제적 강압(경제적 통치술)에 대한 대응 등을 주요 내용으로 한다. 이렇듯 글로벌 사우스의 부상과 경제안보의 중요성이 부각하면서 이 두 가지를 연계하여 인식하고 효과적으로 대응할 수 있는 방안을 마련하는 것이 중요해지고 있다. 실제로 우리의 이웃 국가인 일본과 중국은 이미 적극적으로 글로벌 사우스 전략을 추진하고 있고, 이를 경제안보 정책과 연계하는 모습을 보이고 있다. 이러한 배경하에서 본 연구는 △ 경제안보의 관점에서 일본과 중국의 글로벌 사우스 전략을 살펴보고, 이를 바탕으로 △ 한국의 글로벌 사우스 전략에 대한 시사점을 분석하며, △ 경제안보 정책과 글로벌 사우스 전략의 연계 분야에서 한·중·일 간 협력 가능성을 모색해 본다. 먼저 일본은 그동안 ODA를 통해 개도국에 대한 지원과 관계 강화를 모색해 왔다. 그리고 최근 글로벌 사우스의 전략적 가치가 높아지면서 일본은 그동안의 ODA 정책에서 더 나아가 글로벌 사우스에 보다 초점을 맞춘 정책 관련 논의를 시작했다. 일본은 글로벌 사우스와의 파트너십 구축이 일본의 경제성장과 경제안보뿐만 아니라 글로벌 거버넌스 차원에서도 매우 중요하다고 인식하고 있다. 이러한 인식을 바탕으로 글로벌 사우스 국가와 연계를 강화하기 위해서 △ 중층적인 관계 구축, △ 다양한 주체에 의한 연계 모색, △ 글로벌 사우스 각국의 상황에 어울리는 맞춤형 접근 등 세 가지 접근 방안을 확립했다. 일본은 이러한 방향성을 바탕으로 경제안보의 중심축을 이루고 있는 공급망을 강화하기 위해서 글로벌 사우스 국가들을 상대로 관련 정책을 적극적으로 추진하고 있다. 특히 이러한 노력은 경제안보의 ‘전략적 자율성’ 확보라는 기조 아래 핵심 광물 분야에서 더욱 분명하게 나타나고 있다. 이와 함께 일본은 경제안보의 ‘전략적 불가결성’을 위해서 글로벌 사우스를 상대로 우수 인재 유치에 적극적으로 나서면서 산업경쟁력 강화를 모색하고 있다. 또한 OSA(Official Security Assistance) 등을 통해 글로벌 사우스 국가들과의 방위 분야 협력을 강화하는 한편, 이를 일본의 방위산업 경쟁력 강화에 적극적으로 활용하고 있다. 이와 같이 일본은 공급망 안정과 산업경쟁력 강화라는 경제안보의 핵심 사항을 글로벌 사우스 전략과 유기적으로 연계하며 관련 정책을 추진하고 있다. 한편 중국은 2023년 이전에는 글로벌 사우스의 개념을 적극적으로 사용하지 않았고, 이 개념 자체에 대해서도 부정적인 인식을 갖고 있었다. 왜냐하면 글로벌 사우스라는 개념을 개도국 사이의 분열, 즉 중국과 기타 개도국을 분열시키려는 서구의 전략적 의도가 담긴 개념으로 인식했기 때문이다. 하지만 2023년 무렵부터 이러한 모습에 변화가 발생했는데, 개도국 사이에서도 글로벌 사우스라는 개념이 적극적으로 사용되기 시작하면서 위기감을 느꼈기 때문이다. 또한 이러한 위기감을 바탕으로 중국정부가 글로벌 사우스라는 개념을 공식적으로 사용하기 시작하면서 중국 사회 전체에서도 글로벌 사우스에 대한 관심이 높아졌다. 게다가 최근 중국이 개도국으로서의 정체성에 대한 변화를 나타냄에 따라, 기존의 개도국들과 자국을 같은 정체성을 가진 존재로 규정하기 위해서 글로벌 사우스와 같은 새로운 개념을 적극적으로 도입하고 있는 것으로 보인다. 이렇게 중국은 최근 들어 글로벌 사우스에 대한 개념을 적극적으로 수용하며 담론 경쟁에 참여하고 있지만, 사실 건국 이후 꾸준히 제3세계 국가와 개도국을 상대로 협력 및 관계를 강화하기 위해 노력해 왔다. 대표적인 것이 2001년 상하이협력기구(SCO) 창설이며, 2006년에는 브릭스(BRICS) 창설을 주도하며 주요 개도국 국가들과의 협력을 본격적으로 강화하기 시작했다. 그리고 2010년대 시진핑 체제가 출범한 이후에는 개도국을 상대로 하는 중국의 글로벌 사우스 전략이 보다 체계적이고 복합적으로 추진되고 있는데, 일대일로(BRI)와 3G[글로벌 발전 이니셔티브(GDI), 글로벌 안보 이니셔티브(GSI), 글로벌 문명 이니셔티브(GCI)]가 대표적이라고 할 수 있다. 이러한 중국의 행보를 경제안보의 측면에서 살펴보면, 중국이 수출입 다변화를 통해서 경제안보의 민감성(sensitivity)을 낮추려는 모습이 발견된다. 특히 미국 등 주요 선진국에 대한 비중을 낮추고 글로벌 사우스와의 교역을 늘려가고 있다. 이러한 중국의 수출입 다변화 정책 추진의 이면에는 경제안보 정책과 글로벌 사우스 전략의 유기적인 연계성이 나타난다. 2012년 시진핑 체제가 출범한 이후, 중국은 일대일로를 주요한 플랫폼으로 하여 관련 국가들과 다양한 협력 사업을 전개하며 관계 강화를 모색해 왔다. 그리고 최근에는 GDI를 통해 협력의 대상 및 분야를 더욱 확대하고 있다. 이와 관련하여 주목해야 할 것은 이러한 일대일로 연선 국가 및 GDI 협력 국가들이 대부분 동남아시아와 남아시아, 중앙아시아와 같은 중국 주변의 글로벌 사우스 국가들이고, 지정학적으로나 지경학적으로 전략적 가치가 점차 중요해지고 있는 아프리카 및 중남미 등의 국가라는 점이다. 중국이 경제안보 관점에서 수출입 다변화와 경제 관계의 다변화를 모색하는 가운데, 일대일로와 GDI는 글로벌 사우스 국가들을 대상으로 이를 실천해 가는 중요한 플랫폼으로써 활용되고 있다. 이와 함께 중국은 경제적인 혜택을 미끼로 대만의 수교국, 특히 경제적으로 여유롭지 못한 글로벌 사우스 국가들에 적극적으로 접근하여 대만과의 단교를 유도하는 경제적 통치술(Economic Statecraft)을 전개하고 있다. 이것이 중국의 경제안보 정책과 글로벌 사우스 전략의 연계에서 나타나는 또 다른 주요 특징 중 하나라고 할 수 있다. 또한 중국은 글로벌 사우스 국가들과의 신뢰 관계를 강화해 가면서 경제안보 환경을 개선하기 위해서 적극 노력하고 있다. 경제안보에 대한 이론적 고찰을 통해 살펴본 바와 같이 경제안보의 가장 중요하고 근본적인 대책은 다른 나라와 신뢰 관계를 구축함으로써 다른 나라가 자국을 대상으로 경제안보 위협을 가하지 않도록 만들고, 유사시 공동으로 대응할 수 있는 동지국(like-minded countries)을 확보하는 것이라고 할 수 있다. 이런 점에서 중국이 최근 글로벌사우스 국가들을 상대로 대중국 인식을 개선하기 위해 다양한 노력을 기울이고 있는 것은 경제안보 대응 측면에서도 주목할 만하다. 앞서 언급한 일본과 중국의 글로벌 사우스 전략과 비교했을 때, 우리의 글로벌 사우스 전략은 아직 체계화되지 못한 것으로 보인다. 특히 경제안보의 관점에서 글로벌 사우스 전략을 어떻게 수립하고 전개할 것인지에 대한 체계적인 접근이 부족해 보인다. 이에 본 연구에서는 다음과 같은 몇 가지 정책적 제언을 한다. 첫째, 체계적인 글로벌 사우스 전략을 시급히 수립해야 하며, 이를 위해서는 민·관·학이 주체가 되는 거버넌스 확립이 필요하다. 정부와 학계, 기업 관계자들이 함께 모여 국가의 글로벌 사우스 전략을 어떻게 체계적으로 수립 및 전개할 것인지에 대해서 논의하고, 이를 바탕으로 하나의 전략 방침을 마련할 필요가 있다. 둘째, 글로벌 사우스 전략을 경제안보와 연계하며 맞춤형으로 수립할 필요가 있다. 우리의 경제안보 상황에 대한 종합적인 진단을 바탕으로, 우리의 경제안보를 위해 우선적으로 무엇이 필요하고, 어떤 글로벌 사우스 국가들에 우선적으로 접근하여 협력을 강화할 것인지에 대한 구체적인 분석이 필요하다. 특히 남북관계의 안정 및 발전은 우리의 안정적인 경제안보 환경을 구축하는 데 있어 중요한 사항인바, 이러한 특수성을 우리의 글로벌 사우스 전략 수립 과정에 적극적으로 반영해야 한다. 셋째, 글로벌 사우스와 인적 교류를 활성화하기 위한 체제를 강화해 나갈 필요가 있다. 이들 국가와의 인적 교류는 관광객 및 유학생, 이공 분야 우수 인재 등 다방면으로 진행되어야 하며, 이를 위한 제도 정비가 시급하다. 넷째, 중국의 일대일로와 GDI, 일본의 ‘연계 강화 방침’과 같이 정권의 교체와 상관없이 지속적으로 추진될 수 있는 장기적인 전략을 수립해야 한다. 우리의 글로벌 사우스 전략에 대한 이러한 시사점과 함께, 한·중·일 3국 사이의 협력에 대해서도 고민이 필요하다. 한·중·일 3국이 전개하고 있는 글로벌 사우스 정책을 좀 더 효율적으로 추진할 수 있도록 불필요한 경쟁은 줄이고 상호 협력할 수 있는 방안을 마련해야 한다. 이에 대한 대표적인 사례가 아프리카를 대상으로 한 한·중·일 3국의 협력 메커니즘이다. 지금과 같이 한·중·일 3국이 아프리카를 상대로 각각의 협력 플랫폼을 경쟁적으로 운영하기보다는 ‘아프리카+한·중·일’과 같은 통합 플랫폼을 만들어 보다 효율적으로 대아프리카 협력을 전개할 필요가 있다. 다만 아프리카나 중남미 지역을 대상으로 ‘한·중·일+α’의 협력 플랫폼을 성급하게 추진하기보다는 장기적인 비전을 바탕으로 단계적으로 추진하는 것이 바람직해 보인다. 그리고 우선적인 협력 분야로서 한·중·일 3국이 모두 중시하고 있는 핵심 광물 확보 분야를 생각해 볼 수 있다. 이와 함께 유의해야 할 것은 3국의 경제안보 협력이 단순히 핵심 광물 확보 등 제도적 차원에만 머물지 않고 인식의 전환으로 이어져야 한다는 점이다. 한·중·일 3국은 서로를 자국의 경제안보에 대한 경쟁자 또는 잠재적 위협으로 인식하는 ‘제로섬(zero-sum)’의 사고에서 벗어나, 상호 협력과 공생이 가능한 파트너로 인식하는 ‘윈윈(win-win)’의 사고를 가질 필요가 있다. 그럴 때 글로벌 사우스는 한·중·일 3국 사이의 또 다른 ‘경쟁의 공간’이 아닌 국익을 창출할 수 있는 새로운 ‘협력의 공간’으로 다가올 수 있을 것이다.

• 경제 > 경제일반
• 허재철
• 대외경제정책연구원
• 2026

어촌과 연안의 통합적 발전을 위한 바다생활권 도입방안 연구

1. 연구 개요 ■ 정부와 지자체는 어촌의 지역경제 활성화와 정주 여건 개선 등 삶의 질 향상을 위해 국토균형발전 등 다양한 정책을 추진함 - 새 정부는 123개 국정과제에 따라 (#71) 어촌․연안 경제 활성화를 위한 방안으로 거점어항, 어촌발전특구, 어촌뉴딜 3.0 등 효율적 추진기반을 마련함 - 특히, 지방분권 강화에 따라 지역균형발전특별회계의 시․군․구 자율편성 확대로 지자체 주도의 계획수립과 이행체계 강화가 필요함 - 소멸위기에 직면한 ‘어촌’과는 달리 ‘연안’지역은 해양․레저관광에 대한 국민의 관심이 높다는 특징을 활용한 기존과 다른 새로운 접근이 필요함 ■ 본 연구는 소지역 어촌․어항이 갖는 공간적 한계 극복 및 균형성장을 위한 ‘바다생활권’ 개념 정립과 어촌․연안 통합적 활성화 방안을 마련하고자 함 - 바다생활권이 지자체 주도로 활성화될 수 있도록 법․제도 등 기반 마련 - 바다생활권의 최적화된 공간 획정 및 지역특화 사업화 모델 방향성 제시 - 바다생활권 추진을 위한 거버넌스 체계와 전략별 과제 등 로드맵 제시 ■ 해역과 육역의 일정한 공간적 범위로 섬, 연안, 어촌을 대상으로 하며, 다만 내수면은 통계자료 확보 어려움으로 이번 연구에서에서 제외함 - 「연안관리법」 해역(바닷가, 바다), 육역(육지 경계선 500~1,000m 이내) - 「섬 발전 촉진법」에 따라 만조 시 바다로 둘러싸인 지역 - 「어촌어항법」 수산업으로 주로 생활하는 읍면 전 지역 및 동지역(상공업 제외) ■ 본 연구는 STEP 1(바다생활권 개념 정립), STEP 2(바다생활권 적용․분석), STEP 3(바다생활권 도입방안) 등 총 3단계로 구분하여 진행함 ■ 해역․육역을 고려한 생활권 설정, 기준․원칙에 따른 바다생활권 실증적 적용, 구체적인 정책화(법제 기반, 거버넌스 등) 마련에서 차별성을 확보함 2. 바다생활권 개념 정립과 현황 분석 1) 이론적 검토 ■ 공간구조의 생활권은 기능적 연계와 자족성의 관점에서 개념이 시작, 이후에는 교통․통신 발달로 소생활권과 초광역 생활권으로 발전됨 - 지역체계와 공간구조에 대한 초기 연구에서 임계인구, 유효수요, 자족성, 근린 등의 키워드로 생활권 개념에 대한 사상적 토대를 마련함 - 이후 광역교통망과 통신 기술의 발전은 생활권을 도시의 행정 경계를 넘어 ‘일일생활권’ 개념으로 통근․통학 등 일상적 이동 범위 차원에서 논의함 - 최근에는 소프트 스페이스(Soft Space)로 ‘n분 도시’ 등 생활 편의에 대한 소생활권과 대도시권을 넘어 초광역 생활권까지 아우르는 방식으로 전개됨 ■ 계획단위로서 생활권은 법정 계획(행정)과 기능 중심의 실천적 단위 - 한국․일본 등은 생활권을 공간계획에 반영하여 국토․지역계획의 기본 틀로 적용, 행정구역을 초월한 권역 및 협력 거버넌스 구축을 지향함 - EU 등은 지역계획에서 생활권을 실천적 단위로 활용, 기능적 도시권과 농촌․소도시를 포함하여 생활권 전략으로 확대하여 적용함 ■ 공간구조 등의 비판적 시각에서 나타난 생활권 재편 논의는 지역의 가치, 기능, 공간적 활용에 주목하며, 바다생활권에서 고려가 필요함 - 첫째, 지역적 가치 정립 측면에서 지역 정체성과 공동체의 자족성 중시 - 둘째, 기능 관점에서 바다생활권의 사회경제활동 활성화를 위해 스마트 축소와 통합적인 공간관리 적용 - 셋째, 공간적 활용에서 축소도시 전략에 기반한 컴팩트-네트워크와 이용자 중심으로 구성 2) 바다생활권 개념 설정 ■ 바다생활권은 어장․어항․어촌의 장기간 축적된 구조적 문제를 해결해 나가기 위해 공간적인 유연성․확장성 확보 및 사회․경제적 문제 해결이 필요함 - 어촌은 인구감소․고령화로 소멸 위기에 직면하고 있으나 생활인구는 증가, 연안은 해양레저 등의 경제 활성화를 위한 제도적인 기반 필요함 - 어촌·연안은 다양한 자원과 인프라가 있으나 분절적인 개발을 개선하기 위해 통합 플랫폼 사업방식 도입이 필요함 - 어촌·어항은 소멸위기 대응을 위해 매년 재정 투자에도 효과는 미흡, Hub&Spoke 전략과 배후 공간 연계성으로 확장성과 시너지 창출이 필요함 - 어장·어항·어촌·연안은 각각 독립적으로 추진되나 상호 연계성이 부족, 바다생활권을 통해 이를 종합·체계적으로 통합하여 전환 추진이 필요함 - 중앙정부 정책 방향성과 지자체는 지역 여건을 반영한 이행체계 구축이 필요함 ■ 「어촌․연안 활력 제고방안」 및 ‘바다생활권’ 도입 필요성을 고려하여 보다 명확하고 합목적성을 갖춘 개념으로 본 연구에서 조작적으로 정의함 ■ 바다생활권은 어촌․연안 통합적 발전과 경제 활성화 및 삶의 질 보장을 목적으로 해역과 육역을 공간영역으로 차별성을 가짐 - 생활권 정책은 정주인구를 중심으로 생활서비스 전달체계 개선에 목적에 있었다면 바다생활권은 경제 활성화와 삶의 질을 높이는 데 있음 - 해역과 육역을 포괄하는 공간에서 국민 모두(실거주인구, 체류인구, 경제활동인구 등)를 새로운 정책 대상으로 설정함 3) 바다생활권에 대한 일반국민․지역주민 인식조사 ■ 바다생활권에 대한 개념 이해와 정책 필요성은 모두 높게 나타났으며, 공간적인 영역에 대해서 ‘해안+15분 이내 내륙’이 가장 높게 나타남 - 바다생활권 개념에 대한 이해도가 일반국민과 지역주민 모두 83.0%로 동일, 만족도 점수 기준으로 지역주민이 상대적으로 이해도가 높음 - 바다생활권 정책 필요성에 대해서는 지역주민 82.9%, 일반국민 74.7%로 나타났고, ‘매우 필요하다’는 지역주민의 상대적 필요성이 높게 나타남 - 바다생활권의 공간적 영역의 범위는 일반국민과 지역주민 모두 ‘해안 + 15분 이내 인접 내륙까지’가 가장 높게 나타남 ■ 바다생활권 정책으로 우선적 도입방안에 대해 일반국민은 ‘여가기회 창출’, 지역주민은 ‘일자리와 경제활동’으로 다르게 인식함 - 일반국민이 인식하는 바다생활권 정책 효과로는 ‘여행여가 기회 확대’가 62.3%로 가장 높고, ‘일자리․지역경제 활성화’ 47.1%, ‘교통 이용의 편의 향상’ 29.3%, ‘주거환경 개선’ 21.7% 순으로 나타남 - 반면, 지역주민은 ‘일자리지역경제 활성화’가 67.0%으로 가장 높았고, ‘관광 인프라 확충’ 49.7%, ‘교통이용 편의성 향상’ 42.7%, 문화여가 활동 기회 확대‘ 38.0%, ’생활서비스 접근성 개선‘ 34.5% 순으로 나타남 - 바다생활권 정책이 추진될 경우 수혜 대상으로 ‘바닷가나 섬에 사는 주민’으로 인식하였고, 일반국민과 지역주민 각각 66.4%, 51.3%로 응답함 3. 국내외 정책동향 및 사례 1) 국내외 사례 검토 ■ 해외 생활권은 공간 단위 재구조화와 다기능 복합공간을 실현한 영국 LEP, 미국 Complete Neighborhoods, 일본 정주자립권을 검토함 ■ 국내 생활권은 부처별 정책 목표에 따라 동네생활권, 농촌 365생활권, 기초생활권 등 검토, 공공서비스 전달체계, 지역 맞춤형 전략을 추진함 2) 시사점 및 방향성 ■ 국내외 사례 시사점을 통해서 바다생활권 설정 및 정책 방향성을 도출함 - 생활권 정책은 기능 중심의 공간 재편과 복합 기능의 통합 구조 마련이 중요함 - 생활권은 제도와 실행체계 측면에서 자율성․유연성 기반의 운영구조가 핵심임 - 생활권 정책의 실효성과 지속가능성 판단을 위한 성과평가 체계 및 실행 역량 확보가 필수적임 - 공공․민간의 역할 분담 및 실행을 위한 규제 개선의 병행이 필요함 4. 바다생활권 설정 방안 1) 바다생활권 설정의 기본 원칙 ■ 바다생활권은 세 가지 기본원칙을 종합적으로 적용하여, 주민 정주·생활, 경제·산업 활동, 교통·네트워크 체계가 유기적으로 결합됨 ■ 어촌은 입지 특성에 따라 크게 연안어촌, 섬어촌, 도시어촌으로 구분되며, 기초통계 확보 및 대표성 등을 고려하여 연구진에서 적용지역을 선정함 - 연안 어촌 : 울진군 - 섬 어촌 : 신안군, 제주시(추자도, 우도 일원) - 도시어촌(도시근교형) : 제주시(동지역), 기장군 2) 바다생활권 설정 (1) 설정 기준 및 절차 (2) 바다생활권(울진군 3권역) 설정 예시 (3) 바다생활권 적용 사례 5. 바다생활권 도입 및 활성화 방안 1) 바다생활권 도입구상 ■ 지역 격차와 국토 외곽지역 소멸 위기를 극복하기 위한 새로운 공간 전략으로 바다생활권의 방향성을 설정함 - 국토 외곽의 균형성장을 견인하는 기회의 공간으로 발돋움하고 바다 일터, 지역 삶터, 국민 쉼터로써 다면적인 기능과 역할을 수행함 ■ 바다생활권은 정책 환경 변화 대응, 새로운 정책수요 발굴, 면(面) 단위 공간정책 전환 등 정책 영역의 확장성을 반영함 - 수산․어촌 인프라 유지, 급변하는 기후변화, 탄소중립, 첨단기술, 수축사회 등의 미래 정책 환경 변화를 효과적으로 수용함 - 바다생활권 내 수산업을 포함하여 거주, 경제활동, 체류, 유입인구 등 신규 정책 수요자를 발굴하고, 어촌․연안 경제활성화 방향성과 연계함 - 면(面) 단위로 전환하여 중앙부처, 지자체, 민간 등 복수의 사업들이 시간적 흐름(단기-중기-장기)에 따라 빌드업(Build-up) 과정으로 추진됨 ■ 바다생활권의 차별적 전략은 크게 ① Hub & Spoke 이원화, ② 지역주도 추진체계, ③ ‘연․어 협약제도’ 도입, ④ 효율적인 공간관리 추진으로 나뉨 - 경제․생활 중심성을 갖는 공간에 거점개발 전략 필요, 거점 외 공간들은 어촌․연안의 촘촘한 사회안전망 구축을 통해서 지속가능성을 강화함 - 지자체(광역, 기초)가 제도적으로 바다생활권 계획수립 및 이행에 대한 의무화 규정과 이행당사자 간에 책임성이 따르는 협약제도가 필요함 - 독립․분절적 공간 개발․관리에서 바다생활권에서는 어장, 어항, 어촌을 하나의 통합적 공간 단위로 관리하는 전략이 필요함 2) 바다생활권 활성화 방안 (1) 비전과 전략별 과제 ■ 국정과제와 정책 기조의 키워드(경제 활성화, 균형성장)과 소외되는 곳이 없고 모든 지역에 기회과 균등하게 주어지는 개념으로 설정함 - 비전은 “바다생활권에서 시작되는 기회의 땅, 어촌․연안 경제 활성화와 국토외곽의 균형성장 실현”으로 제시함 ■ 바다생활권 활성화를 위한 전략은 크게 ① 추진기반 마련, ② 거버너스 협력체계 강화, ③ 바다생활권 활성화로 대별, 총 9개 추진과제 제시함 (2) 전략별 추진 과제 ■ 어장-어항-어촌 통합적 재생과 공간 관리를 규정하는 새로운 법률 제정으로 추진기반 마련 - 「어촌․어항법」에서 재생 6개 조문 분리, 협약제도 및 공간관리 규정을 묶어 「어장․어항․어촌 통합적 공간관리 및 재생 지원에 관한 법률」 제정 ■ 바다생활권은 어장․어항․어촌의 중앙정부-광역지자체-기초지자체가 각각 수립하는 계획체계 정비 - 광역지자체가 관내 여건에 맞도록 종합적 바다생활권 발전전략을 마련, 이를 기반으로 기초지자체에서 주도적으로 세부적인 계획을 수립 ■ 권역의 범위 설정과 연계성, 공간관리, 활용성 제고, 사후 성과관리 등 디지털 트윈 기반의 플랫폼을 구축 - 지역계획가의 제한된 지식과 경험에서 나오는 오류 등의 개연성을 최소화하고, 과학적인 데이터와 최적화된 의사결정(분석, 예측, 판단) 지원 - 바다생활권 내에서 상품․서비스 개발 및 마케팅 전략, 권역 내 상권분석 및 적지분석 등 진단과 예측, 정책적 의사결정에 유용하게 적용 ■ ‘지-중-해’ 협력체계 및 지자체와 이해관계자 간에 바다 협력체계로 이원화, 공공과 민․관의 사이에서 관할 기초지자체가 주도적으로 역할 - 바다생활권과 관련성이 높은 부처 사업을 연계, 어촌․연안의 활성화와 촘촘한 생활서비스 전달체계 등을 연계한 종합적인 지원체계 마련 - 민․관 바다생활권 협력은 관할 지자체가 바다생활권 활성화 관련 업무 전담하는 전문관을 최소 2명 이상 전문관(민간경력자)을 채용 ■ ‘연․어 협약’은 정부 정책설계 이후 경직된 지자체의 사업시행 구조가 아닌 자율․창의성에 따라 연성적인 제도로 책임성을 갖는 협약제도 - 해양수산부와 지자체 간에 바다생활권의 체계적인 계획 수립과 이행을 위한 제도적 절차로 협약을 체결 - 1단계는 시․도(광역) 관할 전략구상과의 부합성과 적격성을 중심으로 평가하여 우선순위를 선정 - 2단계는 해양수산부가 별도로 평가지표를 마련하고, 시․도(광역)에서 추천한 기초지자체의 바다생활권 계획을 평가하여 일정 기준점수 이상을 받은 지자체 대상으로 최종 선정하는 절차 ■ 바다생활권 활성화에 중요한 요소 중 하나는 사회적경제조직을 전환 또는 유입․육성 - 어촌공동체가 목표와 가치를 공유할 수 있는 외부와의 협력을 통해서 사회적경제조직 전환이 빠르게 촉진되도록 바다생활권 생태계 조성 - 신규 사회적경제조직이 바다생활권 내에서 안정적으로 정착하고, 바다생활권의 특화사업을 통해 성장 유도 ■ 인구․산업․물류․교통의 중심성 육성과 장기간 축적되어 나타나는 어촌 문제를 해소하기 위해 보다 정밀하고 체계적인 공간관리 - 「어장․어항․어촌 통합적 공간관리 및 재생 지원에 관한 법률안」에서 8개 용도구역을 규정하고, 그 실행성에 대한 구체적인 방안이 제시 (3) 단계별 로드맵 및 투자계획 ■ 바다생활권 활성화 로드맵은 2026년부터 2030년까지 5년 중기계획제시, 총사업비는 3조 8,106억 원이며, 단계별로는 단기(2026~2027년) 2,164.4억 원, 중기(2028~2030년)는 3조 5,942억 원으로 추계함

• 농림·해양·수산 > 해양·수산·어촌
• 박상우
• 한국해양수산개발원
• 2025

개발사업 계획과 시행의 연속성 확보를 위한 환경영향평가 제도 개선방안 - 1차년도 면적 개발사업 -

1. 연구 목적 본 연구는 환경영향평가 제도의 실효성을 점검하고 보다 실질적인 환경영향평가 제도 운영을 위한 제도 개선방안을 제안하는 것이 목적이다. 전략환경영향평가나 소규모환경영향평가 대상사업이 아닌 환경영향평가 대상사업은 협의 이후 사후환경영향조사를 수행하며, 공사 시 및 운영 시 환경영향 발생이나 협의내용 준수 여부를 확인한다. 하지만 환경영향평가 협의내용에 환경영향평가에 관한 모든 사항을 담을 수는 없으며, 개발계획 변경으로 인한 환경영향평가 재협의/변경협의 기준도 오염물질 발생량 등에 대한 협의기준이나 개발면적, 토지이용계획 변경의 면적 규모 등으로 이루어져 있어, 도시개발사업의 건물 배치, 형상, 층수 등의 개발계획 변경은 재협의/변경협의 대상에 포함되지 않는 문제가 있다. 이로 인하여 도시개발사업의 경우, 환경영향평가 협의 시 제시되었던 건물 등 시설물 배치계획이 준공 후 매우 상이하게 변경되는 경우가 빈번하게 발생하며, 이에 따라 도시개발사업 준공 후 환경영향평가 협의 시 영향예측과 매우 다른 환경영향이 발생하고 있다. 이러한 개발계획과 시행 간 연속성이 유지되지 않는 것은 환경영향평가 제도의 신뢰성을 훼손하는 것이며, 주민의 알권리를 침해하는 심각한 문제이다. 2. 연구 범위 환경영향평가 대상사업은 다양한 기준으로 분류할 수 있으나, 사업부지의 형상이나 크기 등을 토대로 도시개발사업 등을 면적 사업으로, 도로개발사업을 선형 사업으로, 그리고 폐기물소각장 등을 점형 사업으로 구분할 수 있다. 본 연구는 1차 연도와 2차 연도로 계획하였으며 1차 연도는 면적 개발사업, 특히 도시개발사업을 중심으로 개발계획과 시행 간 연속성이 유지되지 않는 문제점을 사례 조사와 모델링을 통하여 분석하였으며, 이를 토대로 개발계획과 시행 간 연속성을 유지하기 위한 환경영향평가 제도 개선방안을 제안하였다. 3. 도시개발사업을 포함한 환경영향평가 사례의 개발계획과 시행 간 연속성 분석 본 연구에서는 대표적인 면적 개발사업인 도시개발사업의 환경영향평가 사례를 중심으로 환경영향평가서에 제시되었던 토지이용계획(시설물 배치, 형상, 층수 등)과 준공 후 시설물 배치를 비교하여, 환경영향평가서에 제시된 개발계획이 준공 후까지 유지되었는지를 조사·분석하였다. 도시개발사업 이외에도 골프장 개발사업과 석산 개발사업의 환경영향평가 사례를 소개하고, 계획과 다른 개발이 이루어지는 문제점을 제시하였다. 도시개발사업 환경영향평가는 도시개발지구 지정 단계에 협의되며, 대부분의 경우 환경영향평가서에는 건축물 가배치(안)이 제시되고 이를 토대로 소음, 일조장해 등 환경영향이 예측된다. 하지만 도시개발사업은 지구지정 단계 이후에 주택건설사업계획 승인이라는 별도의 사업승인 단계가 있으며, 이 단계에서 구체적인 시설물 배치계획이 수립된다. 따라서 도시개발지구 지정 단계의 환경영향평가 협의는 건축물 건설로 인한 소음, 일조장해, 경관 등 주거환경영향을 정확하게 예측·평가할 수 없는 한계를 가진다. 또한 대부분 도시개발사업은 통상적으로 여러 차례의 도시개발지구 계획 변경을 수반하며, 이에 따라 여러 번 환경보전방안검토서를 제출·협의하게 된다. 하지만 환경영향평가 협의 이후 주택건설사업계획이 승인되어 건축물 배치계획이 확정되었음에도 불구하고 환경보전방안검토서에는 관련 내용이 제시되지 않는 등 개발계획 변경에 따른 환경영향이 적절하게 재예측되고 이에 따른 저감방안이 수립되지 않는 문제가 발생하고 있다. 특히 일부 도시개발사업 환경영향평가서에는 세대별 일조 수인한도 만족 여부를 분석하고, 일조 수인한도를 충족하지 못한 세대는 분양가 등을 차등 적용하겠다는 저감대책을 제시하고 있다. 하지만 실제 분양공고문에는 세대별 일조 수인한도 만족 여부에 대한 정보를 제공하지 않거나 일조 수인한도 만족 세대와 불만족 세대의 분양가를 동일하게 적용하는 등 환경영향평가 협의 시 제시하였던 저감대책을 준수하지 않는 문제가 발생하고 있다. 4. 도시개발사업 환경영향평가 사례의 소음·일조장해 예측과 재모델링 결과 비교 본 연구에서는 도시개발사업 환경영향평가 사례 중 환경영향평가서에 제시되었던 토지이용계획(시설물 배치, 형상, 층수 등)이 준공 후 크게 변경된 사례를 조사하고, 해당 사례를 대상으로 준공 후 소음과 일조장해 영향을 재모델링하여 환경영향평가서에 제시된 예측결과와 비교하였다. 준공 후 단지배치도를 토대로 소음과 일조장해 영향을 재모델링한 결과, 일부 사례에서는 환경영향평가 예측 대비 일조장해와 소음영향이 크게 악화된 것으로 분석되었다. 이는 공동주택 배치와 동 수 증가 등으로 인하여 발생한 것으로 분석되어, 개발계획과 시행 간 연속성이 유지되지 않음으로 인하여 환경영향평가의 신뢰성이 크게 훼손되었다는 점을 잘 보여준다. 일부 도시개발사업 환경영향평가에서는 단지 내 공동주택 간 일조장해 발생 여부를 예측하지 않고, 외부 주거지역과 내부 교육시설-단독주택용지만을 대상으로 일조장해 발생을 예측하는 한계를 보여주었다. 본 연구에서 수행한 도시개발사업 환경영향평가서의 소음, 일조장해 예측결과와 준공 후 재모델링 결과 비교는 현행 도시개발지구 지정 단계의 환경영향평가 협의만으로는 소음, 일조장해, 경관 등 건축물 배치로 인하여 발생하는 주거환경영향을 정확하게 예측하고 저감하기 어렵다는 환경영향평가의 제도적 한계를 증명하였다고 할 수 있겠다. 따라서 본 연구에서는 도시개발사업 환경영향평가 사례의 소음, 일조장해 재모델링 결과 비교를 토대로 아래와 같은 환경영향평가 제도 개선방안을 제안하였다. 5. 개발계획과 시행 간 연속성 확보를 위한 환경영향평가 제도 개선방안 제안 본 연구에서는 환경영향평가 사례 조사와 소음-일조장해 재모델링 결과를 토대로 다음과 같은 제도 개선방안을 제안하였다. 환경영향평가 제도 개선방안 제시에 앞서 환경영향평가서에 제시된 토지이용계획(시설물 배치계획 등)의 법적 구속력에 대하여 법률 전문가의 자문의견을 들었으며, 이를 통해 본 연구에서 제안하는 환경영향평가 제도 개선방안의 법적 근거를 확인하였다. 본 연구가 제안하는 환경영향평가 제도 개선방안은 크게 아래와 같이 네 가지로 분류할 수 있다. 1) 환경영향평가 협의 절차 개선 앞선 장에서 기술한 바와 같이 일부 도시개발사업은 도시개발지구 지정 승인과 주택건설사업계획 승인이라는 별도의 승인 절차를 거치며, 현재 대부분 도시개발사업 환경영향평가는 도시개발지구 지정 단계에 협의가 이루어지게 되어 실제 주택건설계획과 연관성이 없는 환경영향평가 예측과 저감방안이 수립되는 문제가 있다. 따라서 본 연구에서는 도시개발사업 환경영향평가 절차를 두 단계로 구분하여 주택건설사업계획 승인 단계에 ① 환경영향평가 변경협의, ② 도시개발지구 또는 블록별 신속/소규모환경영향평가 협의, ③ 지자체 환경영향평가 협의를 하는 제도 개선방안을 제안하고자 한다. 2) 환경영향평가 재협의/변경협의 기준 개선 현행 환경영향평가 재협의/변경협의 기준이 오염물질 배출량 등 협의기준이나 사업부지/토지이용계획 변경 면적 등으로만 이루어진 한계를 고려하여, 시설물 배치계획 변경 등 환경영향평가 재협의/변경협의 기준을 추가하거나 세분화하는 방안을 제안하였다. 연구목적과 범위로 인하여 개략적으로밖에 제안하지 못하였으나, 도시개발사업 이외의 개발사업 유형에서 고려할 필요가 있는 변경협의 기준도 제안하였다. 3) 환경영향평가서/사후환경영향조사서/협의내용 작성 개선 앞서 살펴본 환경영향평가 사례에서 확인할 수 있듯이 현행 환경영향평가서/사후환경영향조사서 그리고 협의내용 작성 내용은 시설물 배치계획 등에 대하여 명확하게 규정하지 않은 한계가 있다. 따라서 본 연구에서는 개발계획의 수정으로 인해 예상되는 환경영향 변경에 대하여 적절하게 조사·예측·저감대책이 수립될 수 있도록 관련 규정의 개선방안을 제안하였다. 4) 사후환경영향조사서와 환경보전방안검토서 연계 개선 환경영향평가 대상사업은 사후환경영향조사를 실시하고 개발계획이 변경되면 환경보전방안검토서가 제출·협의되므로, 사후환경영향조사와 환경보전방안검토서가 유기적으로 연계된다면, 개발계획 변경으로 인한 환경영향의 변화를 시의적절하게 확인하고 필요한 저감대책을 수립할 수 있을 것이다. 본 연구에서 제안하는 환경영향평가 제도 개선방안은 제한적인 사례 조사와 모델링 분석을 통해 제안하는 한계가 있고, 특히 환경영향평가 협의 절차나 재협의/변경협의 기준 개선방안 등은 최종 결과가 아니며, 추후 실질적인 법·규정 개정을 위한 방향성을 제시하고 논의의 시발점을 제공한다는 점에서 의의가 있을 것이다.

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• 이상범
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사회적 취약성 및 건강위험 기반 기후변화 적응전략 연구

1. 서론 기후위기 가속화에 따라 기후위기로 인한 건강위험을 최소화하기 위한 대응 체계 마련이 강조되고 있다. 기후변화로 인한 건강위험은 대상 집단의 사회적 취약성에 따라 크게 변화하는 것으로 나타났다. 반면 국내의 기후변화 취약계층 보호를 위한 구체적인 적응 대책은 매우 제한적인 수준이다. 이에 본 연구에서는 기후정의 실현을 위해 기후위기 대응을 위한 사회적 취약성 평가 체계를 구축하고 이를 기반으로 사회적 취약성을 고려한 기후변화의 건강영향 및 미래 건강위험을 분석하고자 한다. 또한 이와 같은 분석을 바탕으로 국내 여건을 고려한 취약집단 보호를 위한 기후위기 적응 전략 수립 방안을 마련하고자 한다. 2. 기후위기 대응을 위한 사회적 취약성을 고려한 건강영향 평가 체계 국내외 선행연구 및 정책 분석 등을 토대로 기후위기 대응을 위한 사회적 취약성을 첫째 인구 및 생물학적 요인, 둘째 사회경제적 요인, 셋째 지리적 환경 요인, 넷째 거주환경 및 인프라 요인, 다섯째 제도, 정책 및 거버넌스 요인으로 구분하였다. 또한 WHO 등의 선행연구 검토 결과를 바탕으로 취약성 요인을 고려하여 기후변화로 인한 건강위험을 평가하고 적응 대책을 수립하기 위한 체계를 5단계로 구분하여 제안하였다. 1단계는 기후변화의 주요 건강 문제를 식별하고 우선순위를 설정하며, 2단계는 기후변화 사회적 취약요인 현황 및 상호작용을 고려한 취약성을 분석한다. 3단계의 경우 현재 시점에서 기후변화의 건강영향을 분석하고, 4단계에서는 기후변화 시나리오를 적용하여 미래의 건강위험을 분석한다. 최종 단계에서는 이와 같은 분석 결과를 토대로 사회적 취약성을 고려한 기후변화의 건강위험을 종합적으로 진단한다. 본 보고서의 제4장과 제5장은 각각 해당 평가 체계의 3단계와 4단계를 수행한 결과를 기술한 것이며 제6장의 적응 전략은 5단계를 수행한 결과에 해당한다. 3. 기후변화에 따른 사회적 취약성을 고려한 폭염의 건강영향 평가 본 연구에서는 2006~2022년 기상자료 및 사망자료를 활용하여 사회적 취약성을 고려한 체감온도 상승으로 인한 건강영향을 평가하였다. 평가 방법으로는 시계열 연구를 활용하였으며 비선형적 변수를 보정하기 위하여 포아송 회귀 모형에서 평활 함수를 적용하였다. 2006~2022년 자료를 토대로 사회적 취약성을 고려한 체감온도 상승의 건강영향 평가 결과 성별과 교육 수준에 따라 체감온도 상승의 사망 영향에 차이를 보였으며 지역 단위에서는 기초생활수급권자 비율이 높은 지역이나 반지하가구 비율이 높은 지역에서 체감온도 상승의 사망영향이 높게 나타났다. 또한 지역의 환경 부담, 인구특성, 지역사회요소를 고려하여 평가한 결과 환경보건상태가 좋지 않은 지역에서 체감온도 상승의 사망영향이 높게 나타났다. 기후변화의 영향이 개인 특성, 주거환경 등 복합적 요인에 의해 차이가 발생하는 것을 확인하였다. 미래 건강위험은 기후변화에 대한 사회적 구조의 취약성에 따른 SSP 시나리오를 기반으로 국내 여름철 고온으로 인한 초과사망자 모형과 기상청 기후연구소의 기후예측 자료를 활용하여 2030년 이후 20년간 전국에서 여름철 이상고온으로 발생할 가능성이 있는 초과사망을 추정하였다. 2041~2050년 기간, 기후변화 시나리오에 따른 초과사망자 수는 기후변화 시나리오에 따라 증가하는 추세를 보였다. 기후변화 SSP1-2.6 시나리오에서 기간별 연평균 초과사망자 수는 315명이었고, 기후변화 SSP5-8.5 시나리오에서 기간별 연평균 초과사망자 수는 397명까지 증가하는 것으로 추산되었다. 보다 유의미한 통계적 결과를 도출하기 위해서는 향후 다양한 사회적 취약성 요소에 대한 추가 자료 생산 및 확보를 통해 상세 분석을 수행할 필요가 있다. 4. 기후위기 대응을 위한 건강부문 적응 전략 마련 기후변화의 영향이 복합적 작용에 의하여 변화하기에 효과적인 기후위기 대응을 위해서는 복합적 취약성을 고려한 체계적이고 순환적인 적응 전략을 제시하여야 한다. 이에 본 연구에서는 기후위기 시대에 취약 인구집단의 적응 역량과 건강 회복력을 강화하는 등 소외되거나 취약한 인구에 대한 기후변화의 불평등한 영향을 최소화하기 위해 기후변화 적응 정책을 마련하기 위한 전략을 제시하였다. 이를 위하여 우선 사회적 취약성을 고려한 기후변화 적응 전략 마련을 위한 주요 개념인 IPCC의 복합 리스크 및 복합 재해, 유럽환경보호청(EEA: European Environment Agency)의 공간성, 시간성, 상호교차성 및 유럽연합(EU: European Union)의 기후변화 적응주기 단계 등을 살펴보았다. 이를 토대로 기후변화 건강부문에서 취약집단을 보호하기 위한 적응 전략 체계로 정의로운 회복력을 달성하기 위하여 공간성-상호교차성-시간성의 원칙을 토대로 취약성 평가-적응 적용 및 모니터링이 상호 보완적으로 이루어지는 적응 전략 체계를 제안하였다. 이와 함께 사회적 취약성을 고려한 건강관리 및 우선순위 도출 방안을 제시하였다. 우선 접근성 등 취약성을 고려한 무더위 쉼터 설치 및 운영 개선 방안을 제시하였다. 또한 환경보건이용권 연계 등을 통한 취약계층 개선사업 보완 방안을 제안하였다. 마지막으로 취약성을 고려한 기후위기 관련 건강위험 평가 방법 및 기후변화영향평가 등의 개선 방안을 제시하였다. 향후 다양한 취약 인자 및 건강위험에 대한 추가적인 분석을 통해 취약계층 간의 우선순위를 세분화하여 보다 효과적인 건강영향 최소화를 위한 기후적응 정책 수립 및 이행 근거를 제공할 필요가 있을 것이다. 또한 기후변화에 대한 사회적 취약성 및 건강영향 분석 결과를 반영한 통계 지표를 개발하여 건강 분야의 기후위기 적응 정책 추진 목표 설정 및 이행 현황 모니터링 체계를 마련하는 방안도 모색할 수 있을 것이다.

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• 서양원
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잔류성유기오염물질 인체 및 환경기준 설정 방안 연구

1. 연구의 필요성과 목적 잔류성유기오염물질(POPs: Persistent Organic Pollutants)은 높은 환경 및 인체 위해 가능성으로 인해 스톡홀름협약(Stockholm Convention)을 통해 국제적으로 관리 및 규제를 하고 있는 화학물질(그룹)이다. 우리나라도 협약 이행을 위해 2007년 ｢잔류성오염물질 관리법｣(이하, 잔류성물질법)을 제정하였다. ｢잔류성물질법｣ 제9조와 제10조에서는 국민 건강보호를 위해 POPs의 인체노출기준과 환경기준을 설정해야 한다고 명시하고 있지만, 다이옥신·퓨란류를 제외하고는 기준이 마련되어 있지 않아 국내 POPs 모니터링 결과의 정책적 활용이 제한되고 있다. 따라서 본 연구의 목적은 POPs의 인체 및 환경기준 설정을 위한 방법론과 사례 등을 검토하여 기준 설정 전략을 마련하고, 이를 통해 향후 기준값이 부재한 POPs의 기준을 마련할 수 있는 기반을 구축하고자 한다. 이를 통해 향후 국내 POPs 모니터링 결과의 정책적 실효성이 높아질 것으로 기대한다. 2. POPs 관리와 관련된 법·제도 분석 2.1. 국외 POPs 관리 법·제도 스톡홀름협약은 POPs의 생산·사용·수출입·폐기 등 전 과정을 규제하는 국제협약으로, 각국의 POPs 관리 체계 구축의 기반이 된다. 이 협약에 따라 신규 POPs가 등재되면, 비준국들은 이를 이행하기 위한 대응 방안을 마련한다. EU는 ｢POPs Regulation｣을 통해 POPs를 직접 규제하는 별도 법령을 운영하고 있으나, 그 외 국가들은 주로 화학물질 관련 법이나 환경법 내에서 POPs를 관리하고 있다. 특히 미국과 일본은 자국에서 주요 환경·보건 이슈로 부각된 PFAS와 다이옥신을 중심으로, 건강피해 저감을 위한 범환경적 관리 로드맵을 수립·이행하고 있다(표 1 참조). 2.2. 국내 POPs 관리 법·제도 우리나라는 ｢잔류성물질법｣에서 POPs의 전반적인 규제 및 관리 방안을 마련하고 있다. 화학물질 관련 법인 ｢화학물질 등록 및 평가에 관한 법률｣, ｢화학물질관리법｣, ｢화학제품안전법｣에서도 일부 POPs를 지정 및 관리하며 ｢물환경보전법｣, ｢먹는물관리법｣, ｢토양환경보전법｣에서도 제한적으로 POPs를 규제하고 있다. 또한 ｢인체적용제품의 위해성평가에 관한 법률｣에 따라 식품의약품안전처에서 POPs의 인체노출안전기준을 설정하고 있으며, 다이옥신, PCBs, PFOS, PFOA에 대해서도 인체노출안전기준을 제안한 바 있다. 2.3. 시사점 국내외 법령 검토 결과, POPs 관리의 체계성과 효율성 강화를 위해 다음을 제안한다. 첫째, POPs의 인체 및 환경 위해성을 고려할 때, 신규 등재 POPs를 ｢잔류성물질법｣에 신속히 반영할 수 있는 절차 마련이 필요하다. 둘째, 매체별 법령의 관리대상 POPs를 확대해야 하며, 특히 PFAS와 같이 국제적인 이슈가 되는 물질의 경우 전방위적이고 선제적인 규제 로드맵을 수립해야 한다. 셋째, 국내 관련 법령 간 연계를 강화하여 POPs 관리의 일관성과 효율성을 높일 필요가 있다. 3. 국내외 기준 설정 방법론 및 정책적 활용 사례 대부분의 국외 환경기준 설정 방법론은 음용수 또는 하천수(음용수 용도의 하천수 포함)를 대상으로 기준 산정 절차를 제시하고 있으며, 일부는 수산물 섭취로 인한 유해물질 노출까지 고려하고 있다. 국내의 경우 환경기준 관련 방법론은 하천수와 음용수를 대상으로 하며, 인체노출안전기준 중심으로 인체기준을 제시하고 있다(표 2 참조). 3.1. 국외 기준 설정 방법론 대부분의 국외 기준은 수체(음용수 및 하천수)를 대상으로 설정되어 있으며, 음용수 섭취나 수산물 소비 등 인체 노출경로를 고려하는 건강보호 중심의 접근을 취하고 있다. 기준 설정의 근거법은 해당 매체 관련 법령이며, 법적 규제치보다는 관리목표 형태로 제시되나, 필요시 이를 법적 규제로 전환해 활용할 수 있다. 조사한 방법론 중 EU의 EQS와 미국의 AWQC는 비교적 구체적인 기준 설정 절차를 제공한다. EQS는 매체별 여러 기준값을 종합해 가장 낮은 값을 적용함으로써 보호 수준을 극대화하며, AWQC는 음용수와 어패류 섭취로 인한 노출을 동시에 고려한다는 특징이 있다. 3.2. 국내 기준 설정 방법론 국내 수질·수생태계 환경기준은 2012년에 제정되었으며, 미국의 AWQC(Ambient Water Quality Criteria) 방법론을 기반으로 법적 규제값이 설정되었다. 먹는물 수질감시항목 기준은 일반적인 위해성 평가 절차를 적용하여 발암성과 비발암성을 구분해 산출하였으며, 인체노출안전기준은 인체 역학자료와 동물실험 독성자료 등 다양한 독성자료를 활용해 도출되었다. 3.3. 시사점 본 절에서 검토한 대부분의 국외 환경기준 설정 사례는 수체 또는 음용수를 주요 대상 매체로 삼고 있다. 이에 따라 국내 POPs 기준을 마련할 때도 수질 기준을 우선적 출발점으로 설정하는 것이 타 매체보다 접근성과 실현 가능성 측면에서 유리할 것으로 판단된다. 특히 미국의 AWQC는 수체 내 서식하는 어패류를 함께 고려하여 수질 기준을 설정하는 방법론을 제시함으로써, POPs의 주요 인체 노출경로인 식품 섭취를 보완할 수 있다는 점에서 중요한 시사점을 제공한다. 또한 검토된 기준 설정 방법론들은 특정 물질보다는 환경매체를 중심으로, 해당 매체 내에서 노출 가능성이 높은 물질을 선정하는 접근을 취하고 있다. 따라서 국내에서도 환경기준 설정 시 물질 중심이 아닌 매체 중심의 접근으로 전환하여, 매체별 특성에 기반한 우선관리물질군을 도출하는 관리 체계 도입을 검토할 필요가 있다. 4. 기준설정 시범 물질 POPs 선정 4.1. 선정 근거 및 절차 34종의 POPs 중 Ah, ER, AR 반응을 보이는 물질을 1차로 선정하였다. 이렇게 결정된 후보물질은 PCBs, DDTs, PBDEs, PFAS, HBCDs, SCCPs이다. 이후 선정된 물질의 유해성(PBL, CMR, ED), 노출(검출 수준, 사용 현황)과 사회적 요인(사회적 관심, 규제 현황)을 평가하였다(표 3 참조). 4.2. 선정 결과 최종적으로 선정된 3종의 물질은 PFOS, PFOA, PCBs이다. PFOS, PFOA는 안정적 구조로 잔류성이 높고 단백질과 결합하는 독특한 특성이 있으며, 발암물질로 지정되는 등(PFOA)의 독성도 확인되었다. 또한 광범위하게 분포하고 국제적 관심이 높다는 점에서 시범 물질로 선정되었다. PCBs는 사용 중지 이후에도 지속적으로 검출되며, 고독성 물질인 다이옥신과 유사한 독성기전을 나타낸다. 또한 전형적인 POPs의 특징을 지녀 POPs 기준 설정을 위한 시범 물질로 적합하다고 판단되었다. 5. POPs 기준 설정 국내 시범 적용 5.1. 시범 적용을 위한 주요 고려사항 본 연구의 최종 목적은 환경매체별 기준 설정을 통해 인체의 POPs 노출을 효과적으로 관리하는 것이다. 환경매체의 적절한 관리는 인체 노출을 저감하고, 궁극적으로 유해영향을 예방할 수 있는 기반이 된다. 이에 본 연구에서는 시범 매체로 수질을 선정하였다. 수질은 다른 매체에 비해 고려 요소가 상대적으로 단순하며, 전 세계적으로 가장 폭넓게 기준이 마련되어 있는 매체이다. 또한 국내에서도 분석 인프라와 관리 체계가 잘 구축되어 있어, 설정된 기준의 적용과 검증이 용이하다는 장점이 있다. 또한 본 연구에서는 법적 규제치를 마련하는 것이 아니라, 향후 수질 관리를 위한 관리목표 수준의 기준 설정 방안을 제시하고자 하였다. 이러한 관리목표는 지역적 특성이나 정책적 필요에 따라 법적 규제 근거로 확장될 수 있다. 이를 위해 본 연구에서는 PCBs, PFOS, PFOA를 대상으로 미국의 AWQC 설정 방법론을 참고하였다. AWQC는 최신 과학자료를 반영하여 유해물질로 인한 인체 영향을 평가하고 기준을 산출하는 체계로, 과학적·정책적 지침으로 활용될 뿐 아니라 필요시 법적 규제값으로도 전환이 가능하다. 이러한 점에서 AWQC의 접근은 본 연구가 지향하는 기준 설정의 목적과 부합한다. 5.2. 수질 기준 설정 시범 적용 수질 기준 시범 적용을 위해 PCBs, PFOS, PFOA를 대상으로 <표 4>의 주요 항목을 검토하였다. 기본적으로 물질별 AWQC 지침을 참고하였으며, 국내에서 확보 가능한 수질 및 담수 어패류 내 해당 물질의 모니터링 자료와 노출계수를 수집하였다. 또한 상대적 노출 기여율 산정을 위해 기타 잠재적 노출매체의 농도 자료도 함께 검토하였다. 산출한 국내 수질 기준의 경우 미국의 AWQC 값과 PCBs, PFOS와 PFOA의 발암 영향을 기반으로 한 기준은 유사하였으나, 비발암 영향의 경우에는 우리나라가 더 높게 나타난 것을 확인하였다. 하지만 AWQC 산출식에 포함되는 값 중 담수 어패류 섭취량과 BAF의 국내 값 활용이 제한적이기 때문에 국내 환경에 적용할 수 있는 값을 산출했다고 보기는 어렵다. 향후 담수 어패류 섭취량을 파악하고 국내 측정 BAF 값이 활용 가능하다면, 국내 수질 기준을 국내 환경에 더욱 적합하게 개발할 수 있을 것으로 보인다. 나아가 국내 POPs 측정 데이터가 더 많아진다면 상대적 노출 기여도 산출의 근거 등을 만들 수 있을 것으로 판단된다. 5.3. 잔류성유기오염물질 측정망 데이터 분석 국내 잔류성유기오염물질 수질 측정망 자료 중, 상위 10%의 농도를 나타내는 정점의 농도는 대부분 미국의 AWQC 값과 본 과제를 통해 산출한 수질 값보다 높은 농도를 나타냈다. 하지만 AWQC 값은 잠재적으로 음용수가 될 수 있는 하천을 대상으로 하기 때문에, 농도가 높게 검출된 정점인 하구언, 강 등과 직접적으로 비교하는 것이 적절하지 않을 수 있다. 그러나 농도가 기준에 비해 상당히 높다는 것을 고려하여 국내에 적합한 기준 설정 및 관리방안을 마련할 필요가 있을 것으로 판단된다. 6. 국내 POPs 기준 설정 방안 제안 국내 POPs 기준 설정을 위한 기술적 개선 방안과 법·정책적 개선 방안을 제안하였다(표 5 참조). 6.1. 기술적 방안 첫째, 대기·토양·퇴적물·수계 등 환경매체별 관리목표 설정 가이드라인을 마련해야 한다. 이때 법적 규제값이 아닌 관리 참고값 제시를 목적으로 하여 최신 과학정보와 전문가 검토를 기반으로, 단계별로 개발해야 한다. 본 과제의 시범 매체인 수질의 매개변수는 EU EQS와 미국 AWQC 방법론을 참고해 정리하고, 국내 데이터(예: BAF, 섭취율) 확보가 어려운 경우 국외자료 활용 또는 신규 측정을 추진해야 한다. 둘째, 데이터 보완 체계 구축이 필요하다. 현재 수질 기준 산출에 필요한 국내 BAF 값과 담수 어패류 섭취량 자료가 제한적이므로, 활용 가능한 지침을 참고해 국내 BAF 개발을 추진하고, 국민건강영양조사 등을 통해 섭취량을 보완해야 한다. 셋째, 기준 적용 절차와 대응 체계를 명확히 해야 한다. 측정값이 기준을 초과할 경우의 조치 기준(평균값·단일값 등)을 규정함으로써 기준이 평가값을 넘어 정책적 의사결정 근거로 기능할 수 있도록 해야 한다. 마지막으로, 기준 설정은 다학제적 전문성이 요구되므로 전문가위원회를 구성해 가이드라인 개발부터 변수 검증, 매체·물질 선정까지 전 과정에 참여시키는 것이 바람직하다. 6.2. 법·제도적 방안 첫째, 신규 POPs 신속 대응 체계를 구축해야 한다. 스톡홀름협약에 신규 등재 시 ｢잔류성물질법｣에 즉시 반영할 수 있도록 후보물질 단계에서 국내 생산·수입현황, 오염 가능성, 모니터링 결과를 사전에 파악해야 한다. POPs 지정 후에는 관련 화학물질법과 매체법에도 즉시 반영하도록 연계 체계를 강화해야 한다. 둘째, 관리목표의 법적 규제 전환 근거를 마련해야 한다. 특정 지역에서 기준 초과가 반복되거나 위해 우려가 제기될 경우, 관리목표를 법적 규제치로 전환할 수 있도록 ｢환경정책기본법｣ 제12조 제3항의 지역환경기준 조항을 활용해야 한다. 셋째, 법 간 관할 및 연계성을 명확히 해야 한다. POPs 환경기준은 각 매체법(수질-｢물환경보전법｣, 토양-｢토양환경보전법｣, 대기-｢대기환경보전법｣ 등)에서 설정하도록 하고, ｢잔류성물질법｣은 이를 총괄·연계하는 구조로 개정하는 것이 바람직하다고 판단된다. 또한 인체노출안전기준은 식품의약품안전처의 기준을 연계하되, 필요하다면 환경노출 요소를 보완하기 위한 협력 체계를 구축해야 한다. 7. 결론 본 연구는 스톡홀름협약에 따라 지정된 잔류성유기오염물질(POPs)의 인체 및 환경 위해 가능성에 대응하기 위한 국내 기준 설정 방향을 제시하고자 수행되었다. 국내에서는 ｢잔류성물질법｣에 따라 POPs를 관리하고 있으나, 실제 인체 및 환경기준은 다이옥신·퓨란류에 국한되어 있어 국가 모니터링 결과의 정책적 활용에 한계가 있다. 이에 본 연구는 국내외 POPs 관련 법·제도와 기준 설정 방법론을 검토하고, 기준 설정이 우선적으로 필요한 물질을 선정하여 수질 기준을 시범 적용하였다. 연구 수행 결과, 향후 국내 POPs 기준 설정을 위해서는 매체별 관리목표 가이드라인 구축, 데이터 보완 체계 확립, 기준 초과 시 필요한 대응절차 마련, 전문가위원회 운영이 필요하다. 또한 법·제도 측면으로는 신규 POPs의 신속한 법 반영, 관리목표의 법적 규제치 전환 근거 마련, 매체별 법령과의 연계성 강화가 요구된다. 본 연구는 POPs 기준 설정의 과학적·제도적 기반을 마련하고, 국내 관리 체계가 국제적 변화에 신속히 대응할 수 있는 방향을 제시했다는 점에서 의의가 있다. 본 연구 결과의 활용을 통해 국내 POPs 관리 체계가 과학적 근거와 국제적 정합성을 갖추어, 미래 환경·보건 위해 대응에 선제적으로 기여할 수 있을 것으로 기대된다.

• 환경 > 환경일반
• 정윤선
• 한국환경연구원
• 2025

해상풍력 확대를 위한 해저케이블 제도정비방안

1. 국내 해저케이블 현황 및 문제점 2025년 ｢해상풍력 보급 촉진 및 산업 육성에 관한 특별법｣(이하, 해상풍력법)과 ｢국가기간 전력망 확충 특별법｣(이하, 국가기간전력망법)이 제정되면서 해상풍력과 해저케이블에 대한 필요성이 증대되고 있다. 그러나 환경 문제와 이해당사자 갈등 등으로 해저케이블이 해상풍력 발전 시기에 맞추어 완전히 구축되지 못하였고, 이에 따라 해상풍력사업자들이 발전 운영에 제약을 받을 수 있게 되었다. 이에 본 연구에서는 국내 해저케이블 관련 문제점 및 관리제도 현황을 조사하고, 해외 주요국의 해저케이블 관리 제도를 비교분석하여 해상풍력 해저케이블 계획, 설치 및 운영 시 이해당사자 사이에 나타나는 다양한 문제점에 대한 관리방안을 제안하고자 하였다. 2. 국내외 해저케이블 제도 비교 국내외 해저케이블 제도를 비교분석해 본 결과, 국내 ｢해상풍력법｣에 근거하여 단계별로 전력망 관계기관의 참여 여부가 ＜표 1＞과 같이 차이 나는 것을 확인할 수 있었다. 주민참여의 경우, 독일과 영국, 일본 모두 환경성 검토와 매우 밀접하게 연동되어 이해당사자 및 주민의견 수렴 과정이 제시되고 있었다. 또한 독일과 영국에서는 모든 단계에 걸쳐 이해당사자와 주민의견 수렴제도가 분리되어 있었다. 독일과 영국의 경우 이해당사자는 관련 중앙정부와 지자체, 전문가로 구성되어 대안을 제시했고, 그 결과를 주민의견 수렴제도를 통해 평가하여 주무부청이 최종(안)을 마련하고, 다시 주민의견을 수렴하며 세부사항을 보완해 나갔다. 일본과 한국에서는 예비지구가 정해지고 난 후 관련 협의체가 마련되었으며, 이 협의체는 정부, 전문가, 주민대표가 모여 회의를 하도록 한다. 일본은 관련 중앙정부와 지자체, 전문가 외에 지역 대표로 어민이 들어갔고, 한국은 송전선로 주민까지 들어가고 있다. 그나마 일본은 어민의 경계를 관련 문건에 들어간 지역 어민단체 대표로 한정하고 있으나, 한국에서는 어민 대표의 근거 조항이 아직 없으며, 송전선로 주민의 범위도 모호하다. 따라서 어민 및 송전선로 주민의 대표성 확보가 어려울 수 있다. 그러므로 중앙정부와 지자체, 전문가가 주도하는 위원회를 구성하고, 이 위원회가 만든 대안을 공론화 과정을 거쳐 선정·보완하며 보다 많은 어민과 지역주민이 참여하는 것이 바람직할 것이다. 3. 법제도 제안방안 국내외 해저케이블 제도를 비교해 볼 때 ｢해상풍력법｣에 따른 부지계획 모든 단계에 송전망사업자가 참여할 필요가 있다. 이를 통해 정부, 송전망사업자와 해상풍력사업자 간의 협력 및 조율을 통해 해상풍력 발전제약 및 송전제약을 줄여나갈 수 있을 것이다. 입지정보망 지도를 만드는 시기부터 송전망사업자가 구체적인 용량정보 및 가능한 양육점들에 대한 정보 제공 → 예비지구 단계에서 공동접속설비 시작점인 변전소의 위치 함께 논의 → 기본설계 시 송전망사업자 주도로 양육점의 대안 마련 → 지역사회 논의 → 발전지구 단계서 전송용량 및 준공시기를 명확히 하기 → 실시계획 단계에서 송전망사업자와 해상풍력사업자 간 조율 및 위약금 제도를 통해 시운전 일시를 맞추는 것이다. 이 과정에서 송전망사업자의 부담을 줄여주기 위한 제도가 단기적으로 필요할 수 있다. 독일은 해상풍력발전시설 입찰 참가자에게 특별 공과금을 부과하도록 되어 있다. 또한 해상풍력 예비지구 선정 시 정부 주도로 환경성 검토를 수행하고, 그 결과를 공개하여 예비지구를 선정할 필요성이 있다. 해양 및 연안 갯벌 등의 생태계를 종합적 관점에서 살펴보고, 해상풍력과 공존할 수 있는 방향을 모색하는 것은 개별 사업자를 넘어 정부의 계획 및 조정이 매우 중요하다. 따라서 입지정보망 해양 및 연안 환경 데이터를 기반으로 현지조사를 추가해 보다 정교한 환경성 검토를 수행하고, 이를 국민에게 공개해 의견을 수렴해가며 예비지구를 선정한다면, 환경성과 함께 주민 수용성도 확보할 수 있을 것이다. 거버넌스와 관련해서는 독일, 영국에서와 같이 초반기에 중앙정부와 지자체, 관련 전문가들이 분석한 결과를 토대로 대안을 만드는 위원회와 대안을 토대로 안건을 선정하고 보완하는 역할을 하는 대국민 공론화 기능을 분리하는 것을 고민해 볼 수 있다. 이럴 경우, 위원회가 보다 정교하고 신속하게 안건을 만들 수 있으며, 보다 많은 국민과 이해당사자가 참여할 수 있다는 장점이 있다. 다만 일본도 민관협의회를 운영하고 있으나 참여자가 중앙정부 및 지자체, 전문가와 지역 대표(문서상 존재하는 어민협회)로 참여자가 명확한 편이나, 우리나라는 그렇지 못하다. 또한 독일에서는 송전망 건설 시 지자체의 역할을 지자체 도시계획과의 일치성을 확인하는 것으로 나오고, 영국에서도 지역주민 주도로 에너지공간계획을 세우는 방향을 검토하고 있다. 따라서 지자체의 역할과 도시계획의 일치성을 검토하고, 중앙정부와 함께 어민, 주민(송전선로 지역주민 포함)들이 참여하여 해저그리드 및 양육점, 육상 송전선로 방향을 제시하는 공론화의 장을 마련하고 있다. 또한 실시계획 단계에서는 정부의 주도 아래, 사업자와 주민들이 함께 참여하여 환경 모니터링을 수행하며, 지역 맞춤형 계획 및 관리를 수행하는 제도도 필요할 것이다. 이에 <표 6>과 같은 내용을 ｢해상풍력법 시행령｣에 제안한다. 4. 향후 연구방향 본 연구의 결과를 토대로 무엇보다 시급한 향후 연구 및 정책 사항을 다음과 같이 도출하였다. 첫째, 본 연구에서 제시한 해상풍력, 해저케이블, 양육점, 육상케이블, 수요처까지의 연계가 효율적으로 이뤄지기 위해서는 에너지 감독기관 설립이 필요하다. 에너지 감독기관 설립을 통해 다양한 주체 간 갈등을 조정하며, 공간 및 시간에 대한 정합성을 높이는 기능을 통해 에너지정책들 간의 시너지가 창출될 수 있도록 해야 할 것이다. 둘째, 해상풍력 및 해저케이블에 대한 주민 수용성이 낮은 이유가 지자체의 공간계획(도시계획, 환경계획)과의 연계가 미흡해서 발생한 만큼, 이를 보완하기 위해서는 지역 에너지 공간계획을 강화할 필요가 있다. 셋째, 해저케이블 계획을 보다 정교화할 필요가 있다. EU 및 독일, 영국에서는 해저케이블을 경제적이고 환경적으로 배치하며, 에너지 전송의 안정성을 높이기 위해 해상풍력끼리 연결하는 방사형 연결망을 시도하고 있다. 국내 서해안 에너지 고속도로를 논의하며, 어떠한 형태로 갈지에 대한 구체적 계획과 관련 연구가 필요하다. 넷째, 본 연구에서는 해상풍력발전 에너지를 운송하는 방법으로 해저케이블만을 제시했지만, 이미 EU 및 독일에서는 해상풍력단지 인근에 수소플랜트를 만들어 에너지 전송의 대안으로 활용하고 있다. 따라서 해상풍력과 해저케이블뿐 아니라 수소플랜트가 연계된 계획을 연구할 필요가 있다.

• 에너지·자원 > 신재생에너지
• 이재혁
• 한국환경연구원
• 2025

｢순환경제사회 전환 촉진법｣ 시행에 따른 폐기물 및 자원순환 통계 개선방안 연구

1. 국내 폐기물 및 자원순환 통계의 문제점 현재 ‘전국 폐기물 발생 및 처리현황’의 폐기물 발생 데이터는 폐기물 처리과정에서 발생하는 2차 폐기물 (중간가공폐기물, 재활용 및 소각 잔재물)이 다시 처리되는 흐름에서 사업장폐기물로 재차 신고되어 중복 산정된다는 문제가 있다. 이에 따라 실질 흐름을 반영할 수 있도록 통계 작성방법 개선이 필요한 상황이다. 5년에 한 번씩 실시하는 ‘전국 폐기물 통계조사’의 경우 제6차 조사에서 앞서 언급한 중복 산정되는 부분을 고려하여 기존의 폐기물 발생량에서 중복발생량을 제외한 실질발생량의 흐름을 파악하였다. 하지만 실질적으로 지표 산출에 활용되는 연간 통계인 ‘전국 폐기물 발생 및 처리현황’에는 반영되지 않고 있다. 1.1. 순환경제사회 전환 촉진법 시행에 따른 통계 이슈 2024년 ｢자원순환기본법｣이 ｢순환경제사회 전환 촉진법｣(이하, 순환경제사회법)으로 전면 개정되어 시행되었다. 이에 따라 국가 및 지자체의 중장기·단계별 목표 설정에 대한 내용을 담고 있는 ｢순환경제사회법｣ 제13조에 ‘폐기물 발생 감량률’이 순환경제 지표로 신설되었다(’25년 1월 실시). 또한 현재 순환경제 지표에서는 출구 측 순환이용률, 즉 ‘폐기물 발생량 대비 실질재활용량’ 지표만을 대상으로 하고 있어, 앞으로 순환경제로의 전환을 모니터링하기 위해서는 생산 단계로 다시 재투입되는 재생원료의 양(입구 측 순환이용량)을 산정할 필요가 있다. 이에 ｢순환경제사회법 시행규칙｣에 따른 전국 순환경제 통계조사의 범위도 순환경제 차원에서 생산, 소비 및 재생 단계를 포함하도록 확대할 필요가 있으며, 이를 위한 기초자료 확보가 필요하다. 2. 국내외 폐기물 통계 현황 분석을 통한 시사점 도출 EU, 독일, 일본, 호주 등은 폐기물 처리량이 곧 발생량인 국내와 다르게 발생량과 처리량을 별도로 구분하여 관리하고 있으며, 폐기물 처리시설에서 발생하는 2차 폐기물인 잔재물에 대한 흐름을 최대한 반영하여 중복 집계를 최소화하고 실질재활용량을 산정하고 있다. 일본은 입구 측 순환이용률과 출구 측 순환이용률을 구분하여 관리함으로써 폐기물의 재활용뿐만 아니라 생산된 재생원료를 실제로 생산 단계에 재투입한 측면까지 고려하고 있다. 호주는 잔재물을 폐기물 종류의 하나로 명확하게 관리하며, 데이터 뷰어 등 시각화 자료를 통해 자원회수율, 물질흐름도 등 통계 이용자에게 다양한 측면에서의 통계 데이터 분석 자료를 제공한다. 국내 전국 폐기물 발생 및 처리현황은 전수조사를 전제로 작성하고 있으나, 실제는 통계 사각지대 등 전수조사가 불가능하거나 집계가 불가능한 항목/표본이 있어 정확한 폐기물 발생량 및 처리량 집계에 어려움이 있다. 따라서 일부 항목에 대해 전수조사가 아닌 표본조사를 통한 추정치를 반영할 수 있도록 조사방식을 개선하는 방향도 검토해 볼 필요가 있다. 또한 잔재물 항목을 관리하고 있는 사례가 있었는데, 국내에도 ｢폐기물관리법｣에 따른 폐기물 세부 분류에 일부 포함되어 있으나 특정 공정 및 처리 과정에서 발생하는 잔재물에 국한되어 있어 일반적으로 각 시설에서 발생하는 잔재물을 포함한다고 보기는 어렵다. <표 1>은 국가별 사례를 발생량, 처리량, 실질재활용량 집계방식과 기준에 따라 정리하여 비교 분석한 내용이다. 3. 순환경제사회 전환 촉진법 시행에 따른 개선방안 마련 설문조사, 이해관계자 의견수렴 등에 대한 분석 결과를 활용하여 ｢순환경제사회법｣ 시행을 위한 통계 개선방안을 마련하였다. 먼저 주요 현안 이슈로는 ① 폐기물 발생량, 처리량 분리, ② 제도권 통계 활용 필요, ③ 실질발생량, 실질재활용량 집계, ④ 폐기물 발생량 중복 집계, ⑤ 통계 작성 오류 및 지연, ⑥ 글로벌 통계 용어와의 정의 상충을 도출하였다. 그리고 이와 관련하여 현재의 통계 집계 체계를 변경하는 것은 많은 행정적 비용 및 시간이 소요되는 점을 고려하여 단기(안)과 장기(안)을 제시하였다. 또한 통계조사 주기와 정책 수립 주기를 일치하도록 조정하고 보완조사 시행의 유연성을 확대하는 등 통계 작성 간의 탄력성을 강화하고 비관리 폐기물(고물상 등) 업체의 ‘자원순환시설’ 등록 방안, 법률 간 정합성 확보 등 통계의 관리영역 확대를 위한 법령 개정(안) 및 방향을 제시하였다. 이 외에도 순환경제 전환을 위해 데이터 표준화, 실시간 모니터링이 가능하도록 웹 기반의 한국형 순환경제 이행 모니터링을 위한 통계 플랫폼 구축(안)을 제시하였다. 4. 정책 제언 4.1. 순환경제사회 전환 촉진법 시행에 따른 통계 관련 법제 개선 ｢순환경제사회법｣ 시행에 따라 통계 체계의 신뢰성과 국제 정합성을 확보하기 위해서는 먼저 1차 폐기물(가칭 원발생 폐기물)의 정의를 법령에 명확히 규정하고 판단기준을 구체화해야 하며, 이를 통해 발생량 통계와 처리량 통계를 이원화하는 방향으로 개선해야 한다. 이를 위해 배출자 인허가 서류에 최초 발생 폐기물 구분 표시 항목을 추가하고, ｢폐기물관리법 시행규칙｣을 비롯한 관련 법령을 개정해 중복 산정을 방지하는 체계를 마련해야 한다. 또한 현행 ‘전국 폐기물 발생 및 처리현황’은 전수조사 방식으로 규정되어 있으나 실제로는 전수 파악이 불가능하거나 집계가 곤란한 항목이 존재하므로, 이를 표본조사 방식으로 전환하고 추정치를 반영할 수 있도록 제도화하여 현실성 있는 조사방식을 확립해야 한다. 아울러 재활용1 가능 자원, 순환자원, 순환원료 등 개념과 범위가 불명확하고 중복·불일치하는 문제를 해결하기 위해 관련 법령 간 용어를 정비하고, 동일한 폐기물에 대해 여러 이명이 사용되는 문제, 특히 재활용 가능 자원과 플라스틱 폐기물 분류 용어를 표준화할 필요가 있다. 나아가 ｢순환경제사회법｣의 ‘순환이용’과 ｢폐기물관리법｣의 ‘재활용’ 정의를 통일하고 폐기물의 개념을 명확히 하여 용어 혼선을 줄여야 한다. 특히 ｢순환경제사회법｣의 ‘순환이용’은 재사용과 재생이용을 모두 포괄하는 개념임에도 불구하고 ‘순환이용률’은 실질 재활용률(재사용 제외)만을 의미하는 모순이 있어, 이를 개선하여 지표의 명칭과 실제 산정 범위 간 일관성을 확보해야 한다. 이와 같은 법제 개선을 통해 순환경제사회 전환 정책의 실효성을 강화할 수 있을 것이다. 4.2. 순환경제 통계 구축을 위한 추진과제(안) 향후 국가 순환경제 통계 구축을 위한 주요 과제를 크게 ① 실질 통계량 확보를 위한 통계 체계 개선, ② 순환경제 지표 관리를 위한 기준 마련, ③ 순환경제 촉진을 위한 법제 개선, ④ 글로벌 기준에 부합하는 통계 구축의 4가지로 제시하였다. 이러한 추진과제는 정부·산업계·민간 등 이해관계자의 협력체계를 통해 추진함으로써 효율적인 통계 체계 마련, 사회적 활용도 확대, 글로벌 지표 간 정합성 확보에 기여할 수 있다.

• 환경 > 폐기물
• 이소라
• 한국환경연구원
• 2025

탄소중립도시 실현을 위한 무탄소 에너지원 적용 방안 연구

본 연구의 목적은 탄소중립도시 실현에 필수적인 무탄소 에너지원 전환을 위한 공간적 타당성 검토 기준을 제안하고, 이를 탄소중립 도시 사례지역에 적용 가능성을 제시하는 데 있다.

• 국토개발 > 도시·지역계획
• 이은석
• 건축공간연구원
• 2025

지역 경쟁력 강화를 위한 법령상 자치입법 위임 기준에 관한 연구

Ⅰ. 배경 및 목적 ▶ 연구배경 ○ 전체 인구 감소와 수도권 집중화 현상이 계속되는 상황에서 수도권을 제외한 각 지역은 이른바 지방소멸이라는 심각한 위기에 직면하고 있음 - 특히 수도권 인구 집중 구조는 수도권과 지역 사이의 경제적 불균형도 심화시키고 있고, 지역 중에서도 중소도시나 농촌은 경제력이나 정책적 대응수단이 더욱 부족한 문제를 겪고 있음 ○ 인구 감소 및 지방소멸 대응을 위하여 국가의 예산을 투입하는 것은 필요한 측면이 있지만, 다른 한편으로 위와 같은 국가적 차원의 일률적인 재정 투입만으로는 각 지역의 실정에 부합하는 세부적인 대책 수립과 집행이 어려운 측면도 있음 ○ 지방소멸의 위기에 보다 효과적으로 대응하기 위해서는 그동안 정부를 중심으로 추진하였던 인구감소 대책을 앞으로 지역 차원에서 보다 적극적으로 수립ㆍ시행할 필요가 있음 ▶ 연구목적 ○ 중앙 주도의 획일적인 정책은 지역의 다양성 확보와 해당 지역의 실정에 맞는 혁신을 저해하는 요인으로 작용할 수 있음 - 오늘날 지역 경쟁력 확보라는 국가적 현안을 위해서는 각 지방자치단체의 현실에 맞는 입법이 가능하도록 자치입법 기능을 활성화할 필요가 있음 ○ 지방자치단체는 지역적 차원에서 인구문제에 보다 유연하고 탄력적인 대응을 할 수 있으나, 현행법상 각 지방자치단체는 상위 법령의 범위 내에서 제한적으로만 조례를 제정할 수 있으며, 자치사무를 규정하고 있는 법령 또한 구체적인 내용을 자치입법이 아닌 하위법령에 위임함으로써 자치입법권을 제한하고 있음 - 지방자치단체가 다양한 지역 현실에 유연하게 대응하기 위한 환경을 조성하기 위해서는 자치입법권 강화의 관점에서 법령 입안 기준을 마련할 필요가 있음 ○ 전국적으로 사무의 기준이나 내용을 통일할 필요가 없거나 각 지방자치단체가 정할 수 있는 사항은 자치입법으로 위임할 수 있도록 법령 입안 기준을 제시할 필요가 있음 ○ 따라서 본 연구는 실질적인 지역 경쟁력 강화를 위해 어떠한 입법적 노력이 필요한지에 대해 검토하고, 실제 지방의 현실에 따른 지역 경쟁력의 강화 및 지역소멸을 막을 수 있는 수단이 무엇인지 자치입법의 확대라는 관점에서 검토함 Ⅱ. 주요 내용 ▶ 지역 경쟁력 강화를 위한 자치입법권 강화의 필요성 ○ 지역 경쟁력을 단순한 경제 성장이 아닌, 교육, 의료, 문화 등 주민의 삶의 질과 관련된 복합적인 능력이라는 관점에서 검토할 필요가 있음 - 이제는 단순한 성장이 아닌 회복력과 지속가능성으로 지역 경쟁력의 패러다임을 전환해야 함 ○ 그 동안 저출산 기본계획, 혁신도시 건설, 인구감소지역 지정, 지방소멸대응기금 등 국가 주도 정책들을 추진하였음 - 이러한 정책들에 대해 정책의 비일관성, 중앙집권적 사고방식, 부처 간 연계 부족, 민간 부문의 경제적 자생력 구축 실패 등의 비판이 제기되고 있음 ○ 헌법이 보장하는 지방자치의 본질은 자치입법권에 있음 - 자치입법권이 강화되면, 각 지역이 맞춤형 정책을 추진할 수 있고, 그로 인하여 혁신을 촉진할 수 있으며 지역 현안에 신속하게 대응할 수 있음 - 이를 위해 ｢지방자치법｣ 제28조 개정, 규제 완화(네거티브 규제), 지방세조례주의 확대 등을 통한 자치입법권의 실질적 확대가 필요함 ▶ 자치입법권과 지역 경쟁력 ○ 자치입법권은 헌법적으로 보장받고 있으나, 법률우위의 원칙, 법률유보의 원칙, 그리고 중앙부처의 시행령 등 하위법령에 의한 과도한 통제로 인해 그 범위가 심각하게 제약되고 있음 ○ 그 동안의 지역 경쟁력과 관련된 정책은 국가 균형발전을 위한 하향식 도구로 활용되고 있어서 지방소멸ㆍ인구감소 위기 대응을 위한 상향식 개념으로 재정립할 필요가 있음 - 법제도화 관점에서 지역 경쟁력의 핵심 구성요소로 ① 기관구성의 자율성 등 지방자치단체 형성의 자율성, ② 교통, 교육, 안전 등 정주여건 조성의 자율성, ③ 주민 중심의 경제ㆍ산업 분야의 자율성을 제시할 수 있음 ○ 인구감소지역법, 지방분권균형발전법 등 현행 법률들은 여전히 단편적이며 실질적인 자치입법권을 보장하지 못하고 있음 - 특히 기업활동 지원, 주민 생활 편의, 공유재산 활용 등의 영역에서 법률 및 그 하위법령이 자치입법권을 제한하고 있음 ▶ 자치입법 위임 법령 입안기준 제안 ○ 법령의 내용 중 어떠한 사항을 조례로 위임할 것인지를 판단하는 4단계 기준을 제시함 - 제1차 기준(국가사무와 자치사무 구분) : 국가사무와 자치사무를 명확히 구분하고, 구분이 모호하면 자치사무로 추정함 - 제2차 기준(수인 가능성) : 자치사무라도 재정 부담 등의 이유로 지방자치단체가 수행하기 어려운 사무(예, 대규모 복지)는 위임 대상에서 제외할 필요가 있음 - 제3차 기준(지역 경쟁력 관련성) : 지방소멸 대응을 위해 인구 유인, 정주여건 개선, 지역 경제 활성화 등 지역 경쟁력과 직결된 사무를 위임의 우선 대상으로 설정함 - 제4차 기준(광역사무와 기초사무 구분) : 사무의 성격에 따라 광역적 사무는 시ㆍ도(광역)에, 주민 밀착형 사무는 시ㆍ군ㆍ구(기초)에 배분함(보충성의 원칙) ○ 위 기준을 적용하여 자치입법으로 제정할 대상을 다시 위임의 단계(법률에서 직접 위임할 것인지, 시행령을 거쳐 위임할 것인지)와 자치입법 유형(조례로 정할 것인지, 규칙으로 정할 것인지)을 설정함 ○ 자치입법권의 확대에 따라 자치입법의 적법성 확보 방안과 지방의회의 입법 역량 강화가 반드시 병행되어야 함 ▶ 지방소멸 대응 및 자치입법권 강화를 위한 법령 정비 방안 ○ 국가적 균형발전이 아닌 지역 소멸에 직접 대응하기 위해 주민직결형 및 생활밀착형 법률들을 자치입법 위임 대상으로 선정함 ○ 개별 법률들을 조례, 법규명령(시행령), 규칙 등 위임 유형별로 분류하여 개정안을 제시함 - 고향사랑기부금법의 기부 상한액, 고독사예방법의 지원 대책, 공공보건의료법의 의료취약지 거점의료기관 기준, 보행안전법의 시설 기준, 다문화가족법의 지원센터 운영 기준 등을 대통령령이나 부령이 아닌 조례로 정할 수 있도록 법률 개정을 제안함 - 노인일자리법, 교육시설법 등에서 인구감소지역에 한해 국가 기준과 다른 기준을 조례로 정할 수 있도록 하는 특례 조항 신설을 제안함 ○ 기업활동, 주민생활, 공유재산 등의 영역별로 법률 및 하위법령(시행령, 시행규칙)의 구체적인 개정안을 제안함 ○ 자치입법은 법률우위의 원칙 및 법률유보의 원칙은 준수되어야 하나, 해당 원칙을 직접적으로 적용할 것이 아니라 해당 법률의 위임 취지와 포괄성을 고려하여 유연하게 해석할 필요가 있고, 조례의 자율성을 최대한 보장하는 방향으로 통제 기준이 정립되어야 함 Ⅲ. 기대효과 ▶ 헌법적ㆍ법제적 효과 ○ 자치입법권 강화를 위한 위임기준 마련은 지방자치의 보장에 기여함 - 중앙정부의 하위법령(대통령령ㆍ총리령ㆍ부령 등)에서 규정한 내용을 조례에서 규정함으로써 자치입법권 범위를 명확히 할 수 있음 - 자치입법 위임의 한계ㆍ절차ㆍ통제기준을 구체화함으로써 입법체계의 명료성과 예측가능성 제고에 기여함 ▶ 행정적ㆍ정책적 효과 ○ 자치입법권의 확대는 지역 특성에 맞는 신속하고 유연한 정책 수립과 집행을 가능하게 함 - 중앙정부에서 정한 기준에 구속되지 않고, 지역별 산업구조ㆍ인구구성ㆍ생활여건을 고려한 맞춤형 정책을 설계할 수 있음 - 그 결과 정책의 실효성이 향상되며, 행정절차 간소화ㆍ책임성 강화로 행정의 효율성이 높아짐 ▶ 경제적 효과 ○ 자치입법권의 확대는 지역 산업활성화와 기업 유치 기반 조성으로 이어짐 - 지방자치단체가 자치입법을 통해 인센티브, 세제 혜택, 규제 완화 등을 자율적으로 설계할 수 있어 투자 환경이 개선됨 - 공유재산의 적극적 활용, 생활인구 중심의 지역경제 활성화 정책 등으로 지방재정 자립도가 개선되고, 지역 간 성장 격차 완화에 기여함 ▶ 국가균형발전 기여 ○ 자치입법권의 확대는 중앙정부와 지방자치단체간 기능 분담의 재정립을 도모할 수 있음 - 중앙정부는 전국적 기준ㆍ조정 역할을 보다 충실히 하고, 지방자치단체는 현장 맞춤형 집행을 담당함으로써 국토 전반의 균형발전이 촉진됨 - 이는 단순한 지방분권을 넘어 지속가능한 지역 경쟁력 확보와 국가 경쟁력 강화에 대해서도 기여함

• 일반공공행정 및 공공안전 > 법제도
• 조성규
• 한국법제연구원
• 2025

시멘트 산업의 대기오염 관리 및 탄소중립 전략에 대한 통합적 개선방안 연구

1. 서론 1.1. 연구 배경 및 필요성 시멘트 산업은 국가 인프라와 국민의 주거 환경 조성을 뒷받침하는 핵심 산업이지만, 원료 지향적, 자본 집약적 및 에너지 집약적 특성으로 인해 철강, 발전, 정유·석유화학과 함께 대표적인 대기오염물질·온실가스 다배출 산업으로 손꼽힌다. 이뿐만 아니라 시멘트 생산 시 부원료로 사용되는 폐기물의 양이 증가함에 따라 시멘트에 포함된 중금속의 유해성, 공장 주변의 분진 및 대기오염, 지역주민 건강 영향 등의 우려가 지속되고 있다. 기후에너지환경부는 시멘트 산업의 환경오염 관리를 위해 2023년 7월부터 환경오염시설허가제도(이하, 통합허가제도) 적용 배출시설에 시멘트 제조 및 관련 시설을 포함하고, 강화된 허가 배출기준을 적용할 예정이나 국외 기준이나 유사 업종과 비교하여 여전히 완화된 미흡한 조치라는 의견이 지속적으로 제기되어 검토가 필요한 상황이다. 또한 시멘트 업계는 2050년 탄소중립 달성을 위한 주요 온실가스 감축 수단으로 폐자원(순환자원)의 연·원료 사용 확대를 추진하고 있어 소성로에 반입되는 폐기물의 양이 점차 증가하고 있는데, 이에 따라 폐자원의 시멘트 업계 쏠림 현상이 발생하고 있다. 그로 인해 시멘트, 폐기물 소각, 석유화학 등의 업계 간에 폐기물 확보를 둘러싼 첨예한 갈등이 벌어지고 있어 다양한 분야와 이슈에 대한 다각적인 검토를 통한 해법 마련이 필요하다. 1.2. 연구 목적 본 연구에서는 대기오염물질 및 온실가스 다배출 주요 업종 중 하나인 시멘트 제조업의 배출 현황 파악 및 관리 실태 조사를 통해 현행 관리 제도 개선방안을 제시하고자 한다. 대기오염물질·온실가스 배출량, 폐기물 사용량 및 인근 지역 관측 농도 분석을 통해 배출 현황을 파악하고, 대기환경 영향을 조사하였으며, 통합허가제도, 배출허용기준, 대기 배출허용총량제 등 관련 제도와 기술에 관한 실태 조사를 통해 국내 시멘트 산업 관리 개선점을 도출하였다. 최종적으로 연구를 통해 도출된 문제점 해결 및 해외 우수사례 적용방안 모색을 통해 시멘트 산업 배출 대기오염물질 관리 제도 개선방안을 도출하고자 하였다. 2. 시멘트 사업장 대기오염물질·온실가스 배출 현황 및 대기환경 영향조사 2.1. 시멘트 제조시설의 대기오염물질·온실가스 배출 실태 분석 원료 채광·조쇄부터 소성 및 운반에 이르기까지 시멘트 제조 전 과정에 걸쳐 입자상 물질(PM), 질소산화물(NOx), 이산화탄소(CO2) 등 다양한 물질을 배출하며, 특히 석회석을 고온(900~1,450℃)에서 소성하는 예열·소성 공정에서 대부분의 대기오염물질 및 온실가스가 발생한다. 최근 대기정책지원시스템(CAPSS: Clean Air Policy Support System) 통계자료에 따르면 시멘트 제조업에서의 NOx 배출량은 감소 추세를 보이나 여전히 제조업 전체 배출량의 35% 이상의 높은 비율을 차지하며, 황산화물(SOx) 또한 높은 수준으로 배출하고 있다. 한편, 굴뚝자동측정기기(TMS) 자료 분석 결과, 대부분의 시멘트사에서 감소 추세를 보이는 NOx와 달리 염화수소(HCl) 배출량의 경우 일부 증가 추세를 보였으며, 플라스틱 등 염소계 폐기물의 연료 대체 사용이 원인으로 추정된다. 특히 일부 사업장의 경우 대기오염물질의 배출허용기준 초과 횟수가 높게 나타나 관리 강화가 필요하다. 온실가스 배출량의 경우, 장기적으로는 감소 추세를 보이고 있지만 코로나19 이후 제조업 경기 위축의 영향으로 해석되며, 최근에는 다시 증가하거나 혹은 정체되는 양상을 보인다. 시멘트 업계에서는 탄소중립 전략의 일환으로 폐기물의 연료·원료 대체 방식을 확대하고 있는데, 이에 따라 2005년 5% 수준이던 폐기물 투입 비율이 2024년 3월 기준 19.4%로 약 4배 증가하였다. 그러나 시멘트 제조 과정에서의 폐기물 사용 확대에 따른 제품의 유해성 논란 등이 지속되고 있어 폐기물 자원화 확대와 환경안전성 확보 간의 균형이 주요 과제로 부각하고 있다. 2.2. 시멘트 사업장 배출 대기오염물질의 대기환경 및 건강 영향 분석 국내 시멘트 제조 사업장 중 소성로가 있는 11개만 허가 대상으로 관리되고 있는 실정이다. 사업장의 NOx 배출 저감을 위해 정부가 다양한 지원을 통해 SCR 설비 설치를 장려했으나, 유일하게 아세아시멘트 제천 공장에만 설치 완료되어 2025년 10월 최초 가동된 바 있다. 기존 SNCR의 저감률(20~40%) 대비 SCR은 저감률 90% 정도로 큰 감축이 기대된다. 대기환경 측면에서 살펴보기 위해 일부 시멘트 공장 인근 유해대기측정망 자료를 분석한 결과, VOCs(벤젠·톨루엔·에틸벤젠), PAHs(벤조피렌 등) 농도가 2021~2023년 증가한 바 있으나, 인근 지역에 항만·산단 등의 추가 배출 요인이 있어 공장 단독 영향으로 단정하긴 어려우므로 추가 분석이 필요하다. 국립환경과학원에서 수행한 시멘트 공장 인근 지역주민 건강 영향 조사 결과, 삼척 지역에서 진폐증 표준화 사망비가 유의하게 높았으며 공장에서 멀어질수록 체내 중금속·PAH 대사체가 감소하는 경향이 나타났다. 2020년 기준, 전국에 분포한 29개 시멘트공장 및 11개 소성로 현황을 파악한 결과를 보면, 인천 동구, 경북 포항 남구 등 일부 지역은 시멘트 공장 인근에 어린이집과 의료기관 등 민감계층 이용시설이 다수 분포하고 있고, 영향권 내 인구 비율도 상당히 높은 것으로 파악되었다. 또한 시멘트 공장에서 배출되는 전체 배출량이 감소하고 있음에도 불구하고 시멘트 공장 1km 이격거리 내 초미세먼지 농도는 시멘트 공장이 소재한 광역 지자체 내 다른 지역보다 높은 것으로 나타났다. 결론적으로, 대기오염물질 배출 저감을 위한 관리가 지속적으로 이루어지고 배출 총량 일부 또한 감소했더라도 인근 지역주민의 호흡기 건강 위험은 여전히 유의하게 나타나므로, 효과적인 저감 설비의 확산, 공장별·지역별 정밀 원인 분석 및 민감계층 보호대책을 시급히 마련할 필요가 있다. 3. 국내외 시멘트 사업장 관리실태 파악 및 국내외 사례 비교 분석 3.1. 관련 법령 및 기준 검토 시멘트 산업의 대기오염물질·온실가스 배출 관리 관련 법령 및 기준을 검토하였다. ｢대기환경보전법｣은 시멘트 소성시설의 물질별 배출허용기준을 규정한다. 또한 시멘트 업종은 2023년 7월 1일부로 ｢환경오염시설의 통합관리에 관한 법률｣(이하, 환경오염시설법) 통합관리 대상에 포함(유예 4년)되어 2027년 6월 30일까지 통합허가를 취득해야 하며, 최적가용기법(BAT) 적용을 전제로 한 최대 배출기준을 준수하여야 한다. 통합관리사업장에는 ｢환경오염시설법｣이 ｢대기환경보전법｣에 우선하여 적용되므로 허가 배출기준을 최대 배출기준 이하로 설정하도록 규제하고 있다. 국외 배출기준과의 비교에서는 표준산소농도 적용 차이가 핵심으로, EU·중국은 10%, 미국은 7%(희석 방지에 유리)로 엄격한 기준을 적용하는 한편, 한국은 13%로 상대적으로 관대한 기준을 적용하고 있다. 이뿐만 아니라 EU는 중금속(Cr, Pb, Cd 등)을 포괄적으로 관리하고, 총탄화수소(THC) 등은 연속(일일 30분) 측정을 의무화하는 등 모니터링 강도가 높은 편이다. 통합관리 도입으로 우리나라에서도 정량적인 기준 자체는 강화되는 추세이지만, 국외 사례와 비교해서 표준산소농도, 측정주기, 관리항목 범위 확대 등에서 여전히 보완해야 할 여지가 있다. 3.2. 국외 시멘트 산업 탄소중립 전략 및 환경관리 현황 검토 본 절에서는 주요국의 시멘트 산업 탄소중립 전략 및 환경관리 제도 비교를 통해 시사점을 도출하였다. 유럽(CEMBUREAU)은 전 주기를 관통하는 5C(Clinker–Cement–Concrete–Construction–Carbonation) 접근법을 통한 감축 로드맵을 제시하였으며, 핵심 수단으로 CCUS 대규모 확대를 추진 중이다. EU-BREF를 통해 폐기물 연·원료 활용을 공정 단계별로 세분화하여 품질·투입지점·운전조건·유해폐기물 안전과 관련된 사항을 구체적으로 규정하고, 배출원 특성에 따라 물질별 최대 허용치와 BAT-AEL을 차등적으로 제시하는 등 투입–공정–배출 전 과정을 엄격히 관리한다. EU 국가 중 하나인 독일 또한 2045 탄소중립을 법제화하고, 대체 연·원료→수요관리→CCUS 세 가지 축의 전략과 강한 규제·모니터링(연속측정, 허가·공청 절차, 투입물 한계치)을 수행하고 있다. 이뿐만 아니라 대부분의 시멘트 사업장 소성로에 SCR을 광범위하게 보급하여 많은 양의 질소산화물 배출을 관리하고 있다. 미국은 막대한 비용 투자 지원과 함께 PCA 로드맵에 따라 저클링커 전환(PLC), 대체연료, 효율, CCUS를 단계적으로 추진하고 있으며, 일본은 LCA 관점의 로드맵을 통해 에너지절약 → 원료·연료 전환 → CCUS 순으로 추진 중에 있다. 중국은 2060 정합 로드맵에서 대체연료·CCUS의 본격 도입을 예고하고 다수의 실증 프로젝트를 진행 중이다. 전 세계적으로 CCUS가 급성장하고 있으며, CO2 포집 역량이 2010년 150Mt에서 2024년 400Mt으로 확대되었을 뿐만 아니라, 50개 시설 가동·44개 시설 건설 및 파이프라인 628개 프로젝트가 진행 중이다. 북미·유럽 지역이 선도하고, 아태지역은 점차 확대되는 국면이다. 이처럼 해외 주요국에서는 전 주기에 걸친 감축 설계 및 대규모 CCUS 투자를 추진하는 반면, 우리나라의 경우 폐기물 연·원료 대체 등 단편적인 전략에 머무르고 있어 탄소중립 전략의 다변화 및 신기술 개발을 위한 지속적인 투자가 필요하다. 3.3. 국내 시멘트 산업 탄소중립 전략 및 환경관리 현황 검토 우리나라 시멘트 산업은 2018년 대비 2030년 12%, 2050년 53% 감축을 목표로, 핵심 수단으로 연·원료 전환, 고로슬래그 등 혼화재 확대, 에너지효율·폐열회수발전, CCUS 등을 제시하였다. 다만, 기술적으로 비용 대비 효과가 큰 혼합시멘트 개발 위주로 치우쳐 있어, CCUS·저탄소 열원·유해대기오염물질 저감으로의 R&D 저변 확대가 요구된다. 제도 측면에서 살펴보면 현행 CCUS법이 CCS 중심으로 설계되어 있어, 국내에서도 실증이 진행 중인 CCU(활용·광물화·양생 주입 등)의 인증 및 배출 인정체계가 부재해 상용화 유인이 미약하다는 문제점이 있다. 폐기물 관리 측면에서는 2025년 3월 21일부로 폐기물 성분·사용량 공개 의무(시멘트 등급제)가 시행되어 투명성이 개선됐지만, 시멘트 사업장에의 최초 반입 전 성상검사만 의무이고 반복 반입 시 공식적인 재검증 절차가 강제되어 있지 않다는 제도적 한계가 있다. 분기별로 공개하는 자료 또한 별도의 외부 검증 절차가 부재하다는 한계점이 있다. 결론적으로 국내 감축 로드맵의 방향은 타당하나 허가범위 확대·연속측정 강화·SCR 등 고효율 저감 설비의 비용분담 설계, CCU 제도 편입 등의 개선이 병행되어야 할 필요가 있다. 4. 결론 및 정책 제언 4.1. 시멘트 산업의 대기오염 관리 및 탄소중립 전략과 관련한 분야별 쟁점 및 시사점 시멘트 산업에서의 대기오염 및 온실가스 관리 문제는 다양한 분야와 매체, 업종 등이 복잡하게 얽힌 문제로서, 본 절에서는 분야별로 조사·분석된 내용을 정리하여 제도 개선방안을 제시하고자 하였다. 대기오염물질 배출 현황 분석 결과, 일부 사업장에서 염화수소 배출량이 증가하는 추세를 보였으며, 최근 3년 TMS 자료 분석 결과 대기오염물질 배출허용기준 초과 사례가 다수 발생하여 관리 강화가 필요할 것으로 판단된다. 폐기물 활용으로 인한 유해대기오염물질의 배출 증가 우려가 지속되고 있는 만큼 시멘트 사업장에서 배출되는 유해대기오염물질 현황 파악과 그 원인으로 추정되는 폐기물 활용 관리 제도 마련이 필요하다. 이를 위해 독일 등의 선진 사례 적용을 통한 다양한 유해대기오염물질 및 중금속 등에 대한 실시간 또는 주기적 측정이 이루어져야 한다. 건강 영향 분석 결과, 시멘트 공장의 영향권(~1km, 2km, 4km) 내 다수의 민감계층 이용시설이 있고 민감군 노출 위험인구 비율이 높아 우려되는 상황으로, 시멘트 사업장의 배출 물질로 인한 인근 지역주민 건강 영향을 분석하기 위한 조사를 지속적으로 수행할 필요가 있으며, 조사 결과에 따른 관리방안 마련이 시급할 것으로 판단된다. 국내외 대기오염물질 배출기준 비교 분석 결과, 절대적인 비교는 어려우나 상대적으로 시멘트 제조시설의 배출기준이 완화된 기준으로 판단되며, 일산화탄소, 이황화메틸 등 일부 물질의 경우 배출기준이 아예 없는 상황이다. 따라서 NOx 등 주요 대기오염물질에 대한 기준 강화 및 배출기준 설정 오염물질의 확대 필요성 등을 검토하고, 강화되는 기준을 준수하기 위한 업계의 부담을 고려하여 SCR 등의 저감 설비 지원을 동시에 추진할 필요가 있다. 국내 지침의 경우 폐기물 활용에 대해 공정 구분 없이 제시된 반면, 유럽, 독일, 오스트리아 등에서는 시멘트 산업의 제조공정별 폐기물 연·원료 사용 및 처리에 대한 상세 지침(폐기물 활용 시 고려해야 할 환경 조건, 최적가용기법 사항, 폐기물의 활용 유형과 예시 등)을 제시하고 있다. 이뿐만 아니라 폐기물 활용 시 촘촘한 공식 허가 절차를 거치도록 하는 반면, 국내의 경우 상대적으로 절차가 간소하다. 모니터링을 위한 측정 항목 및 주기도 느슨한 편으로, 국외 사례와 비교했을 때 우리나라도 구체화된 폐기물 활용 기준을 적용하고, 폐기물 반입 관련 의견 수렴 및 독립기관 검증 등 촘촘한 절차를 통해 관리를 강화해야 한다. 또한 건강과 직결된 만큼 중금속, 유해대기오염물질, 잔류성 오염물질 등에 대한 모니터링도 강화할 필요가 있다. 유럽, 미국 등 해외 주요 국가에서는 5C 접근법을 통해 생산부터 소비까지 시멘트 산업 가치 사슬 전반에 걸쳐 단계별로 감축 목표, 주요 감축 전략 및 기술, 실행 시기 등을 세부적으로 제시한다. 반면 국내 시멘트 산업의 경우 시멘트-콘크리트 제조과정에서의 감축 전략과 목표만 있으며, 감축 전략 또한 연·원료 전환에만 초점을 맞추고 있어 상대적으로 매우 단순하고 구체성이 부족한 실정으로, 국내에서도 시멘트 산업의 가치 사슬 전 단계를 고려한 탄소중립 전략의 다변화 및 구체화가 필요한 시점이다. 또한 국내 시멘트 산업에서는 CCUS 기술 개발 사례가 전무하며, 감축 계획에 CCUS 관련 구체적인 내용이 포함되어 있지 않은 반면, 해외 주요 국가의 경우 감축 전략의 핵심기술로서 2050년 감축 기여가 가장 클 것으로 예상되는 CCUS를 제시하고, 이를 위한 기술 개발 및 실증 프로젝트를 활발히 진행 중이다. 전 세계적인 흐름에 맞추어 우리나라 또한 CCUS 등 혁신 기술 개발을 위한 투자가 지속적으로 필요하며, 개발된 기술의 활용 촉진을 위한 관련 법령의 개선도 시급하다. 4.2. 시멘트 산업의 대기오염 저감 및 탄소중립 실현을 위한 통합적 개선방안 시멘트 산업의 대기오염 저감 및 탄소중립 실현을 위한 통합적 관리를 위해서는 단순한 기술적 접근이 아닌, 서로 다른 매체 간의 통합–유관 정책 간의 조화–이해당사자 간 상생이라는 세 가지 축이 함께 작동해야 한다. 대기오염물질 배출 저감, 폐기물 자원화, 탄소중립 달성을 각각의 개별 과제가 아닌 상호 보완적 목표로 설정하고, 규제와 지원, 중앙정부와 지역사회, 산업계와 주민이 함께 참여하는 협력적 구조를 구축해야 한다. 이를 통해 시멘트 산업은 오염원에서 지속가능한 순환·저탄소 산업의 핵심축으로 전환될 수 있을 것이다. 나아가 이러한 통합적 접근은 시멘트 산업뿐 아니라, 철강, 석유화학 등 유사한 다배출 산업의 환경정책 설계에도 중요한 시사점을 제공할 것이다.

• 환경 > 대기오염
• 이승민
• 한국환경연구원
• 2025