NKIS 국가정책연구포털

지방관리무역항 보안관리체계 재정립 연구

1. 연구의 배경 및 목적 ■ 「지방일괄이양법」 시행 이후 지방관리무역항 관리청은 지방자치단체로 변경되었으나, 항만보안업무는 지방해양수산청에서 수행하는 이원화 구조 발생 - 「항만법」과 「국제선박항만보안법」 간 용어 불일치 및 항만시설소유자 개념 모호로 법적 책임 소재 불명확 - 2024년 지방관리무역항 항만보안예산 대폭 삭감 등 현실적 문제 발생으로 적정 수행주체 규명 및 법제도 개선 시급 ■ 이에 따라 지방관리무역항 항만보안업무의 적정 수행주체를 다양한 측면에서 규명하고, 법제도적 개선방안을 도출하는 것이 본 연구의 목적 - 항만시설소유자 개념 및 보안책임 귀속 명확화, 법령 개정방안·재정지원 체계·협력 체계 제시 등을 통해 항만보안의 지속가능성 확보 기대 2. 지방관리무역항 항만보안관련 법제도 현황 및 주요 이슈 1) 「지방일괄이양법」 시행에 따른 지방관리무역항 이관 현황 ■ 2021년 1월 1일 시행된 「지방일괄이양법」은 중앙행정기관의 기관위임사무를 지방자치단체의 자치사무로 일괄 이양하여 지방분권을 실질적으로 구현하고자 제정 - 이 법률은 총 46개 법률에 해당되는 각 사무를 지방으로 이양하는 대규모 권한 이양을 규정하였으며, 해양수산 분야도 상당 범위가 포함 - 항만사무의 지방이양은 2008년 지역발전정책 보고회에서 본격화되었으며 당시 주요 무역항을 제외한 항만의 관리·개발 기능을 지방으로 위임하되 인력과 예산을 함께 이관하는 방침이 결정됨 ■ 2010년 지방위임을 거쳐 2021년 지방이양으로 완성되는 단계적 과정을 통해 지방관리무역항 17개소에 대한 항만시설 관리 권한이 이전됨 - 「항만법」, 「선박입출항법」, 「공유수면법」, 「항만운송사업법」 등 관련 법률에 따라 항만개발사업 시행, 항만시설 사용허가, 항만운송사업 등록 등의 사무가 자치사무로 전환됨 - 그러나 「국제선박항만보안법」은 46개 이양 대상 법률에 포함되지 않아 항만보안 관련 업무는 이양 대상에서 명시적으로 제외 - 이는 2009년 지방분권촉진위원회 논의 당시 대다수 시·도가 ISPS Code, SOLAS 등 국제협약에 대한 전문지식과 경험 부족을 우려하여 반대 의견을 표명한 데 기인함 - 결과적으로 지방관리무역항은 관리주체와 보안책임 주체가 분리되어 운영되는 이원화 구조가 형성, 이러한 구조는 2010년 위임 당시부터 2025년 현재까지 약 15년간 지속되고 있음 2) 항만보안업무 관련 법제도 현황 ■ 항만보안과 직접적 관련이 있는 「국제선박항만보안법」은 2007년 제정되어 IMO의 ISPS Code 이행을 위한 국내 법적 기반을 제공함 - 위험도 기반 보안체계를 채택하여 보안등급을 1단계부터 3단계까지 구분하고 단계별로 차별화된 보안조치를 시행하도록 규정 ■ 「보안업무규정 시행규칙」 제52조의2는 공항·항만 시설을 국가안전보장에 중요한 시설로 명시하고 있음 - 이는 항만시설이 단순한 교통 인프라가 아니라 국가보안 차원에서 특별히 보호되어야 할 국가보안시설임을 의미 ■ 법령 해석상 중요한 쟁점은 「국제선박항만보안법」 제2조 제8호가 항만시설소유자를 “항만시설의 소유자·관리자 또는 운영 위탁자”로 정의하고 있다는 점임 - 문리해석상 지방자치단체가 항만시설의 “관리자”로서 항만시설소유자에 해당하는 것으로 해석될 여지가 있음 - 그러나 이러한 해석에는 입법연혁상의 한계, 실효성 확보 수단의 부재, 현실과의 괴리, 국가보안사무의 특성 등 중요한 한계가 존재함 - 특히 제50조 제1항은 지방자치단체에 대한 벌칙 적용을 제외하고 있어 실질적 이행을 담보할 수 없는 구조임 ■ 법체계적으로 「항만법」 제104조는 권한 위임 대상으로 시·도지사를 명시하고 있으나, 「국제선박항만보안법」 제44조는 위임 대상으로 소속 기관의 장만 규정하여 지방자치단체를 포함하지 않음 - 이는 항만보안업무가 국가 고유사무임을 보여주는 근거로 해석할 수 있음 3) 관리주체와 보안책임 주체 이원화로 인한 문제점 ■ 「국제선박항만보안법」 제2조 제8호의 문리해석상 지방자치단체가 “관리자”로서 항만시설소유자에 해당할 수 있으나, 입법연혁과 법체계를 고려할 때 이는 중대한 모순을 내포함 - 특히 2024년 신설된 제33조의2는 지방자치단체가 불법 드론에 대해 탐지·퇴치 등 항만보안 조치를 할 수 있다고 규정, 제6조 제3항은 해양수산부장관이 보안등급을 항만시설소유자에게 통보하도록 함 - 이러한 조항들은 지방자치단체의 보안업무 수행을 전제하고 있음 ■ 그러나 실제로는 지자체가 보안업무에서 제한적으로 작동하고 있어 법령과 현실 간 괴리가 발생함 - 제50조 제1항이 지방자치단체에 대한 벌칙 적용을 제외하고 있어, 법적 의무 이행을 강제할 실효성 있는 수단이 부재한 점도 법체계상 중대한 공백을 의미 ■ 운영상으로는 예산 운영의 비효율성이 두드러짐 - 지방자치단체가 항만시설 관리권을 갖고 있음에도 보안 관련 예산은 국가에서 편성·집행하고 있어 효율적 자원 배분에 어려움이 발생 - A항의 사례를 보면 항만보안시설 확충 예산이 2023년 672,817천 원에서 2024년 278,141천 원으로 약 58.7% 감소 ■ 전문성 측면에서도 지방자치단체는 청사 보안을 제외하고 국가안보 관련 보안업무를 수행한 경험이 거의 없음 - 실제로 2008~2009년 지방분권촉진위원회 논의 시 대다수 시·도가 ISPS Code, SOLAS 등 국제협약에 대한 전문지식 부족을 이유로 반대함 - 경상남도를 기준으로 볼 때 지방해양수산청의 선원해사안전과와 같은 보안 전문 조직체계가 존재하지 않으며, 지자체 담당자들은 국제협약에 대한 지식이 거의 없는 것이 현실 - 보안업무를 지자체가 수행한다고 가정할지라도 이러한 문제들은 단기간 인력이나 예산 지원으로 해결될 수 없으며, 체계적 준비 없이 이관이 이루어질 경우 오히려 보안 공백이 발생할 우려가 있음 3. 지방관리무역항 항만보안책임 이관 관련 실태조사 1) 지방관리무역항 항만시설 보안 현황 ■ 지방관리무역항 12개소를 대상으로 보안시설, 보안인력, 예산 현황을 조사한 결과 항만 규모별로 큰 편차가 확인됨 - 보안시설의 경우 CCTV, 출입통제시스템, 보안울타리 등 기본 시설은 대부분 갖추고 있으나 상당수 장비가 노후화되어 있음 - 특히 일부 항만은 설치 후 10년 이상 경과한 장비를 운영 중이며, 유지보수 예산 부족으로 정상적인 기능 수행이 어려운 상황임 - 보안시설의 질적 수준도 항만별로 상이하여 통일적인 보안 수준 유지에 어려움이 있음 ■ 보안 인력은 절대적으로 부족한 것으로 나타남 - 제주항(141명)을 제외한 대부분의 항만은 8~25명 수준의 보안인력을 운영하고 있음 - 이는 24시간 교대근무 체계를 고려할 때 최소 필요 인력에도 미치지 못하는 수준임 - 보안인력의 대부분은 청원경찰로 구성되어 있으나, 항만보안관리관으로서의 전문교육이 부족함 - ISPS Code 등 국제협약에 대한 이해도가 낮아 국제수준의 보안업무 수행에 한계가 있음 ■ 보안료 징수액은 항만 운영비용 대비 극히 미미한 수준임 - 대부분의 항만에서 연간 보안료 징수액은 수백만 원에 불과하며 이는 인력비와 시설유지비의 1%도 충당하지 못하는 금액임 - 보안업무는 전적으로 지방청의 국가예산에 의존하고 있는 실정이며 지자체가 자립적으로 보안체계를 운영할 재정적 기반이 사실상 부재함 ■ 이러한 실태조사 결과는 지방관리무역항에 대한 지자체의 자립적 보안체계가 아직 갖춰지지 못했음을 보여줌 - 국제협약(ISPS Code) 수준의 보안을 일관되게 유지하기 위한 필수요건이 충분히 갖춰지지 않음 - 시설의 노후화, 인력의 전문성 부족, 재정적 자립도 미흡 등 구조적 문제가 복합적으로 존재함 - 단기간 내 이러한 문제를 해결하기는 현실적으로 어려운 상황임 ■ 지방해양수산청은 현재의 이원화 구조가 예산 편성·집행의 비효율성, 책임소재 불명확, 업무 조정의 어려움 등을 야기한다고 지적 - 항만보안업무는 국가 차원에서 통합 관리체계를 유지할 필요가 있으며 특히 ISPS Code 등 국제협약 이행과 전국적으로 통일된 보안 수준 유지를 위해서는 국가의 총괄 기능이 필수적이라고 강조 ■ 지자체의 경우 항만보안업무 이관에 전반적으로 부정적인 입장 - 2008~2009년 지방분권촉진위원회 검토 당시에도 다수 시·도가 반대했던 점을 고려하면, 지자체의 보안업무 수행 필요성과 의지는 매우 낮은 것으로 판단됨 2) 지방자치단체 보안업무 수행 사례 ■ 지자체의 보안업무 수행 가능성을 검토하기 위해 도시철도와 상수도 정수시설 보안사례를 분석함 - 도시철도의 경우 「도시철도법」에 따라 지자체가 테러방지, 보안검색, CCTV 운영 등의 보안업무를 수행하고 있음 - 상수도 정수시설은 「수도법」에 따라 지자체가 출입통제, 보안울타리, 감시체계 등을 운영하고 있음 - 이는 지자체가 일정 수준의 물리적 보안업무를 수행할 수 있는 역량을 보유하고 있음을 보여줌 ■ 다만, 도시철도·상수도 보안과 항만보안은 본질적으로 구분된다는 특징이 있어 신중한 접근이 필요 - 도시철도와 상수도 보안은 국내법에 기반한 서비스 안전과 자산 방호라는 단일 차원의 보안업무임 - 반면 항만보안은 국제협약 이행, 국경관리(CIQ), 대테러·대량살상무기 대응, 불법물자 유입 차단 등 국가적·국제적·복합적 기능이 결합된 보안체계임 - 도시철도와 상수도는 해당 지역 주민의 안전과 서비스 제공이 주된 목적이나, 항만은 국가 전체의 안보와 직결됨 - ISPS Code는 국제해사기구(IMO) 협약으로 체약국 정부의 이행 책임을 전제하며, 전국적으로 통일된 보안 수준 유지를 요구함 ■ 도시철도와 상수도 사례는 지자체가 물리적 시설 보호를 수행할 수 있음을 보여주지만, 항만보안이 요구하는 국제협약 이행, 국가안보 기능, 전국 통일적 보안 수준 유지는 명백히 국가사무의 영역임 - 지자체의 역량은 물리적 시설 관리 수준에 머물러 있으며, 국제협약 기반의 국가안보 업무를 수행하기에는 아직 전문성과 조직체계가 부족함 - 특히 항만보안은 국가정보원, 관세청, 출입국관리 등 국가기관 간 긴밀한 협력체계가 필수적이며 보안등급 설정, 보안평가, 보안계획 승인 등 핵심 보안업무는 「보안업무규정 시행규칙」상 국가보안기관의 협의를 전제로 하고 있어 지자체 단독으로 수행하기 어려움 4. 항만보안업무 수행 주체 명확화를 위한 검토 1) 항만보안업무 수행주체 검토 ■ 항만보안업무의 적정 수행주체를 법적 성격, 지방자치단체의 역량, 국제협약 이행 책임, 재정 안정성 등 다각적 관점에서 종합적으로 검토한 결과, 현 단계에서는 국가가 수행하는 것이 타당하다는 결론에 이름 - 법적 성격 측면에서 항만보안업무는 「지방자치법」 제15조가 규정한 국가사무의 여러 요건에 부합함 - 제1호(국가의 존립에 필요한 사무: 국가안보·국경관리), 제2호(전국적으로 통일적 처리를 할 필요가 있는 사무: ISPS Code 이행), 제4호(전국적 규모의 기간시설 사무: 항만), 제7호(고도의 기술이 필요한 사무: 국제협약 전문지식)에 해당함 - 이는 원칙적으로 국가가 처리해야 하는 사무임을 의미함 ■ 지방자치단체의 역량 측면에서 현 단계에서의 즉각적 수행은 어려운 상황임 - 실태조사 결과 지방관리무역항의 보안시설은 항만 간 편차가 크고 일부는 노후화되어 있음 - 보안인력 확보에 어려움이 있고 보안료 징수는 거의 이루어지지 않아 자립적 보안체계 운영이 쉽지 않은 상황임 - 이해관계자 의견조사에서 지방자치단체는 ISPS Code 등 국제협약에 대한 이해도 제고 필요성, 전문조직 체계 구축의 어려움, 청원경찰의 역할 재정립 필요성 등을 언급하며 현 단계에서의 보안업무 이관에 신중한 입장을 보임 - 특히 PFSO 자격요건을 충족하는 인력이 충분히 확보되지 않았으며, 지방자치단체는 항만보안 분야에서의 업무 경험 축적이 필요한 상황임 ■ 국제협약 이행 책임 측면에서 항만보안 사무는 일관성 확보가 필요함 - ISPS Code는 국가가 국제사회에 대해 직접 책임을 지는 의무이며, 외국 정부나 선사들은 국가 차원의 보안체계를 신뢰함 - 보안업무가 지자체별로 분산 운영될 경우 지역별 재정 여건과 정책 우선순위 차이로 인해 항만 간 보안 수준 편차가 발생할 우려가 있음 - 일부 항만의 보안 취약점이 국가 전체의 국제적 신뢰를 저하할 수 있음 - 국제협약상 국가가 최종 책임을 지는 구조에서 실제 관리는 지자체가 하는 경우 법적 책임 소재가 불명확해지는 문제가 발생할 수 있음 ■ 재정 안정성 측면에서 현행 국가 수행 체계에서도 예산 부족 문제가 존재하며, 지자체 이양 시 이 문제는 더욱 심각해질 것으로 예상됨 - 현재 항만보안료 징수액은 연간 수백만 원에 불과해 실제 소요되는 인력비와 시설유지비의 1%도 충당하지 못하고 있음 - 징수된 보안료는 국가에 귀속되어 국가예산에 편입되며, 국가는 이를 기반으로 보안업무를 수행하고 있으나 보안료만으로는 턱없이 부족하여 일반 국가예산으로 충당하고 있는 실정임 - 업무를 지자체로 이양할 경우 재정 문제는 더욱 악화할 우려가 큼 - 「지방일괄이양법」상 전환사업비는 2026년까지만 한시적으로 지원되며 2027년부터는 지자체가 자체 예산으로 편성해야 함 - 지자체 입장에서는 보안 CCTV, 청원경찰 인건비, 보안장비, 보안울타리 등 항만보안에 소요되는 상당한 예산을 지속적으로 부담해야 하는데, 이는 지자체의 재정 여건상 큰 부담이 될 수밖에 없음 - 실제로 이해관계자 의견조사에서 지자체들은 “충분한 예산 지원 없이는 보안업무 수행이 불가능하다”라는 입장을 명확히 하였으며, 이는 예산 확보가 이양의 전제조건임을 보여줌 ■ 지방분권 정책과의 관계 측면에서도 신중한 접근이 필요함 - 지방분권은 중요한 헌법적 가치이지만, 국가안보, 국제협약 이행, 국민의 생명과 재산 보호라는 근본적 가치와의 균형을 고려해야 함 - 항만보안업무는 「지방자치법」 제15조가 명시한 국가사무의 여러 요건을 충족하며, 보충성의 원칙상 현 단계에서는 국가가 수행하는 것이 적절함 2) 항만보안업무의 세부 업무별 수행주체 적정성 ■ 항만보안업무는 그 법적 성격, 지자체의 현 역량 수준, 국제협약 이행 책임의 일관성, 예산 확보의 안정성 등을 고려할 때 국가가 수행하는 것이 타당함 - 다만, 장기적으로는 지방자치단체의 전문역량이 충분히 배양되고 안정적 예산 지원 체계가 확립되며 국가의 감독·지원 시스템이 구축된다면, 시설·장비 관리 및 인력 운영 등 일부 업무에 대해 조건부 이양을 검토할 여지는 있음 ■ 현행 이원화 구조로 인한 법적 불명확성과 업무 협조의 어려움을 해소하기 위해서는 법제도 개선이 필요함 - 현재 관리청(지자체)과 보안업무 수행기관(지방청)의 분리로 인한 책임 소재 불명확성, 업무 협조 지연 등의 문제가 존재함 - 이는 보안업무를 지자체로 이양함으로써 해결할 사안이 아니라 「국제선박항만보안법」 및 「항만법」 개정을 통해 국가 수행의 법적 근거를 명확히 하고, 지자체와의 협력 체계를 강화함으로써 해소해야 할 과제임 ■ 「국제선박항만보안법」 개정을 통한 명확화가 필요함 - 제2조 제8호를 개정하여 지방관리무역항의 경우 항만시설소유자를 해양수산부장관으로 명시하거나, 새로운 조항을 신설하여 지방관리무역항 보안업무의 국가 수행을 명문화해야 함 - 또는 제23조(항만시설보안책임자) 제1항에서 “항만시설소유자(지방관리무역항의 경우에는 국가로 한다)”와 같이 개정하는 방안도 검토 가능함 ■ 제45조를 개정하여 재정지원 절차를 구체화하고 국가 필수사무로서의 우선 예산 반영 근거를 마련해야 함 5. 결론 및 정책제언 1) 연구의 결론 ■ 본 연구는 2021년 「지방일괄이양법」 시행 이후 지방관리무역항의 관리주체와 보안책임 주체가 분리된 이원화 구조의 문제점을 법제도적·실증적으로 분석하고 개선방안을 도출 - 법제도 분석 결과 「국제선박항만보안법」상 항만시설소유자 개념과 실제 보안업무 수행 주체 간 불일치, 「항만법」상 “관리청”과 「국제선박항만보안법」상 “관리자” 개념의 불일치 문제 등을 확인 - 지방관리무역항 12개소 실태조사 결과 보안시설은 노후화되고 항만별 편차가 크며 보안료 징수액은 연간 수백만 원에 불과해 자립적 보안체계 운영이 불가능함을 확인 ■ 항만보안업무의 법적 성격을 「지방자치법」 제15조에 비추어 검토한 결과 국가사무로 판단됨 - 국가안보 직결(제1호), 전국적 통일성(제2호), 전국적 규모(제4호), 고도의 기술(제7호)에 모두 해당함 - 2010년 이후 15년간 지방청 수행 현실, 지자체 역량 부족, 입법연혁 등을 종합할 때 국가 수행이 타당함 ■ 현행 이원화 구조의 문제는 지자체 이양이 아닌 법령 정비를 통해 해결할 필요가 있음 - 보안업무의 국가 수행을 명문화하고 안정적 예산 확보 체계를 구축하며 해양수산부와 지자체 간 협력체계를 제도화해야 함 2) 정책제언 ■ 보안업무 수행 주체 명확화를 위해 「국제선박항만보안법」 제2조(정의)를 정비하여 지방관리무역항에서 “관리자”의 해석 여지를 축소하고, 보안업무의 국가 수행 원칙 및 해양수산부장관의 책임을 명시할 필요 - 현행 정의는 지방관리무역항 관리청(시·도지사)이 보안업무 수행·책임 주체로 해석될 여지가 있으며, 「항만법」의 “관리청”과 보안법의 “관리자” 개념 간 용어 불일치도 존재 ■ 또한 「국제선박항만보안법 시행령」 제15조를 개정하여 지방관리무역항 보안업무가 해양수산부장관 권한에 속함을 명시하고, 지방해양수산청장에 대한 위임 근거와 지자체(관리청)의 협력 의무를 규정함으로써 수행 체계를 구체화할 필요 - 현행 시행령은 위임 권한만 나열할 뿐 지방관리무역항 보안업무가 해양수산부장관의 권한에 속한다는 점을 명시하지 않음 - 관리청인 지자체와 보안업무 수행기관인 지방해양수산청 간의 협력 의무가 법령에 명시되어 있지 않음 - 지방관리무역항 보안업무의 국가 수행 원칙 명시, 지방해양수산청장에 대한 위임 근거 명확화, 지자체의 협력 의무 규정이 필요 ■ 또한 재정지원 근거 강화를 위해 현행 「국제선박항만보안법」 제45조를 좀 더 구체적으로 개정하는 것을 제안 - 향후 예산 편성 과정에서 재량에 따라 예산이 삭감될 수 있으며 현행 법령은 지원의 대상, 기준, 절차 등이 구체적으로 규정되어 있지 않아 예측가능성이 낮음 - 따라서 제45조를 개정하여 “지원하여야 한다”라고 변경하고 재정지원을 의무화하는 것을 제안 - 또한 지원 대상 비용 구체화(보안료 수입 부족분, 시설투자 비용, 긴급 조치 비용 등), 해양수산부장관의 지원 계획 수립 의무, 기획재정부장관의 우선 고려 의무를 명시하는 것을 제안함

• 일반공공행정 및 공공안전 > 지방행정·재정지원
• 김가현
• 한국해양수산개발원
• 2026

개도국의 공급망실사 대응과제와 국제협력에 대한 시사점

공급망실사는 글로벌 분업체계가 급진전하던 1990년대 들어 ESG 이행, 동등한 경쟁 환경(level playing filed) 조성의 일환으로 출발하였으며, 유럽을 중심으로 제도화되면서 기업의 실질적인 의무 사항으로 발전하였다. 여기에 더해 최근에는 지정학적 요인으로 인해 공급망실사가 공급망 블록화의 수단으로까지 사용되고 있다. 공급망실사 규제는 실사의무가 부여된 기업뿐만 아니라 해당 기업의 공급망 내 협력사들에도 영향을 미친다는 점에서, 개도국 기업에도 부담으로 작용한다. 한국의 대부분 산업의 중간재, 원자재 조달이 개도국 생산 네트워크에 의존하고 있는바, 개도국의 공급망실사 대응 역량 강화는 한국에 중요한 현안이다. ‘OECD 다국적기업 가이드라인’을 이행하는 52개 국가에서 국가연락처(NCP: National Contact Points)를 통해 접수된 고충사항(grievance)에 따르면, 공급망실사 이행이 중요한 현안으로 인식되고 있으며, 인권, 고용, 환경 등 다양한 분야에서 지침 준수에 어려움을 호소하고 있다. 공급망실사 제도는 공급망의 투명성과 책임성을 강화하는 방향으로 작동하지만 그 이행을 위한 역량은 국가마다 다르며, 이러한 비대칭성은 글로벌 가치사슬의 불안정성으로 이어질 가능성이 있다. 특히 광물 공급망의 경우 지정학적 리스크와 ESG 리스크가 중첩된 분야로, 공급망실사의 적정한 이행이 더욱 강조되고 있다. 공급망실사 규제 확산에 따라 개도국 기업들이 직면하게 될 주요한 도전과제는 규범 수용 역량 강화, 실사 시스템 및 인프라 구축, 기업 경쟁력 강화로 구분할 수 있다. 첫째, 공급망실사에 적합한 행정절차와 법 적용, 개도국 여건에 맞는 제도 적용, 개도국의 실행력 강화 등을 추진해야 한다. 둘째, 실사 시스템 및 인프라 구축을 통해 개도국 기업들의 기본적인 실사 대응 조건을 개선할 필요가 있다. 셋째, 개도국 기업들은 관련 데이터 접근과 실사 프레임워크 탐색에 필요한 기술적 노하우 부족, 엄격한 실사 요구에 따른 자금조달 여건 악화 등에 대응해야 한다. 개도국들은 이러한 과제에 대응하기 위한 노력하고 있으며, 공급망실사와 관련한 국제협력도 활발하게 진행하고 있다. 최근 국제협력은 노동집약적 산업인 의류 및 섬유, 농업 분야와 광물 분야에 초점이 맞추어져 있다. 협력 내용은 노동환경 개선 및 최저임금 보장, 인권실사 역량 강화 등에 초점이 맞추어져 있으며, 광물 분야의 경우 자원 안보적 관점에서의 협력이 부각되고 있다. 공급망실사를 이행하기 위해 개도국의 제도·데이터 인프라 구축, 감독기관 역량 강화, 중소기업 교육·컨설팅, 기술지원 등 종합적인 지원이 중요해질 것으로 보이며, 한국의 전략적 이익, 국제사회에서의 역할을 고려할 때 한국의 개발협력정책은 공급망실사 역량 지원 사업을 한 축으로 고려할 필요가 있다. 한국의 개도국에 대한 공급망실사 협력은 ① 국제 규범 정합성 및 제도 역량 강화 지원, ② 개도국의 공급망 추적성과 투명성을 제고할 수 있는 인프라 구축, ③ 지속가능 경쟁력 및 친환경 생산 역량 강화에 초점을 맞추어, ODA의 전략적 활용, 통상협정과의 연계성을 도모하는 한편, 국내기업의 공급망실사 이행 지원을 위한 거버넌스 개선 노력 중심으로 추진되어야 한다.

• 경제 > 경제일반
• 김정곤
• 대외경제정책연구원
• 2026

기업 자료를 활용한 한·아세안 가치사슬 분석과 시사점

2020년대 들어 미·중 무역 갈등 심화, 코로나19 팬데믹 발생, 러시아·우크라이나 전쟁, 중동의 정치 불안정 등 지정학적 위험이 증대되면서 글로벌 밸류 체인 재편 압력이 커지고 있다. 특히 2025년 트럼프 2기 행정부 출범 이후 미국과 중국 간의 정치·경제적 갈등은 그동안 중국을 중요한 가치사슬 혹은 공급망으로 활용하였던 우리나라 경제에 커다란 타격을 주었다. 이때 아세안이 중국을 대체할 새로운 생산 거점으로 부상하면서 한국과 보다 적극적인 가치사슬 및 공급망 형성 가능성이 부각되었다. 한국과 아세안 간의 국제공급망 및 가치사슬 연구는 크게 (1) 한국과 아세안 국가의 전반적인 산업구조를 분석하고, 양 지역 간의 보완성 및 대체성을 살펴보는 연구와 (2) 한국과 아세안 국가 간의 전반적인 무역 관계를 살펴보는 연구로 구성되었다. 이 연구들이 과거 20년 이상의 통계를 분석한 결과, 한국과 아세안 간 무역 및 투자가 크게 증가하였고, 1인당 GDP, 임금, 자원부존량 등 경제 여건의 차이에 따라 상호 보완적인 가치사슬이 형성되었다는 사실을 보여주었다. 하지만 이들 연구는 국가와 산업에 기반을 두었기 때문에 직접적인 공급망의 주체인 기업의 활동과 형태에 대한 분석을 포함하지 않았다. 실제로 업종별 기업들의 형태나 아세안 내 대기업 및 중소기업, 외국계기업 등의 형태를 구분하지 않고 있다. 본 연구는 이러한 문제점을 해결하기 위한 시도이다. 아세안 기업 분석을 통하여 한국과 아세안 간 가치사슬의 형태와 특징을 살펴보는 것이다. 그동안 한국과 아세안 간 기업 자료를 기반으로 한 밸류 체인 분석이 부족한 이유를 크게 두 가지로 살펴보면 다음과 같다. 첫째, 개별 국가별로 기업에 대한 통계와 자료가 부족하기 때문이다. 아세안 국가 대부분의 1인당 소득이 낮은 가운데 지배구조 면에서 투명성이 부족하기 때문에 기업에 대한 대부분의 자료가 공시되지 않는다. 상장기업은 그나마 거래소의 규정에 따라 기업 자료가 공개되지만, 국제기준의 회계제도가 정착되어 있지 않아 이들 통계에 대한 신뢰성은 높지 않다. 또한 많은 기업이 비상장 상태로 운영되고 있어 이들에 대한 자료가 부족하다. 비상장기업은 기업 자료를 공개할 의무가 없기 때문에 일부만 제공한다. 둘째, 개별 국가 차원에서 통계 습득이 가능하다고 할지라도, 아세안과 같은 여러 나라를 포함한 지역 내 통계를 수집하여 분석하는 것은 너무도 방대한 작업이다. 아세안은 10개국으로 구성되었고, 이 국가에 포함된 기업 수도 매우 많다. 따라서 이러한 기업 통계를 모두 수집하여 분석하는 것은 물리적으로 많은 시간과 노력이 필요한 작업으로, 연구자가 단독으로 수행하기 쉽지 않다. 본 연구는 이러한 문제점을 해결하기 위하여 아세안 기업의 포괄적인 자료를 수집하여 다음과 같은 분석을 시도하였다. 첫째, 아세안 상장기업의 자료를 종합하였다. 아세안 9개국 증권거래소를 통하여 개별 기업의 자료를 습득한 후 이를 분석하였다. 이때 개별 기업의 자료는 자산과 부채, 수익률 등 일부 재무 자료에 제한되었다. 각국 기업 자료를 비교·분석하려면 기본적인 공통 프레임이 필요한데, 이를 재무 자료로 사용한 것이다. 둘째, 아세안 비상장기업의 경우 각국의 대표 비상장 대기업을 선정하고 이에 대한 자료를 조사하였다. 이때 이들 기업에 대한 체계적인 재무 자료를 활용하기 어렵기 때문에 신문이나 잡지, 홍보물, 웹사이트 등과 같은 공개된 자료를 사용하였다. 한편 중소기업의 경우에는 여러 연구자가 제공하는 중소기업의 특징을 활용하고 전문가 인터뷰를 통하여 분석하였다. 셋째, 한국과 아세안 기업 간 협력 가능성을 살펴보기 위하여 현지에 진출한 일본계와 중국계 기업의 현황을 조사하였다. 이들 외국계 기업은 대부분 비상장 기업으로 공신력 있는 통계자료가 제한적이었으나, 신문·잡지·홍보물·웹사이트 등 공개적으로 접근 가능한 자료를 사용하였다. 분석 결과 다음과 같은 사실을 확인할 수 있었다. 첫째, 아세안 현지 상장기업은 주로 ① 내수 중심의 서비스 부문, ② 제조 산업의 식품 부문, ③ 광업 내 원자재 개발을 통한 수출 부문에 집중하고 있다. 아세안 상장기업 중 제조업종에서 가장 높은 비율을 차지하는 업종은 식료품 제조업이고, 이어서 화학물질 및 화학제품, 1차 금속, 고무 및 플라스틱 제조업으로, 주로 농식품 가공업이나 천연자원 가공업으로 나타났다. 둘째, 아세안 내 비상장 대기업은 크게 내수와 자원 개발 사업에 집중하는 것으로 나타났다. 구체적으로 ① 소매, 부동산, 식품 등 내수 기반의 상품과 서비스를 생산하거나, ② 석유, 석탄, 코발트, 리튬 등 자원 및 에너지 개발 등에 참여하면서 독과점 시장을 형성하고 시장 지배력을 갖고 있었다. 또한 아세안 내 비상장 대기업은 가족 중심의 경영 및 정치권과의 유착 등 불투명한 지배구조를 갖는다. 셋째, 아세안 내 중소기업은 나라마다 ‘중소기업’ 정의에 차이가 있지만, 대체로 규모가 매우 영세한 가운데 주로 서비스업에 종사하고 있다. 이들 중소기업은 금융 접근성이 제한되고, 낮은 기술 기반, 디지털 기술 활용 부족, 저생산성의 문제점을 갖는다. 넷째, 아세안 내 외국계 기업 중 일본계 및 중국계 기업은 서로 다른 특징을 갖고 있었다. 일본계 기업은 1990년대 초부터 아세안에 진출하여 전기·전자, 자동차 부문에서 지역가치사슬을 형성하였고, 현지 인프라 구축과 교육훈련 사업을 추진하는 등 현지화 과정을 거쳤다. 반면 중국계 기업의 아세안 진출은 일본이나 한국 기업에 비하여 상대적으로 늦은 2010년대 이후에 이루어졌다. 이는 일대일로 정책, 미국과의 무역 마찰 해소를 위한 중국정부의 정책 변화와 기업의 경제적 유인이 복합적으로 나타난 현상으로, 특정 국가 중심의 대규모 사업으로 평가된다. 중국계 금융기관의 자금을 활용하여 원자재 관련 대형 인프라 사업도 동시에 수행하였다. 다섯째, 아세안 내 한국계 기업은 다음과 같은 특징을 갖고 있었다. 이들의 아세안 진출은 1990년대 한국 내 사양산업인 노동집약적 산업을 중심으로 시작되어 2000년대에 본격화되었고, 최근에는 전기·전자 및 자동차 분야로 확대되며 일부는 현지 천연자원을 활용하는 목적으로 진출하였다. 한국계 대기업은 대부분 제조업 분야에서 현지 공장을 운영하며, 한국으로부터 중간재를 수입해 현지에서 최종재를 생산한 뒤 제3국으로 수출한다. 또한 한국계 중소·중견 기업의 상당수는 한국계 대기업의 협력업체로서 현지 공장을 통해 한국계 대기업이 필요로 하는 부품과 중간재를 공급한다. 한편 한국계 대기업 및 중견 기업은 현지에서 부품을 구입하여 활용하는 비율이 높지 않았으며, 한국계 중소기업은 주로 노동집약적인 제조업 부문에서 현지 공장을 운영하고, 현지 한국계 대기업에 부품을 제공하거나 하청 업무를 담당한다. 한국과 아세안 간 공급망의 향후 변화 형태는 아세안 기업의 업종과 역할 변화에 대한 가정에 따르게 된다. 하지만 많은 아세안 기업이 현재와 같은 비즈니스 모델을 지속하여 아세안 기업들의 제조업 참여가 이루어지지 않을 경우, 아세안과의 공급망 혹은 가치사슬 구축은 현지의 한국계 기업이 주축이 될 가능성이 높다. 이 경우 한국정부는 현지 한국계 기업의 생산성 향상을 위한 각종 정책을 추진하여야 한다. 아세안 노동자의 임금이 계속 상승하고, 지대·운송비 등 비용 상승 요인이 발생할 경우 아세안 내 한국계 기업의 수익성은 계속 떨어질 것이고, 급기야 아세안에서 타 지역으로 이동하는 사태까지 발생할 수 있다. 아직까지 중남미나 인도 및 아프리카 등 타 지역이 아세안을 대체할 지역으로 부상하지 않기 때문에, 결국 아세안에 노동생산성 향상 및 기업 효율성 개선을 위한 정책을 한국 기업과 정부가 추진하여야 하는 것이다. 아세안 내 한국계 기업의 수익성 악화 및 생산기지 이탈을 방지하기 위한 가장 현실적인 방법은 현지 노동자의 생산성을 높이거나 물류비를 포함한 각종 비용을 낮추는 것이다. 첫째, 아세안 노동자들에 대한 교육과 훈련이 필요하다. 이는 아세안 노동자를 단순 노동자에서 숙련 노동자, 혹은 최소한 중·저 기술 노동자로부터 고생산성 노동자로의 업그레이드를 의미한다. 둘째, 아세안 기업의 생산성 향상을 위한 경영 컨설팅이 필요하다. 이는 아세안에서 활동하는 한국계 기업의 생산성을 높이거나 현지 기업의 생산성을 높이기 위한 경영 컨설팅을 의미한다. 셋째, 한국계 대기업과 중소기업 간 협력이 필요하다. 상대적으로 자금력이나 경영 능력이 우수한 한국계 대기업이 공급망 내에 있는 현지 중소기업 및 한국계 중소기업과 협력하는 것이다. 넷째, 현지 물류비 상승을 억제하기 위하여 아세안의 항만 및 도로 등 인프라 구축을 지원하여야 한다. 신규 고속도로 건설, 항만 시설 확충, 통관 시스템 전자화, 전력 시설 확보 등의 사업을 통하여 시스템을 개선하는 것이 매우 시급한 과제이다. 다섯째, 새로운 공단 및 자유무역지대 건설을 통하여 임대료 및 물류비 상승을 억제하여야 한다. 국내 기업이 향후 새로운 협력을 추진하려면 각종 인프라가 갖추어진 새로운 산업공단이나 자유무역지대가 필요하기 때문이다. 이러한 정책을 추진하기 위한 시급한 과제는 다음과 같다. 첫째, 아세안의 한국계 기업 지원이나 현지 지원이 한국의 경제성장을 위한 공급망 구축 혹은 가치사슬 형성 정책의 일환이라는 점을 한국 정부와 국민이 인식하여야 한다. 여전히 한국 사회에서는 다수의 정치인, 공무원, 그리고 국민 들이 국제무역을 ‘국내에서 생산된 물건을 해외에 판매하는 행위’로 한정적으로 인식하는 경향이 있으며, 국내 기업과 해외 기업이 국제시장에서 상호 경쟁 관계에 있다는 점에 주목하고 있다. 이러한 인식은 글로벌 가치사슬이 심화된 오늘날의 국제 무역 구조를 충분히 반영하지 못한다는 한계를 지닌다. 따라서 정부는 관련 분야의 전문가를 활용하여 국제무역의 구조적 변화와 기업 활동의 실질적 양상을 정치권, 행정조직, 그리고 국민 전반에 체계적으로 알릴 필요가 있다. 특히 아세안 지역에 진출한 한국계 기업을 지원하는 정책이 궁극적으로 국내에 기반을 둔 한국기업의 경쟁력 강화와 직결된다는 점을 정부와 국민이 인식할 수 있도록 전략적이고 지속적인 홍보 노력이 요구된다. 둘째, 아세안 지역에서 공적개발원조(ODA) 자금을 보다 적극적으로 활용할 필요가 있다. 현재 한국의 ODA 사업 집행액 가운데 약 23.8%가 아세안 지역에 배분되고 있으며, 수원국별 지원 규모를 기준으로 살펴볼 경우 인도네시아(2위), 베트남(3위), 캄보디아(4위), 필리핀(5위), 라오스(6위) 등, 상위 10위권 내에 아세안 국가가 5개국이나 포함되어 있다. 이는 아세안이 한국 ODA 정책에서 차지하는 비중과 전략적 중요성이 상당함을 시사한다. 아세안 국가들에 ODA 자금을 지원할 때 현지의 한국계 기업이 참여할 수 있는 사업을 발굴해 추진한다면, 가치사슬 형성 효과를 극대화할 수 있을 것으로 예상된다. 셋째, 한국과 아세안 간의 정치 및 재계의 인적 교류를 더욱 적극적으로 활용해야 할 것이다. 한국과 아세안 간의 협력은 상호 이해를 바탕으로 이루어지며, 이러한 이해는 결국 활발한 인적 교류를 통해 형성된다. 따라서 한국과 아세안 정치·경제계 인사들의 정기적인 포럼이나 세미나 등이 활성화되어야 할 것이다. 넷째, 한국과 아세안 간 젊은 세대의 교류와 전문가 간 학술회의가 더 활발하게 이루어질 필요가 있다. 젊은 학생들은 결국 미래 비즈니스를 주도할 인력인바 이들의 교류는 향후 협력의 기반이 될 것이다.

• 경제 > 경제일반
• 이충열
• 대외경제정책연구원
• 2026

크루즈 산업 협력을 통한 동북아시아 다자협력 방안 연구

동북아시아는 세계 경제의 핵심축으로 기능하고 있음에도 불구하고, 역내 국가 간 정치적·안보적 갈등으로 인해 경제협력이 제한되는 구조적 딜레마에 직면해 있다. 본 연구는 이러한 경직된 환경을 타개하기 위한 전략적 대안으로 ‘크루즈 산업’에 주목하였다. 크루즈 산업은 관광산업의 특성상 정치적 부담이 상대적으로 적으면서도 항만 인프라 개발, 지역 교통망 확충, 서비스 산업 고도화 등 전후방 연관 산업에 미치는 경제적 파급효과가 크기 때문에 국가 간 경제협력을 강화하는 매개로 기능할 수 있다. 본 연구의 주된 목적은 크루즈 산업을 활용한 동북아 다자협력 모델을 구축하고 그 실효성을 검토하는 것이다. 이를 위해 글로벌 및 동북아 크루즈 시장의 동향과 정책 환경을 분석하고, 북한의 관광 전략 및 관련 사례에 대한 검토를 병행하였다. 아울러 기존 운항 노선과 지역 협의체가 지닌 한계를 분석하여 개선 방안을 도출하였다. 궁극적으로는 한국을 동북아 크루즈 네트워크의 핵심 거점이자 중재자로 설정함으로써, 북한을 다자협력 체계로 유인하고 역내 크루즈 산업의 고도화를 달성하기 위한 단계별 정책 로드맵을 제안하였다. 기존 연구들이 시장 분석이나 국가별 정책 비교, 남북 관광 등 개별 주제에 분절적으로 접근했던 것과 달리, 본 연구는 이를 통합하여 ‘글로벌-동북아-북한-다자협력’으로 이어지는 포괄적인 협력 체계를 분석하였다. 특히 대북 제재 등 현실적 제약 요인을 고려하여 북한 기항지 연계를 위한 단계별 시나리오를 구체화하고, 이를 뒷받침할 다자간 거버넌스로서의 실무그룹 구성을 제안하였다는 점에서 기존 연구와 차별화된 정책적 함의를 갖는다. 본 연구의 장별 주요 내용은 다음과 같다. 제2장에서는 크루즈 산업 동향과 동북아 주요국의 정책 대응을 분석하였다. 글로벌 크루즈 시장은 2024년 3,460만 명의 관광객을 기록하며 팬데믹 이전 수준을 넘어섰으나, 동북아 각국은 이에 대응하여 상이한 정책 기조를 보이고 있다. 한국은 과거 양적 성장 중심에서 벗어나 ‘질적 전환’을 목표로 ‘제2차 크루즈 산업 육성 기본계획(2023-2027)’을 추진 중이다. ‘일상 속의 크루즈’를 비전으로 하여 국내 수요 기반 확대, 국적 선사 출범 지원, 항공-해상을 연계한 ‘Fly & Cruise’ 모델 확대를 통해 산업 회복과 체질 개선에 주력하고 있다. 일본은 2025년 방일 크루즈 관광객 250만 명 회복을 목표로 항만 수용성을 대폭 강화하고, 인프라 정비와 CIQ(세관·출입국·검역) 절차의 표준화를 도모하고 있다. 중국은 ‘크루즈 제조 강국’으로의 전환을 목표로 자체 대형 크루즈선 건조에 성공하였으며, 외국인 관광단 대상 15일 무비자 입국 정책을 전면 시행하는 등 공격적인 시장 확대 전략을 펼치고 있다. 러시아는 서방 제재에 대응하여 ‘크루즈 관광 발전 전략’을 수립하고, 내수시장 및 우호국 중심의 산업 재편을 시도하고 있다. 낡은 인프라를 현대화하고 극동 및 흑해 연안의 신규 항로를 개발하는 데 정책 역량을 집중하고 있다. 한편 GTI(광역두만강개발계획)와 ACC(아시아크루즈협력체) 등 기존 협의체는 역내 주요 이해당사국을 모두 아우르지 못하는 구조적 불완전성과 법적 강제력 미비로 인해 실질적인 정책 공조를 이끌어내는 데 난항을 겪고 있다. 따라서 이를 보완할 수 있는 새로운 전담 기구의 창설이 요구된다. 제3장에서는 북한의 관광 발전 전략과 크루즈 관광 사례를 검토하였다. 북한은 김정은 체제하에서 관광업을 외화 확보 및 체제 선전의 수단으로 활용하는 ‘관리된 개방’ 기조를 유지하고 있다. 최근 제정된 「관광법」(2023)과 「원산갈마해안관광특별구법」(2025)은 이러한 전략을 제도적으로 뒷받침하고 있다. 과거 금강산 크루즈(1998~2004)와 나진-금강산 시범 운항 사례 분석 결과, 풍부한 관광 자원과 특구 제도는 긍정적 요인이나, 인프라(항만 수심, 터미널) 미비, 불리한 수익 구조, 안전 보장 문제 등의 취약점이 여전히 상존하고 있다. 따라서 향후 협력은 이러한 구조적 제약을 보완하는 방향으로 설계되어야 함을 시사한다. 제4장에서는 동북아 다자협력 확대 방안을 구체화하였다. 핵심은 기존의 양자 간 단순 왕복을 넘어서 4~5개국이 연결되는 ‘다핵형 루프(Loop) 노선’ 구축하는 것이다. 서해권에서는 인천-남포-중국(다롄/단둥)을 잇는 단거리 순환 모델을, 동해권에서는 속초/부산-북한(원산/나진)-러시아(블라디보스토크)-일본(사카이미나토)을 연결하는 북방 물류·관광 복합 노선을 제안하였다. 이때 대북 제재와 북한 항만의 낮은 수심(8~11m)을 고려하여 중소형 크루즈 운용과 항공-해상을 연계한 ‘Fly & Cruise’ 모델의 적용이 필수적이다. 또한 북한의 참여 유인을 제공하기 위해 입항 시 선박 또는 승객 단위로 ‘영내 체류비(Port Stay Fee)’를 부과하여, 제재를 위반하지 않는 범위 내에서 간접적 외화 수익을 보장하는 방안을 대안으로 제시하였다. 이를 실행하기 위한 거버넌스로 GTI 관광위원회 산하에 한·중·러·몽골 등 회원국과 일본, 북한이 참여하는 ‘동북아 크루즈 협력 실무그룹’ 신설을 제안하였다. 동북아 크루즈 협력은 제재 환경과 인프라 격차를 고려하여 단계적으로 추진되어야 한다. 단기에는 협력의 초석을 마련하는 시기로, ‘동북아 크루즈 협력 실무그룹’을 가동하여 항만·운항 정보를 공유하고 CIQ(세관·출입국·검역) 절차 표준화 논의를 착수하여 협력의 기초를 다진다. 중기에는 협력의 확장이 이루어지는 시기로 안전성 및 제재 준수 여부가 검증된 경우에 한해 북한 기항지의 조건부 연계를 추진한다. 장기에는 크루즈 네트워크가 완성되는 단계로 제재 완화 및 관계 정상화를 전제로 동북아 5개국(한·북·중·일·러)을 연결하는 다핵형 해양관광벨트를 완성하고, 각국 항만의 기능을 분화하여 네트워크 효율성을 극대화한다. 한국은 이러한 과정에서 지정학적 이점을 활용해 동북아 크루즈 네트워크의 물리적 거점이자, 북한을 다자협력의 장으로 견인하는 중재자로서 주도적인 역할을 수행해야 할 것이다. 본 연구는 지정학적 긴장이 지속되는 동북아시아 환경 속에서 정치적 민감도가 낮고 경제적 파급효과가 큰 크루즈 산업을 매개로 한 실질적인 다자협력 모델을 설계하고, 한국의 중재자적 역할을 통해 북한을 역내 경제협력의 틀로 포섭할 수 있는 정책적 경로를 제시하였다는 점에서 의의를 갖는다. 그러나 본 연구에서 도출한 단계별 협력 시나리오는 각국의 협력 의지와 대북 제재의 완화 및 남북관계 개선이라는 유동적인 대외 변수에 의존하고 있어, 실제 정책 집행 시점과 속도를 확정하는 데에는 현실적인 한계가 따른다. 따라서 향후 연구에서는 급변하는 동북아 정세 변화 시나리오를 반영하고, 노선별 경제적 타당성 분석이 수반되어야 하며, 제안된 다자간 협의체의 안정적 운영을 담보할 수 있는 법·제도적 세부 설계 및 재원 조달 방안에 관한 구체적인 후속 연구가 추진되어야 할 것이다.

• 경제 > 경제일반
• 이정균
• 대외경제정책연구원
• 2026

경제안보 관점에서 본 日·中의 글로벌 사우스 전략과 시사점

정치·외교, 군사·안보적 중요성을 배경으로 글로벌 사우스(Global South)의 전략적 가치가 높아지고 있다. ‘글로벌 사우스’는 사실 완전히 새로운 개념은 아니며, 과거 제3세계나 개도국 그리고 남반구라는 지리적 동질성 및 역사적 차별과 구조적 불평등의 경험 등을 포괄하는 메타 범주의 개념이라고 할 수 있다. 한편 글로벌 사우스와 함께 최근 국제사회에서 주목을 받고 있는 또 다른 중요 이슈가 있다. 바로 ‘경제안보(economic security)’이다. 이는 미·중 전략경쟁의 심화와 첨단 과학기술을 둘러싼 주도권 경쟁 등을 배경으로 경제와 안보가 다시 밀접하게 연계되고 있음을 의미한다. 최근의 경제안보 이슈는 △ 공급망 안정과 △ 첨단기술 보호를 포함한 산업경쟁력 확보, △ 특정국에 대한 과도한 의존 방지 및 수출입 다변화, △ 경제적 강압(경제적 통치술)에 대한 대응 등을 주요 내용으로 한다. 이렇듯 글로벌 사우스의 부상과 경제안보의 중요성이 부각하면서 이 두 가지를 연계하여 인식하고 효과적으로 대응할 수 있는 방안을 마련하는 것이 중요해지고 있다. 실제로 우리의 이웃 국가인 일본과 중국은 이미 적극적으로 글로벌 사우스 전략을 추진하고 있고, 이를 경제안보 정책과 연계하는 모습을 보이고 있다. 이러한 배경하에서 본 연구는 △ 경제안보의 관점에서 일본과 중국의 글로벌 사우스 전략을 살펴보고, 이를 바탕으로 △ 한국의 글로벌 사우스 전략에 대한 시사점을 분석하며, △ 경제안보 정책과 글로벌 사우스 전략의 연계 분야에서 한·중·일 간 협력 가능성을 모색해 본다. 먼저 일본은 그동안 ODA를 통해 개도국에 대한 지원과 관계 강화를 모색해 왔다. 그리고 최근 글로벌 사우스의 전략적 가치가 높아지면서 일본은 그동안의 ODA 정책에서 더 나아가 글로벌 사우스에 보다 초점을 맞춘 정책 관련 논의를 시작했다. 일본은 글로벌 사우스와의 파트너십 구축이 일본의 경제성장과 경제안보뿐만 아니라 글로벌 거버넌스 차원에서도 매우 중요하다고 인식하고 있다. 이러한 인식을 바탕으로 글로벌 사우스 국가와 연계를 강화하기 위해서 △ 중층적인 관계 구축, △ 다양한 주체에 의한 연계 모색, △ 글로벌 사우스 각국의 상황에 어울리는 맞춤형 접근 등 세 가지 접근 방안을 확립했다. 일본은 이러한 방향성을 바탕으로 경제안보의 중심축을 이루고 있는 공급망을 강화하기 위해서 글로벌 사우스 국가들을 상대로 관련 정책을 적극적으로 추진하고 있다. 특히 이러한 노력은 경제안보의 ‘전략적 자율성’ 확보라는 기조 아래 핵심 광물 분야에서 더욱 분명하게 나타나고 있다. 이와 함께 일본은 경제안보의 ‘전략적 불가결성’을 위해서 글로벌 사우스를 상대로 우수 인재 유치에 적극적으로 나서면서 산업경쟁력 강화를 모색하고 있다. 또한 OSA(Official Security Assistance) 등을 통해 글로벌 사우스 국가들과의 방위 분야 협력을 강화하는 한편, 이를 일본의 방위산업 경쟁력 강화에 적극적으로 활용하고 있다. 이와 같이 일본은 공급망 안정과 산업경쟁력 강화라는 경제안보의 핵심 사항을 글로벌 사우스 전략과 유기적으로 연계하며 관련 정책을 추진하고 있다. 한편 중국은 2023년 이전에는 글로벌 사우스의 개념을 적극적으로 사용하지 않았고, 이 개념 자체에 대해서도 부정적인 인식을 갖고 있었다. 왜냐하면 글로벌 사우스라는 개념을 개도국 사이의 분열, 즉 중국과 기타 개도국을 분열시키려는 서구의 전략적 의도가 담긴 개념으로 인식했기 때문이다. 하지만 2023년 무렵부터 이러한 모습에 변화가 발생했는데, 개도국 사이에서도 글로벌 사우스라는 개념이 적극적으로 사용되기 시작하면서 위기감을 느꼈기 때문이다. 또한 이러한 위기감을 바탕으로 중국정부가 글로벌 사우스라는 개념을 공식적으로 사용하기 시작하면서 중국 사회 전체에서도 글로벌 사우스에 대한 관심이 높아졌다. 게다가 최근 중국이 개도국으로서의 정체성에 대한 변화를 나타냄에 따라, 기존의 개도국들과 자국을 같은 정체성을 가진 존재로 규정하기 위해서 글로벌 사우스와 같은 새로운 개념을 적극적으로 도입하고 있는 것으로 보인다. 이렇게 중국은 최근 들어 글로벌 사우스에 대한 개념을 적극적으로 수용하며 담론 경쟁에 참여하고 있지만, 사실 건국 이후 꾸준히 제3세계 국가와 개도국을 상대로 협력 및 관계를 강화하기 위해 노력해 왔다. 대표적인 것이 2001년 상하이협력기구(SCO) 창설이며, 2006년에는 브릭스(BRICS) 창설을 주도하며 주요 개도국 국가들과의 협력을 본격적으로 강화하기 시작했다. 그리고 2010년대 시진핑 체제가 출범한 이후에는 개도국을 상대로 하는 중국의 글로벌 사우스 전략이 보다 체계적이고 복합적으로 추진되고 있는데, 일대일로(BRI)와 3G[글로벌 발전 이니셔티브(GDI), 글로벌 안보 이니셔티브(GSI), 글로벌 문명 이니셔티브(GCI)]가 대표적이라고 할 수 있다. 이러한 중국의 행보를 경제안보의 측면에서 살펴보면, 중국이 수출입 다변화를 통해서 경제안보의 민감성(sensitivity)을 낮추려는 모습이 발견된다. 특히 미국 등 주요 선진국에 대한 비중을 낮추고 글로벌 사우스와의 교역을 늘려가고 있다. 이러한 중국의 수출입 다변화 정책 추진의 이면에는 경제안보 정책과 글로벌 사우스 전략의 유기적인 연계성이 나타난다. 2012년 시진핑 체제가 출범한 이후, 중국은 일대일로를 주요한 플랫폼으로 하여 관련 국가들과 다양한 협력 사업을 전개하며 관계 강화를 모색해 왔다. 그리고 최근에는 GDI를 통해 협력의 대상 및 분야를 더욱 확대하고 있다. 이와 관련하여 주목해야 할 것은 이러한 일대일로 연선 국가 및 GDI 협력 국가들이 대부분 동남아시아와 남아시아, 중앙아시아와 같은 중국 주변의 글로벌 사우스 국가들이고, 지정학적으로나 지경학적으로 전략적 가치가 점차 중요해지고 있는 아프리카 및 중남미 등의 국가라는 점이다. 중국이 경제안보 관점에서 수출입 다변화와 경제 관계의 다변화를 모색하는 가운데, 일대일로와 GDI는 글로벌 사우스 국가들을 대상으로 이를 실천해 가는 중요한 플랫폼으로써 활용되고 있다. 이와 함께 중국은 경제적인 혜택을 미끼로 대만의 수교국, 특히 경제적으로 여유롭지 못한 글로벌 사우스 국가들에 적극적으로 접근하여 대만과의 단교를 유도하는 경제적 통치술(Economic Statecraft)을 전개하고 있다. 이것이 중국의 경제안보 정책과 글로벌 사우스 전략의 연계에서 나타나는 또 다른 주요 특징 중 하나라고 할 수 있다. 또한 중국은 글로벌 사우스 국가들과의 신뢰 관계를 강화해 가면서 경제안보 환경을 개선하기 위해서 적극 노력하고 있다. 경제안보에 대한 이론적 고찰을 통해 살펴본 바와 같이 경제안보의 가장 중요하고 근본적인 대책은 다른 나라와 신뢰 관계를 구축함으로써 다른 나라가 자국을 대상으로 경제안보 위협을 가하지 않도록 만들고, 유사시 공동으로 대응할 수 있는 동지국(like-minded countries)을 확보하는 것이라고 할 수 있다. 이런 점에서 중국이 최근 글로벌사우스 국가들을 상대로 대중국 인식을 개선하기 위해 다양한 노력을 기울이고 있는 것은 경제안보 대응 측면에서도 주목할 만하다. 앞서 언급한 일본과 중국의 글로벌 사우스 전략과 비교했을 때, 우리의 글로벌 사우스 전략은 아직 체계화되지 못한 것으로 보인다. 특히 경제안보의 관점에서 글로벌 사우스 전략을 어떻게 수립하고 전개할 것인지에 대한 체계적인 접근이 부족해 보인다. 이에 본 연구에서는 다음과 같은 몇 가지 정책적 제언을 한다. 첫째, 체계적인 글로벌 사우스 전략을 시급히 수립해야 하며, 이를 위해서는 민·관·학이 주체가 되는 거버넌스 확립이 필요하다. 정부와 학계, 기업 관계자들이 함께 모여 국가의 글로벌 사우스 전략을 어떻게 체계적으로 수립 및 전개할 것인지에 대해서 논의하고, 이를 바탕으로 하나의 전략 방침을 마련할 필요가 있다. 둘째, 글로벌 사우스 전략을 경제안보와 연계하며 맞춤형으로 수립할 필요가 있다. 우리의 경제안보 상황에 대한 종합적인 진단을 바탕으로, 우리의 경제안보를 위해 우선적으로 무엇이 필요하고, 어떤 글로벌 사우스 국가들에 우선적으로 접근하여 협력을 강화할 것인지에 대한 구체적인 분석이 필요하다. 특히 남북관계의 안정 및 발전은 우리의 안정적인 경제안보 환경을 구축하는 데 있어 중요한 사항인바, 이러한 특수성을 우리의 글로벌 사우스 전략 수립 과정에 적극적으로 반영해야 한다. 셋째, 글로벌 사우스와 인적 교류를 활성화하기 위한 체제를 강화해 나갈 필요가 있다. 이들 국가와의 인적 교류는 관광객 및 유학생, 이공 분야 우수 인재 등 다방면으로 진행되어야 하며, 이를 위한 제도 정비가 시급하다. 넷째, 중국의 일대일로와 GDI, 일본의 ‘연계 강화 방침’과 같이 정권의 교체와 상관없이 지속적으로 추진될 수 있는 장기적인 전략을 수립해야 한다. 우리의 글로벌 사우스 전략에 대한 이러한 시사점과 함께, 한·중·일 3국 사이의 협력에 대해서도 고민이 필요하다. 한·중·일 3국이 전개하고 있는 글로벌 사우스 정책을 좀 더 효율적으로 추진할 수 있도록 불필요한 경쟁은 줄이고 상호 협력할 수 있는 방안을 마련해야 한다. 이에 대한 대표적인 사례가 아프리카를 대상으로 한 한·중·일 3국의 협력 메커니즘이다. 지금과 같이 한·중·일 3국이 아프리카를 상대로 각각의 협력 플랫폼을 경쟁적으로 운영하기보다는 ‘아프리카+한·중·일’과 같은 통합 플랫폼을 만들어 보다 효율적으로 대아프리카 협력을 전개할 필요가 있다. 다만 아프리카나 중남미 지역을 대상으로 ‘한·중·일+α’의 협력 플랫폼을 성급하게 추진하기보다는 장기적인 비전을 바탕으로 단계적으로 추진하는 것이 바람직해 보인다. 그리고 우선적인 협력 분야로서 한·중·일 3국이 모두 중시하고 있는 핵심 광물 확보 분야를 생각해 볼 수 있다. 이와 함께 유의해야 할 것은 3국의 경제안보 협력이 단순히 핵심 광물 확보 등 제도적 차원에만 머물지 않고 인식의 전환으로 이어져야 한다는 점이다. 한·중·일 3국은 서로를 자국의 경제안보에 대한 경쟁자 또는 잠재적 위협으로 인식하는 ‘제로섬(zero-sum)’의 사고에서 벗어나, 상호 협력과 공생이 가능한 파트너로 인식하는 ‘윈윈(win-win)’의 사고를 가질 필요가 있다. 그럴 때 글로벌 사우스는 한·중·일 3국 사이의 또 다른 ‘경쟁의 공간’이 아닌 국익을 창출할 수 있는 새로운 ‘협력의 공간’으로 다가올 수 있을 것이다.

• 경제 > 경제일반
• 허재철
• 대외경제정책연구원
• 2026

청소년 딥페이크 범죄 실태 및 형사정책적 대응 방안 연구

1. 서론 청소년의 온라인 활동 시간이 증가함에 따라 청소년이 디지털 공간에서 범죄의 가ㆍ피해자로 노출되는 사례도 늘고 있다. 최근 AI 등 디지털 기술의 발전으로 딥페이크와 같은 신종 범죄가 청소년범죄의 주요 유형으로 등장하고 있다. 그러나 딥페이크 관련 정책은 성인 위주의 정책에 머물러 있고, 처벌 또는 집중 단속에만 중점을 두고 있다. 예방 교육 역시 성범죄에 초점을 둔 교육에만 집중되어 있다. 본 연구에서는 실제 딥페이크 가해 청소년을 대상으로 한 심층 면접과 국내외 정책 비교를 바탕으로 청소년의 특성에 부합하는 딥페이크 대응 방안을 제시하였다. 학교전담경찰관(SPO)과 소년보호기관 협조를 통해, 실제 딥페이크로 수사 또는 재판 경험이 있는 소년범을 대상으로 딥페이크에 빠지게 된 경로를 파악하고 딥페이크 범죄유형, 다른 범죄와의 연루 상황, 평소 딥페이크 등 디지털범죄에 대한 인식 수준 등을 살펴보았다. 현행 딥페이크 관련 정책을 진단하고, 외국의 청소년 딥페이크 대응 정책과 비교 고찰, 범죄 청소년 딥페이크 경로 등 현황 분석 자료를 바탕으로 청소년의 특성에 부합하는 실효적인 딥페이크 대응 정책을 제시하였다. 2. 청소년 딥페이크 현황과 대응 정책 현재 딥페이크 대응 정책은 청소년에게 맞춤형 정책이 부재한 상황에서, 딥페이크 성범죄를 중심으로 한 예방 교육에 주로 한정되어 있다. 플랫폼 사업자에 대한 규제 역시 삭제 명령, 불이행에 대한 과태료 부과 등 국내 사업자에 대한 규제에만 집중되어 있다. 다수의 청소년이 이용하는 해외플랫폼 사업자를 강제할 법적 장치가 마련되어 있지 않다. 각 부처의 대응 정책은 집중 단속과 위장 수사를 통해 딥페이크 행위자의 적발과 처벌을 강화하는데 초점을 두고 있다. 반면, 디지털 환경에서 나타나는 청소년의 취약성에 대한 고려와 청소년이 접하는 디지털 환경의 안전성 제고 관련 정책은 마련되어 있지 않다. 3. 해외의 청소년 딥페이크 대응 정책 분석 외국의 경우 딥페이크를 청소년에게 중대한 영향을 미치는 디지털 안전 문제로 바라보고 있다. 또한 교육적 접근에서도 청소년이 단순히 “하면 안 된다”라는 수준을 넘어 “위법이며 실제 책임이 따른다”라는 점을 이해하도록 돕는데 중점을 두고 있다. 플랫폼 규제에서도 단순히 삭제 명령에 그치는 것이 아니라 플랫폼 자체의 위험성 평가 실시, 이용자의 연령 확인제도의 도입, 청소년 발달 전문가와의 협의, 서비스 설계 단계에서의 안전장치 내재화 등을 의무화하여 플랫폼 스스로 사전예방 의무를 다하도록 하고 있다. 또한 영국이나 호주는 온라인 안전법 제정 등을 통해 청소년을 ‘온라인 환경에 취약한 존재’로 보고 이에 맞춰 별도의 법적 보호 조항을 명확히 규정하고 있다. 4. 딥페이크 가해청소년의 경험 및 인식 분석 딥페이크 가해청소년을 대상으로 한 심층면접 결과에 따르면, 기존에 청소년 비행의 원인으로 지목되었던 가정 형태와 부모의 보호수준은 딥페이크 가해 행위와 관련성은 없는 것으로 확인된 반면, 대신 ‘친구 소개’를 통해 딥페이크에 노출된 청소년이사례가 많았다. 일반적으로 딥페이크 범죄는 성범죄로 분류되지만, 본 연구의 대상자 분석 결과 범행 동기 측면에서 성적 욕구 충족을 목적으로 한 경우도 일부 있으나, 조사 대상자 중 5명은 재미나 장난으로 인식하는 등 비성적(非性的) 목적에서 가해행위를 한 것으로 나타났다. 또한 가해 청소년 9명 중 6명은 예방 교육을 받은 경험이 있었으나, 3명은 예방 교육조차 받지 않은 것으로 나타났다. 특히 예방교육을 받은 6명 모두 교육 내용의 전문성과 실효성이 부족하다고 응답했다. 5. 청소년 딥페이크 범죄에 대한 형사정책적 대응 방안 청소년의 딥페이크 행위에 관하여는 성적 목적과 비(非)성적 목적으로 구분하여 대응하는 것이 필요하다. 범죄에 대한 인식이 충분하지 않은 채로 행위로 이어지고 이는 2차 가해로 나아가는 경우가 적지 않으므로 범죄 발생 직후 즉각적인 개입이 필요하다. 또한 또래 관계를 통해 딥페이크 범죄에 접근하는 경우가 다수이므로 가해자 처벌 뿐만 아니라 또래 관계 개선을 위한 교육적 개입이 병행되어야 한다. 청소년 대상 딥페이크 대응 정책은 청소년의 디지털 취약성을 충분히 고려해야 하고, 누구나 가해자 또는 피해자가 될 수 있다는 인식을 형성하는 교육이어야 한다. 아울러 청소년이 노출되는 디지털 환경에 대한 규제와 관리 체계도 마련되어야 한다. 청소년 맞춤형 딥페이크 예방 교육은 딥페이크의 목적이 성적 의도라면 성적 관계에 관한 교육을, 비성적 의도라면 디지털 규범과 리터러시에 관한 교육을 중심으로 구분하여 실시해야 한다. 또한 딥페이크의 기술적 성격을 이해하기 위한 AI 생성 콘텐츠에 관한 비판적 평가 및 이해를 위한 교육, 디지털 리터러시 교육이 강화되어야 한다. 해외 플랫폼 서비스 사업자에 대한 규제를 강화하기 위해, △ 생성형 AI 워터마크 표시 의무화 및 위반시 바로 삭제 의무화, △ 플랫폼의 자발적 삭제 의무 법제화, △ 플랫폼의 딥페이크 사전 검열 및 조치, △ 플랫폼 사업자의 수사 협조 의무화가 마련되어야 한다. 청소년의 플랫폼 접근 금지 방안으로는 △ 호주와 같이 16세 미만 온라인 미디어 접근권 제한, △ 청소년 접근경로의 다단계화, △ 싱가포르와 같이 연령별 디지털 기기 접근 제한 등이 고려될 수 있다. 마지막으로, 법‧제도적 개선방안으로는 △ 청소년의 디지털 취약성에 대한 고려, △ 온라인 환경 안전 강화를 위한 불법 콘텐츠 삭제 의무, 가짜 정보에 대한 대응책, △디지털 플랫폼 사업자의 책임과 투명성 강화, △청소년을 불법 또는 유해 콘텐츠 위험으로부터 보호하는 방안 등을 내용으로 한 ‘청소년 디지털 안전법(가칭)’이 제정되어야 한다. 「아동ㆍ청소년의 성보호에 관한 법률」 제11조 제5항에서 규정한 ‘단순 시청’에 대한 처벌의 범주가 광범위하게 해석될 수 있으므로, 시청의 범위를 ‘자발적 시청’으로 제한해야 한다. 언론보도와 정부의 대응 정책이 딥페이크 관련 청소년 문제를 처벌의 중심이 아닌 보호 중심으로 접근방식이 전환되어야 한다.

• 일반공공행정 및 공공안전 > 공공행정 및 공공안전일반
• 이승현
• 한국형사·법무정책연구원
• 2025

자본시장법 위반 범죄 동향과 사법공조 강화 방안 모색

▣ 핵심증권범죄의 특성, 동향 외국의 금융투자상품을 대상으로 한 거래는 그것이 오프라인으로 이루어질지라도 초국경적 범죄의 성격을 가지고, 온라인으로 이루어지는 경우에는 초국경적 사이버범죄의 성격을 가진다. 범죄행위가 인터넷을 통해 온라인으로 이루어지는 것만으로는 초국경적 성격을 가지지 않지만, 행위객체가 외국이거나 외국의 법익을 대상으로 하여 온라인으로 이루어지는 범행은 초국경적 범죄의 성격을 가지게 된다. 외국의 금융투자상품을 대상으로 한 온라인 거래는 거래행위의 효과가 외국에 미친다는 점에서 초국경적 성격을 가질뿐만 아니라, 사이버범죄의 성격 또한 가진다. 핵심증권범죄 중 특히 내부자거래죄는 1-2인에 의해 범해질 수도 있지만, 내부자거래죄도 수인에 의해 조직적으로 범해질 수 있고, 시세조종행위는 대부분 범죄단체에 비견되는 조직적 태양으로 범해진다. 즉, 핵심증권범죄는 대부분 조직범죄의 성격을 띄면서 이루어진다. 따라서 핵심증권범죄가 해외주식 또는 해외기업의 주식과 관련하여 이루어지는 경우에는 초국경적 조직범죄의 성격을 띄면서 범해지는 경우가 대부분이라고 할 수 있다. ▣ 우리나라를 포함한 비EU회원국의 형사사법공조제도의 문제점과 한계 「국제형사사법 공조법」, ‘형사사사법공조에 관한 양자조약’, ‘초국경적 범죄를 규율하는 유엔협약’은 모두 법률의 효력을 가지기에 공조의 요건을 충족하는 한 법적으로 공조의무가 인정된다는 장점을 가진다. 그러나 「국제형사사법 공조법」에 의한 형사사법공조는 상호호혜주의를 바탕으로 하고 있고, 명시적으로 언급되는 공조의 범위가 좁고, 엄격한 쌍방가벌성 원칙에 따르고 있고, 넓은 공조 거절ㆍ제한 사유로 인해 공조의 범위가 좁으며, 외교경로를 통하기에 공조가 신속하게 이루어지기 어렵다는 단점을 가진다. 우리나라가 외국과 체결한 ‘형사사법공조에 관한 양자조약’은 공조의 범위를 일부 확대하고(범죄수익 환수 관련 형사사법공조), 외교경로를 통하지 않고 이른바 ‘중앙당국’을 통해 형사사법공조 요청이 전달될 수 있도록 하고 있지만, 여전히 형사사법공조의 신속성이 낮고, 명문상의 공조의 범위가 좁을뿐만 아니라, 무엇보다 상호주의를 바탕으로 하고 있다. UNTOC와 같은 유엔협약은 공동수사팀 설치에 관한 명문 근거규정을 두고 있고, 중앙당국을 통해 사법공조 요청이 접수되도록 하고 있지만, UNTOC 또한 상호주의를 바탕으로 하고 있다. UNTOC 제18조(형사사법공조) 제1항은 “당사국은 제3조에 규정되어 있는 바와 같이 이 협약이 규율하는 범죄와 관련된 수사, 기소 및 재판절차에 있어서 가장 광범위한 상호 공조조치를 제공하고, 제3조제1항가호 또는 나호에 규정된 범죄의 피해자, 목격자, 수익, 도구 또는 증거가 피요청당사국에 소재하는 것을 포함하여 그러한 범죄가 성질상 초국경적이고 조직범죄단체가 관여되어 있다고 요청당사국이 의심할 만한 합리적인 근거가 있는 경우 유사한 공조를 상호 호혜적으로 제공한다.”고 하고 있다. 반면에 법집행기관이 외국의 법집행기관과 형사사법공조에 관한 MOU를 체결하여 행하는 형사사법공조는 법집행기관 간에 직접적으로 사법공조요청이 전달된다는 점에서 가장 신속히 형사사법공조가 이루어질 수 있지만, 현재의 그러한 MOU에 의하면 사법공조의 범위가 양자조약에서 규율하고 있는 내용과 크게 다르지 않다(따라서 공동수사팀 설치에 관한 명시적 언급이 없음). 무엇보다도 양해각서로서 법적 기속력이 인정되지 않기에 상대방 법집행기관이 사법공조요청에 응할 법적 의무가 인정되지 않기에 순전히 상대방 국가의 호의에 의해 사법공조요청이 이루어질 수밖에 없다는 한계를 가진다. IOSCO MMMOU 또는 EMMOU를 통한 공조/조력은 공조/조력이 신속하게 이루어질 수 있다는 장점을 가지지만, 양해각서 체결을 통한 공조/조력이기에 법적 기속력이 약하다는 단점을 가진다. 뿐만 아니라, IOSCO MMMOU는 임의수사에 해당하는 기법만을 공조/조력의 유형으로 규정하고 있고, EMMOU는 전기통신 대상 수사기법 등까지도 공조/조력의 한 유형으로 인정하고 있지만, 우리나라는 IOSCO EMMOU에 A2그룹으로 가입하였기에 우리나라 금융위나 금감원이 전기통신 대상 수사기법(통신제한조치 등)을 EMMOU를 근거로 하여 공조/조력을 제공하거나 공조/조력요청을 할 수는 없다는 한계가 있다. ▣ EU회원국 간의 ‘강화된 형사사법공조’ 제도 ‘상호인정원칙’이란 ‘어느 EU회원국의 사법적 결정 또는 법원의 판결을 다른 EU회원국이 신뢰하여 그 결정 또는 판결을 따라야 한다’는 원칙을 말한다. 「EU기능조약(Treaty on the functioning of the European Union)」은 상호인정원칙이 EU회원국 간 형사사법공조제도의 기본원칙이라는 점을 명시하고 있고, EU는 ‘상호인정원칙을 기반으로 하는, 강화된 형사사법공조제도’를 여러 EU규범을 통해 지속적으로 확대해 왔다. ● EU수사명령 제도 「형사사건에서의 EU수사명령에 관한 지침 2014(Directive 2014/41/EU)에 의하면, ’공동 수사팀 구성’을 제외하고, 형사사법공조의 형태로 이루어질 수 있는 모든 수사활동과 관련하여 한 EU회원국이 EU수사명령을 발령하면, 관련 EU회원국은 집행거부사유가 인정되지 않는 한 그 수사명령을 집행하여야 한다. ● 공동수사팀 「EU MLA 협약 2000(EU Convention on Mutual Assistance in Criminal Matters between the Member States of the European Union)」 및 「공동수사팀에 관한 EU 테두리결정 2002」등에 의해 여러 EU회원국에 공통적으로 관할권이 인정되는 사건에서 ‘공동수사팀 설치’는 일반화되었다. ● 동결ㆍ몰수명령 관련 형사사법공조 EU는 이미 2014년 4월 3일에 「Directive 2014/42/EU」를 제정하여 모든 EU회원국에서 독립몰수제도가 도입되도록 하였을뿐만 아니라, 확대된 몰수 제도(유죄판결 받은 자의 재산이 그가 적법하게 취득할 수 있는 통상의 수입보다 많고, 그 재산이 범죄행위로부터 유래한다는 점이 특정 사실 또는 가용한 증거에 의해 입증된다면 몰수판결이 가능하도록 하는 제도)를 도입하도록 하였다. 그리고 「동결ㆍ몰수명령의 상호인정에 관한 EU 규정 2018(Regulation (EU) 2018/1805)」은 한 EU회원국에서 동결명령 또는 몰수명령이 발령되면, 관련 다른 EU회원국은 집행거부사유가 인정죄지 않는 한 자국 기관에 의해 발령된 동결명령 또는 몰수명령인 것처럼 그 명령을 집행하여야 한다. ● EU전자증거 제출명령 및 보존명령 「EU전자증거제출명령 및 EU전자증거보존명령에 관한 규정 2023」에 의하면, 한 EU회원국은 다른 EU회원국의 전기통신서비스업자를 직접 수신인으로 하여 ‘EU전자증거 제출명령’ 또는 ‘EU전자증거 보존명령’을 발령할 수 있고, 해당 전기통신서비업자가 그 명령을 정당한 이유없이 이행하지 않는 경우에는 집행국의 집행기관은 그 명령을 집행하여야 한다. ● 증권범죄에서 증권감독기구의 상호협력 「EU 시장남용행위 규정 2014(Regulation(EU) No 596/2014」(이하 ‘MAR’) 제4장은 EU회원국의 증권감독기구 그리고 ‘EU 증권ㆍ금융 감독 기구(European Securities and Markets Authority, ESMA)’의 상호협력에 대해 규율하고 있다. 시장남용행위를 조기에 발견하기 위해서는 감독기구에 시장남용행위 발견 및 조사를 위한 적절한 권한이 부여되어야 하는데, EU MAR에 의하면, EU회원국의 감독기관은 최소한 현장조사 권한, 수색ㆍ압수 권한, 통신서비스제공자로부터 통신기록 정보를 제공받을 권한, 재산에 대한 동결ㆍ보전조치 요청권한을 가져야 하고, EU회원국 증권감독기구는 다른 EU회원국으로부터 요청받은 그러한 조치의 집행ㆍ이행에 협조하여야 한다. EU집행위원회는 2025년 12월 4일 ‘자본시장 통합 및 감독에 관한 EU집행위원회의 입법 제안(European Commission’s legislative proposal on market integration and supervision)‘을 채택하였는데, 이 제안은, 중요성을 가지는 특정의 초국경적 인프라구조 및 가상자산서비스 제공자와 관련하여서는 개별 EU회원국이 감독기능을 ESMA에 이전하고, 그와 관련하여서는 ESMA가 직접 감독기능을 수행하는 것을 내용으로 한다. ▣ 개선방안 ● 단ㆍ중기적 개선방안 ∙ 핵심증권범죄에서의 수사조치 및 범죄수익환수조치 관련 개선방안 EU에서는 독립몰수제도가 인정되고 있고, 확대된 몰수제도도 인정되고 있는데 반해, 우리나라는 ‘기소되지 않은 범죄사실에 대한 독립몰수제도’는 전혀 인정하지 않고, ‘기소된 범죄사실에서 유죄판결 없는 경우의 몰수판결’도 아주 좁은 범위에서만 인정하고 있다. 핵심증권범죄에서 통신제한조치 관련 형사사법공조가 이루어질 수 있도록 통신비밀보호법을 개정하여 (일반)통신제한조치가 허용되는 범죄에 핵심증권범죄를 포함시킬 필요가 있다. 그리고 몰수ㆍ추징보전명령의 형사사법공조가 현재보다 확대될 수 있도록, ‘핵심증권범죄로 수사절차가 개시되었고, 피의자가 핵심증권범죄행위를 행하였다는 점에 대해서는 합리적 의심의 여지 없이 유죄의 확신에 이를 수 있을 정도의 충분한 증거가 인정되지만, 피의자 사망 또는 피의자의 책임능력 부재로 인해 기소되지 않은 경우’ 또는 ‘핵심증권범죄로 기소되었지만, 그러한 사유 등으로 인해 피고인에게 유죄판결이 내려지지 못하는 경우’에는 독립적으로 몰수판결을 할 수 있도록 하고, 자본시장법의 몰수ㆍ추징 관련 규정을 개정할 필요가 있다. ∙ 상호주의의 틀 안에서의 형사사법공조 개선 방안 「유럽평의회 사이버범죄 협약 및 추가의정서」가입을 위한 이행입법을 하여 「유럽평의회 사이버범죄 협약 및 추가의정서」에 가입함으로써 가입자정보제공요청이 동 협약 가입국들과의 관계에서는 그러한 가입국의 서비스제공자에게 직접 할 수 있도록 할 필요가 있다. 그러나 우리나라가 「유럽평의회 사이버범죄 협약 및 추가의정서」에 가입하는 조치는 그 협약의 가입국과의 관계에서만 그러한 사법공조조치가 인정된다는 한계를 가진다. 우리나라가 개별 국가와 체결한 ‘형사사법공조에 관한 양자조약’은 통신제한조치, 통신사실확인자료제공, 통신사실확인자료 이외의 가입자정보 제공요청, 전자증거 보존요청 및 공동수사팀 구성을 공조활동으로 명시적으로 언급하지는 않고 있다. 아직 우리 현행법에서 명시적 규정이 없는 ‘전자증거 보존요청’제도를 향후에 도입하고, 앞에서 언급한 수사활동을 우리나라가 개별 국가와 체결한 ‘형사사법공조에 관한 양자조약’에서 명시적으로 공조활동으로 언급할 필요가 있다. ∙ IOSCO EMMOU 관련 핵심증권범죄를 통신제한조치가 가능한 범죄로 통신비밀보호법을 개정하고, 금융위 및 금감원 산하 자본시장 특사경에 의한 수사활동과 관련하여서는 검사의 승인을 통해 통신제한조치 등의 사법공조가 가능하도록 할 필요가 있다. ● 장기적 개선방안 장기적으로는 현행의 「UNTOC(초국경적 조직범죄에 관한 UN협약)」와 「유엔 사이버범죄 협약」을 ‘EU의 상호인정원칙을 기반으로 하는 형사사법공조제도’와 유사한 내용으로 ‘강화된 형사사법공조제도’를 도입하는 방향으로 개정하는 것을 지속적으로 논의할 필요가 있다. 이와 관련하여 비EU회원국들은 ‘법적 공동체’가 아닐뿐만 아니라, 많은 국가들 사이에는 법규범의 발전 정도가 상이하고, 형사소송법규범 또한 상이하기에 상대방 국가의 ‘사법적 결정’을 신뢰할 수 있는가에 대한 의문이 유엔 차원에서 ‘강화된 형태의 형사사법공조제도’를 도입하는데 있어서 근본적 난점으로 작용할 수 있다. 그러나 「UNTOC」와 「유엔 사이버범죄 협약」 자체에서 공조가 인정되는 수사활동에 관한 공통적인 최소한의 요건(예컨대 법관에 의한 영장 발부 여부 관련 요건 등)을 직접 규율함으로써 그 협약 가입국간의 형사소송법규범의 상이함은 어느 정도 해결할 수도 있을 것이다. 공조의 대상인 수사활동의 집행방법 등과 관련하여서도 순전히 개별 국가법에 맡기는 것이 아니라, 공통적으로 적용될 필요가 있는 사항의 경우 조약에서 그에 관한 사항을 직접 규율하는 방식을 통해서도 형사소송법 규범의 상이함 문제를 해결할 수도 있을 것이다.

• 일반공공행정 및 공공안전 > 공공행정 및 공공안전일반
• 박경규
• 한국형사·법무정책연구원
• 2025

병역면탈 범죄에 대한 양형기준 마련을 위한 연구

1. 개관 병역면탈 범죄에 대한 대응이 약할 경우에는 병역을 이행하지 않아도 된다는 인식이 확산되어 국가의 안보를 위협하는 요소가 될 수 있다. 또한, 어떤 사람은 병역의 의무를 성실하게 이행하는 반면, 어떤 사람은 의무 이행을 해태하거나 하지 않는 경우에도 신상필벌이 이루어지지 않게 되어 병역의무의 공정성이 저해될 수 있다. 병역의 의무를 이행한 사람에게는 상실감도 가져올 수 있다. 이렇듯 병역면탈 행위는 국가와 사회에 부정적인 영향을 미침에도 불구하고, 병역면탈 범죄에 대해 대부분 집행유예나 기소유예 등 강력한 처분이 이루어지지 않고 있다. 「형법」을 적용하는 단계에서 선고형 결정이 있어서 법원은 양형기준을 설정하여 활용하고 있다. 양형은 개인의 신체적 자유, 경제적 자유 등을 직접적으로 제한하고, 나아가 생명까지 박탈하는 중대한 결과를 가져올 수 있으므로 적정하고 합리적인 양형을 통하여 형사재판 전체의 공정성과 신뢰성 확보를 위해 법원조직법에서는 대법원에 양형위원회를 두고 양형기준을 설정하도록 하고 있다. 이 연구의 연구범위는 이러한 상황에서 병역법상 병역면탈의 유형 분석 및 법정형의 타당성 검토, 병역면탈 사례 및 판례 등 처분 결과 분석, 병역법상 병역면탈자에 대한 양형기준 설정 필요성 검토, 언론기사 분석을 통한 병역면탈 범죄에 대한 사회적 인식 검토, 양형기준이 설정된 범죄군에 대한 분석 및 병역면탈 범죄 양형기준 설정 필요성 검토, 병역법상 병역면탈 범죄에 대한 양형기준(안) 제시를 하였다. 연구방법으로는 관련 법령 분석, 병역면탈과 관련한 판결문 분석, 병역면탈 및 양형기준 설정과 관련된 논문 검토, 언론기사 분석 및 전문가, 실무자 자문을 사용하였다. 2. 병역면탈과 병역기피 병역면탈 범죄는 주로 「병역법」 제86조를 위반한 경우를 말한다. 병역의무를 부담하는 사람은 그 의무를 기피하거나 감면을 받기 위해 도망하거나 행방을 감추거나, 신체를 손상하거나 속임수를 쓴 경우에 1년 이상 5년 이하의 징역에 처하게 된다. 한편 병역면탈과 관련된 범죄 유형으로는 병역기피가 있다. 병역기피는 병역의무를 이행하지 않기 위해 도망하는 것을 말하며, 대표적인 유형으로는 현역입영 또는 소집통지서를 받고도 정당한 사유 없이 일정한 기간이 지나도 입영하지 않거나 소집에 응하지 않는 경우를 말한다. 병역면탈 범죄에 대해서는 병무청 특별사법경찰이 수사권을 가지고 있다. 형사처분 내역을 보면 2016년 이전에는 징역형 선고 비율이 5.4%였고, 2017년에는 10.3%로 가장 높았다. 2018년, 2022년, 2023년, 2024년에는 징역형이 선고된 건이 한건도 없었다. 2019년에는 3.8%, 2020년 7.3%, 2021년 6.9%로 10%를 넘지 못했다. 이에 반하여 집행유예 비율은 2022년에 90.5%로 재판에 회부된 사람 10명 중 9명은 집행유예를 받을 정도로 높았다. 병역면탈 범죄에 대한 불기소율은 2016년에는 44% 였다가, 2023년에는 6.5%로 급격하게 감소하고 있다. 즉, 병역면탈 범죄에 대해서 기소하는 비율은 높아지고 있지만, 집행유예 비율도 같이 증가하고 있는 추세에 있다. 3. 병역면탈 범죄에 대한 판결문 분석 결과 2019년부터 2025년까지 선고된 병역면탈 범죄에 대한 1심 결과를 살펴보면 총 113건 중 102건에서 유죄판결이 선고되었고, 10건이 무죄가 선고되었다(1건은 면소). 대상 기간 동안 유죄선고율은 90.2%, 무죄선고율은 8.8%이다. 2019년부터 2025년까지 병역법 제86조 위반으로 법원 제1심에서 유죄선고를 받은 102건의 사건에 대해서는 모두 징역형이 선고되었다. 징역형을 선고한 102건 중, 집행유예가 선고된 사건은 87건(85.2%)이었다. 징역형의 실형이 선고된 사건은 15건으로 14.7%를 차지하였다. 병역면탈 범죄에 대해서는 병무청 특별사법경찰이 수사권을 가지고 있다. 형사처분 내역을 보면 2016년 이전에는 징역형 선고 비율이 5.4%였고, 2017년에는 10.3%로 가장 높았다. 2018년, 2022년, 2023년, 2024년에는 징역형이 선고된 건이 한건도 없었다. 2019년에는 3.8%, 2020년 7.3%, 2021년 6.9%로 10%를 넘지 못했다. 병역법 제86조 위반은 병역의무 기피, 감면받을 목적으로 행방불명, 신체 손상, 속임수 사용을 내용으로 한다. 행방불명의 경우에는 병역의무가 있음에도 불구하고 전혀 병무청과 연락이 닿지 않거나, 해외에 장기체류 하는 등으로 인하여 연락이 두절된 경우를 말한다. 신체 손상은 그 방법이 매우 다양하고, 신체검사, 재신체검사 등으로 인하여 장기간 동안 준비를 하는 경우도 많다. 또한 한 번의 시도로 끝나는 경우도 있지만, 여러 번에 걸쳐, 즉 신체검사와 재신체검사시에 의도적으로 신체를 손상시키는 행위를 하는 경우가 많다. 장기간 동안 입영에 대비하여 서류를 위조하여 준비하여 왔다든지, 정신과 의사를 속이면서 지속적으로 상담을 받은 경우도 존재하는 등 위반 유형도 매우 다양하다. 병역처분 4급부터 6급까지 받는 특정한 방법을 공유하여 다수의 사람들이 여기에 참가하거나, 소위 병역브로커를 통해 그 방법을 전달받는 경우도 있는 등 그 수법도 매년 다양하게 전개된다. 어떤 유형의 행위가 적발되었다면 다른 행위를 개발하는 경우도 있고, 사이트나 어플리캐이션을 통해 정보를 공유하기도 한다. 선고형량에 영향을 미치는 불리한 사정으로는 집행유예 기간 중 재범, 동종 벌금형 이상 처벌전력, 전과, 이미 2차례 미입영으로 형사처벌, 병역법 위반 처벌 건수, 입영거부, 공무집행방해, 특가법상 도주치상 전력과 같은 이종범죄 처벌 전력이 있었다. 유리한 사정으로는 처벌전력 없음, 잘못 인정, 범행사실 인정, 진지한 반성, 벌금형초과 처벌전력 없음, 개인취향에서 문신을 함, 초범, 병역의무 이행태도, 가족부양에 대한 책임감, 성실하게 병역의무 이행 다짐, 충동 및 감정조절장애 있음, 고의성이 없음 등이 있었으며, 참작사유로는 나이, 성행, 환경, 범행 동기, 수단과 결과, 범행 후의 정황, 가족관계 등이 있었다. 4. 병역기피 범죄에 대한 판결문 분석 결과 2019년부터 2025년까지 총 1,036건 중 995건에 대해 유죄판결이 선고되었고, 41건이 무죄가 선고되었다. 대상 기간 동안 유죄선고율은 96.0%, 무죄선고율은 4.0%이다. 연도별로 유죄율을 보면 2020년 89.8%, 2021년 90.9%, 2022년 94.8%, 2023년 100%, 2024년 99.5%, 2025년 100%로 매년 그 비율이 높아지고 있다. 집행유예를 포함하여 병역법 제88조 위반으로 제1심에서 선고받은 징역형의 기간은 2월에서 8년까지 다양하였다. 유죄선고 건수 대비 징역형 분포는 6월이 32%로 가장 높았고, 8월이 20.5%로 그 뒤를 이었다. 10월은 12.9%, 1년은 13.3%로 6월부터 1년까지의 비율은 약 80%를 차지하였다. 선고형량에 영향을 미치는 불리한 사정으로는 소집에 응할 사정이 없음에도 병역의무 이행 기피, 병역의무 이행의 중요성, 대한민국 국민으로서 기본적인 헌법상 의무인 병역의무 미이행, 병역의무 이행이 갖는 중요성, 헌법에서 정한 국방의 의무를 저버리는 행위, 국가안보 및 병역의무의 성실이행 및 실효성 확보, 대다수 국민이 개인적 자유를 희생하면서 병역의무를 이행하는 점, 동종범행으로 집행유예를 받았음에도 집행유예 기간에 재범, 동종범행으로 기소유예 처분 및 집행유예를 받은 점, 여러 차례 이종범행으로 처벌을 받은 점, 선고유예를 받은 후 미입영, 누범기간 중에 재차 범행, 병역법 위반으로 집행유예를 받고 재병역 판정검사를 받지 않은 점, 거짓으로 자료를 만든 점, 여러 차례 입영절차를 연기한 점, 여러 차례 소집에 응하였으나 부적응 등의 문제로 퇴소, 병무청 관계자에게 여러 차례 거짓 진술, 단순히 군대에 가고 싶지 않다는 이유로 입영하지 않은 점, 상당기간 행방불명이었던 점, 재판에 미출석 한 점 등이 있었다. 유리한 사정으로는 빚을 갚고 생업을 위해 입영을 미루려고 하였던 점, 입영 당일 늦게 출발하는 바람에 입영하지 못한 점, 조모를 부양해야 하는 점, 생계를 이유로 입영을 연기한 측면, 병역의무 이행 의지, 범행 인정, 동종의 범죄전력이 없는 점, 벌금형을 초과하여 처벌받은 전력이 없는 점(초범), 진지한 반성, 자백 등이 있었다. 참작사항으로는 연령, 범죄전력, 환경, 범행 후의 정황 등이 제시되었다. 5. 병역면탈범죄에 대한 양형기준 설정 필요성 우선 국민적인 관심도이다. 최근 5년간 ‘병역면탈’을 키워드로 뉴스를 검색한 결과 뇌전증 같은 병명, 나플라, 라비, 연예인 등도 높은 빈도를 차지하였다. 그 외에도 집행유예나 구속기소와 같은 키워드도 비교적 높은 빈도로 검색이 될 정도로 국민적인 관심이 높은 분야이다. 둘째, 병역법이 적용되는 대상의 규모를 파악하기 위한 병역자원은 계속 줄어들어 2015년에 비해 2024년에는 120여만명이 줄었으며, 동원대상도 지속적으로 감소 중에 있다. 이런 상황에서 병역을 기피하거나 면탈하는 행위에 대하여 강력하게 대응하는 제도가 필요하다. 셋째, 병역의무는 납세의무와 함께 사회의 근간을 형성하기 위한 중요한 기능을 담당하고 있다. 어떤 나라도 국방이라는 수단이 없이 운용될 수 없듯이 병역의무 이행은 국가적으로 중요성이 높다. 병역면탈 및 기피행위를 처벌하는 규정은 이를 담보하는 수단으로 기능하고 있다. 그럼에도 불구하고 병역면탈 및 기피행위에 대한 처벌은 법정형에 비해 너무 낮은 수준이다. 넷째, 양형기준이 설정된 범죄군을 살펴보면, 피해자가 있는 범죄나 사회적으로 관심도가 높은 범죄, 피해자 지속되는 범죄 등이 다수를 이루고 있지만, 뇌물범죄, 관세범죄, 조세범죄, 증거인멸범죄와 같이 국가의 기능을 보호하기 위한 범죄도 포함되어 있다. 병역법 위반 범죄는 병역의무 이행을 담보하기 위한 수단으로 대상자는 병역의무 이행을 부담하고 있는 모든 국민으로 그 범위가 다른 법률과 비교하여 볼 때 결코 작지 않다. 다섯째, 병역면탈 범죄와 병역기피 의무 위반이 병역의무이행과 이를 통한 국방의 의무 이행을 담보하기 위한 수단으로 제대로 기능하기 위해서는 지금보다는 형벌을 높게 선고할 필요가 있다. 판결문을 분석한 결과와 같이 양형이 이르는 사유가 너무 다양하고, 집행유예의 경우에는 그 이유가 명확하지 않은 점도 문제이다. 6. 병역면탈 범죄 및 병역기피에 대한 양형기준 안 발생빈도에 있어서도 병역면탈은 매년 편차가 있지만, 100여건에 달하고, 병역기피는 재판까지 이른 사건 수가 최근 5년간 1,000여건에 이를 정도로 양형인자를 추출하는데 적정하다고 보인다. 그 밖에 병역위반사범 중 거의 사용되지 않는 일부 범죄를 제외하고 양형기준을 설정하는 것이 바람직하다고 생각된다.

• 일반공공행정 및 공공안전 > 공공행정 및 공공안전일반
• 김영중
• 한국형사·법무정책연구원
• 2025

예산심의과정에서의 국회 의결권의 한계에 관한 연구

Ⅰ. 배경 및 목적 영국과 미국, 프랑스 등 서구 정치선진국에서 일어난 혁명, 즉 민주주의의 출발점은 국가가 재산권을 부당하게 침해했을 때 이에 맞선 국민의 저항에서 비롯되었다고 볼 수 있다. 또한 이보다 앞서 영국의 마그나카르타와 명예혁명에서는 ‘대표 없이는 과세 없다’는 조세법률주의가 이미 확립된 것으로 진정한 민주주의는 재정민주주의에 기초한다고 볼 수 있다. 재정에 대한 중요한 원칙 규정은 법률이나 의회 규칙으로 규정할 경우 의회가 법률 제·개정이나 의회 규칙의 제·개정을 통해서 의회에 유리한 재정제도를 설계할 수 있고 한국처럼 여야의 대립과 이념적 대립이 심한 상황에서 법률이나 의회 규칙으로 재정제도를 규율하는 경우에는 국민을 위한 재정민주주의에도 반할 수 있기에 한국의 재정제도는 헌법에 의해 규율되어야 한다. 재정헌법에 대한 개헌논의는 예산법률주의로의 헌법개정의 타당성 검토, 예산편성권의 국회 이전의 타당성, 증액동의권의 존부, 재정준칙을 중심으로 활발한 개헌논의가 진행 중이고 이 보고서는 주로 국회의 예산심의권의 한계에 대해서 증액동의권의 존부, 재정 준칙, 준예산을 중심으로 검토를 하였다. 특히 기존의 국회 개헌특위 개정안들의 타당성 여부를 검토하고 이에 대한 대안을 검토하여 한국에 필요한 재정헌법 개정안을 도출하고자 하였다. Ⅱ. 주요 내용 최근 10여년 동안 헌법개정 논의의 중심에는 국회의 권한을 강화하고자 하는 재정헌법 개헌논의가 있었다. 그 내용으로는 우리 예산제도 관련 예산법률주의로의 전환 논쟁에 대해서 본 보고서는 예산법률주의가 추구하는 재정민주주의와 재정의회주의적 관점에서 이 논쟁을 재검토하였고 예산편성권의 행정부가 현행대로 유지할지 아니면 국회로 이전할지 여부와 국회의 증액의결시 정부의 동의권의 유지 여부와 이를 폐지시 예산법률안의 부분거부권의 도입의 문제, 그리고 준예산과 국회의 예산심의권의 실질화 방안과 결산심사권의 강화, 재정준칙의 헌법 규범화 등을 연구하였다. 재정헌법 개정은 영국과 미국, 독일, 프랑스 등 확립된 재정민주주의에 기초하고 한국처럼 여야의 대립과 이념적 대립이 심한 상황에서 법률이나 의회 규칙이 아닌 헌법에 의해 규율되어야 하고 이러한 재정민주주의와 재정입헌주의적 관점에서 모든 재정헌법 개정사항을 접근하여야 한다. 국회에서 논의된 재정헌법개정의 핵심은 제왕적 대통령제를 통제하기 위하여 국회의 권한을 강화하고자 한다는 점이다. 그런데 이러한 논의가 모든 재정헌법 개정사항의 기준이 되는 재정민주주의와 재정입헌주의적 관점에서 타당하지를 검토하였다. 정부의 국회 증액의결 동의권은 예산안 내지 예산법률안은 국가전체적 측면에서 편성되기에 사후에 예산안 내지 예산법률안을 전부 거부 시에는 국가가 마비되기에 사전에 타당한 증액요청은 동의하고 부당한 증액의 경우에는 사전적 거부하는 권한이고 부당한 지역구 예산 끼워넣기와 이익단체에게 선심성 예산 신설증액을 방지하기 위하여 존치되어야 한다는 결론에 도달하였다. 그리고 증액동의권을 폐지하거나 유지하더라도 사후에 예산안 내지 예산법률안을 전부 거부 시에는 국가가 마비되기에 예산안이나 예산법률안의 부분거부권의 도입이 필요하고 미국과 대통령제의 비교법적인 검토를 통하여 도입의 필요성을 검토하였다. 그리고 준예산과 중앙정부와 지방정부의 재정조정제도의 헌법 규범화의 문제와 재정통제기관으로서의 감사원의 재정통제 권한의 문제와 국회의 예산심의권의 실질화 방안으로서 결산심사권의 강화, 재정준칙의 헌법 규범화 등을 연구하였다. 이러한 쟁점을 검토하기 위하여 일본과 미국, 프랑스, 독일 등과 남미의 대통령제의 나라의 재정제도를 검토하여 보았고 특히 한국의 대통령제의 경우에 모델로 언급되어지는 미국의 재정법적 검토와 역사적인 관점에서의 재정학적 검토를 다른 보고서와 달리 좀 더 집중적으로 검토하여 한국에 맞는 헌법 개정안과 시사점을 도출하였다. Ⅲ. 기대효과 기존의 예산법률주의 분석을 단순한 법적 해석 문제에서 벗어나 민주주의와 의회주권이라는 규범적 차원으로 재정헌법론 분야에 깊이 있는 분석을 제공하고, 정부형태와 재정제도의 유기적 연관성을 체계적으로 검토함으로써, 헌법개정 시 정부형태와 재정제도를 통합적으로 논의하기 위한 토대를 마련하였다.

• 일반공공행정 및 공공안전 > 법제도
• 김주환
• 한국법제연구원
• 2025

북한의 권력엘리트 분석: 북한 변화에의 함의

이 연구의 목적은 다양한 방법으로 김정은 시대 중심 권력엘리트를 분석하여, 북한 변화에의 함의를 밝히고 남북한 교류‧협력 및 대북‧통일 정책 마련에 기여하는 것이다. 특히 최근 김정은 정권이 중점적으로 추진하는 정치사업인 “북한의 ‘간부혁명화’가 가능할 것인가?”라는 문제의식에 따라, 북한 간부들의 삶과 의식 실태를 중시하는 시각에서 분석하였다. 첫째, 문헌분석과 심층면접 텍스트에 대한 상호비교의 질적 교차분석을 통해, 북한의 간부사업을 중심으로 간부정책과 실태를 분석하였다. 연구결과, 북한의 간부들은 충성심과 ‘지식인적 동요의식’을 동시에 지닌 이들로 김정은 정권 안정화에 가장 중요한 역할을 한다. 따라서 이들의 개인주의적 이익추구 성향에 대해 김정은 정권은 당 간부들을 중심으로 다층적인 통제와 감시 시스템으로 관리한다. 이러한 간부정책에 대해 북한 간부들은 개인이 동원할 수 있는 돈과 인맥으로 ‘자신과 가정의 안녕’을 지켜내기 위해 고군분투하고 있다. 둘째, 북한 공식 문헌과 소설 분석을 중심으로, 당성‧혁명성‧인민성을 체현해야 하는 김정은 시대 간부 모델을 규명하였다. 당성은 당 중앙의 사상과 정책을 관철하는 충실성이다. 계획과 성과의 미달에 대한 ‘책임은 당과 수령이 아니라 간부들에게 있다는 논리’를 간부와 주민 모두에게 내재화한다. 혁명성은 반사회주의‧비사회주의적 사상을 배격하는 투쟁성이다. 간부들의 사상적 해이가 만연한 현실에 대응하여 이를 극복하는 간부상으로 혁명성을 주문한다. 인민성은 인민을 위한 헌신적 복무 정신이다. 북한당국은 ‘인민대중제일주의 실현의 방해자로 간부를 규정’함으로 간부에게 헌신적 인민성을 요구하고 대중들에게 당/수령의 위대성을 내면화하게 한다. 셋째, 2012년~2025년 9월까지 김정은 시대에 발간된 노동신문 텍스트마이닝을 중심으로, 김정은 정권의 간부 문제를 시각화하였다. 김정은 집권 1기(2012.1.1.~2016.5.5.) 가장 부각된 간부들의 문제는 세도와 관료주의이다. 이 통치 담론은 김정은 정권의 안정화를 목표로 한 권력엘리트 통제와 숙청 과정에서 중요한 역할을 하였다. 집권 2기(2016.5.6.~ 2021.1.4.)에는 간부들의 무기력과 책임회피를 지적하는 패배주의가 집중적으로 제기되면서 불리한 대외 환경 속에서 내부 간부들의 책임을 부각시켰다. 집권 3기(2021.1.5.~2025.9.30.)에는 사상사업에서의 형식주의와 경제사업에서의 절차적 허점과 관행을 문제 삼는 형식주의 비판이 두드러졌다. 이는 북한에서 발생하는 여러 문제를 체제의 문제/정권의 결함이 아닌 간부 문제로 전가하는 역할을 함과 동시에 북한이 체제 안정과 경제사회적 목표 달성을 위해 간부들의 사상과 태도, 제도적 기강을 다층적으로 관리‧통제하고 있음을 보여준다. 또한 북한의 간부들이 시대적 환경 변화와 함께 끊임없이 삶의 안녕과 발전을 위해, 권력의 통제를 비켜나가며 살아가고 있음을 직간접적으로 알려준다. 넷째, 북한을 떠난 고위직 탈북민 수기를 중심으로, 심층면접 텍스트 분석을 결합하여 북한 간부들의 삶과 꿈을 진단하였다. 수기를 통해 북한을 떠난 간부들의 생애사를 분석함으로써, 간부로 성장하게 된 과정과 북한에서 간부로 살아가는 삶의 희로애락, 최고지도자와의 관계와 인민과의 관계, 그리고 체제에 대한 인식 변화와 탈북에 이르는 여정을 살펴보았다. 그리고 이들이 기록한 생생한 삶의 현장에서 발견할 수 있는 체제의 속살과 내면의 심리를 드러내었다. 주목할 점은 북한 간부와 수령과의 관계에서 ‘최고지도자의 눈치만 보는 간부들의 행태’로 나타나는 불안과 불만이 구조화되어 있다는 점이다. 또한 간부와 인민과의 관계에서는 인민들과 직접적인 사업을 하지 않는 고위층은 이들을 측은하게 여기는 마음이 있으나, 현장의 대중사업을 하는 중하층 간부들에게 인민들은 통제‧관리의 대상이다. 인민들도 일상생활에서 직접 마주하는 대다수의 중하층 간부들이 미움과 증오의 대상이다. 간부들 대부분은 개혁‧개방이 살길이라고 인식하고 있으나, 자신과 가족의 생존과 안녕을 위해 지식인적 동요를 차단하려 애쓴다. 당과 수령의 결정에 대해 ‘생각하지 않기’로 스스로를 도구화하는 방식이다. 그럼에도 위기의 순간이 잦아지면서 기회가 있으면 해외로 나가거나 탈출을 꿈꾸기도 한다. 연구결과, 정권의 중층적 통제 하에 있는 다수 북한의 간부들은 자신과 가족의 생존과 안녕을 위해 간부혁명화 사업을 주도하고 있다. 그러나 1990~2025년 현재까지 북한의 기아, 시장화, 정보화, 국제화 과정에서 북한의 권력엘리트들은 이미 ‘개인과 이익’이란 개념을 지니게 되었다. 따라서 간부혁명화는 김정은 정권의 정책적 담론으로 기능하며 현실에선 이루어지기 어려울 것으로 보인다. 이러한 연구결과에 기초하여 북한 변화에의 함의를 규명하기 위해, 결론에서는 김정은 정권의 안정성, 북한 간부들의 문제적 실태에 기초한 북한 변화 전략, 그리고 정책적 시사점을 발굴한다. 먼저 김정은 정권의 작동시스템, 북한 정권 내 권력갈등 가능성, 그리고 정치변동 발생의 조건과 형태들을 종합적으로 판단하여 향후 5년 이내를 전망할 때, 북한 체제 내부에서 정권교체와 같은 정치적 변동 가능성은 희박하다. 따라서 중장기적 시각에서 북한 간부들을 중심으로 한 변화 전략을 모색해야 한다. 북한 간부들의 생활과 의식에 대해 김정은 정권이 지목하는 전반적 문제들은 형식주의, 요령주의, 보신주의, 무책임성, 비조직성, 무규율, 묵인과 방조이다. 그 외 간부-최고지도자 관계에서 나타나는 대표적 실태는 개량주의, 주관주의, 취미본위주의이다. 간부들의 개량주의에 기초할 때, 유일영도사상 및 김일성-김정일주의를 흔들 수 있는 대안적 이념, 북한 체제의 민주화 접근 전략은 유효하다. 주관주의는 당‧수령의 지시에 충실하지 않고 간부들이 자신의 입장에서 해석하고 사업을 집행하는 양상이며, 취미본위주의는 간부들이 자신의 관심사를 중심으로 당정책을 수행하는 것이다. 이 실태에 기초할 때, 북한 간부들이 개인들의 의지와 행동의 자유를 추구하는 양상이 확인된다. 따라서 북한의 개혁‧개방 등 자유화 전략 또한 유효하다. 간부 내부 관계에서 나타나는 대표적 문제에 대해 김정은은 우상화, 특수화, 본위주의, 무관심성을 지목한다. 김정은은 간부들이 자신의 이해관계, 소속 기관이나 사업을 우선시하는 행태인 특수화 및 본위주의 문제점과 우상화를 함께 지목하였다. 당정책보다 자신의 상위 간부의 명령을 중시하는 행태이다. 다음으로 자기 책임이 아니면 관심을 두지 않으려는 무관심성이다. 이 실태에 기초할 때, 자력갱생 정책에 따라 스스로 생존하며 기관과 자신의 삶을 꾸려 나가야 하는 북한 간부들의 ‘분절적 집단성’을 확인할 수 있다. 즉, 북한 간부 개인들이 자신이 소속된 권력기구나 집단의 과제를 중심으로 행동하고 있다는 점이다. 따라서 북한의 정권교체를 상정하지 않는다면 세 가지 전략이 중요하다. △ 각 권력기구나 집단의 특성에 맞는 ‘리더십 발전 전략’이다. △ 간부집단 내 상층, 중층, 하층 간부들 간 관계와 갈등에 착목이다. 이는 간부집단 내 ‘계층 간 차이를 중시하는 전략’이다. △ 간부집단 내 ‘세대별 차이를 고려한 전략’이다. 간부-인민 관계에서 나타나는 실태에 대해 김정은은 세도, 관료주의, 부정축재를 지목한다. 이 실태에 기초할 때, 저발전 국가들의 자립적 발전을 위한 전략 중 크게 두 가지 정책이 중요하다. 하나는 인도적 지원과 리더십 개선 전략이다. 또 다른 하나는 ‘사회적 약자의 역량 개선 전략’이다. 이 둘은 모두 ‘임파워먼트 전략’과 관련되어 있다. 단기적으로는 현재 북한의 중하층 간부들과 인민들 사이의 관계에서 나타나는 문제에 기초할 때, 북한 주민 모두가 기본적 삶을 유지할 수 있게 하는 ‘식량권 지원 전략’이 중요하다. 중장기적으로는 북한 사회 내 ‘사회적 약자의 임파워먼트 전략’이 핵심적으로 배치되어야 한다. 이와 같은 중장기적 접근 전략을 중시하면서 현재 정책적으로 중시해야 할 정책적 시사점은 크게 세 가지이다. 첫째, 수령제와 유일당 지배의 정치체제 개혁 관련 시사점이다. 세부적으로 4대 세습 준비 과정에서 불안정성, 면종복배와 함께 간부들의 불안과 불만 증대, 개인의 이익을 구현하는 간부들 간 협력과 갈등 확장, 간부집단 간의 세대 차이와 지역 간 차이, 마지막으로 한국의 민주화가 북한 간부들과 체제 변화에 영향을 미친다는 점이다. 군사주의 관련 시사점으로는 북한의 군민관계가 매우 심각한 상황이라는 점, 남북한 ‘적대적 2국가론’의 여파, 명령체계의 이완이다. 경제개혁과 개방 관련 시사점은 북한 간부들과 주민의 자력적인 생존시스템이 확장되고 코로나19 펜데믹과 국가봉쇄를 경험하며 경제개혁과 개방에 대한 욕구는 더욱 증대하였다는 것이다. 이와 관련한 정책적 함의로는 △ 국제사회와 연계하여 경제적 측면을 중시하며 북‧중‧러의 연결고리를 끊어 내는 정책, △ 외부로부터의 정치경제적 충격, △ 중국과 러시아 루트를 활용한 북한의 개혁‧개방 추동 등이 제기된다.

• 국제통상 및 외교안보 > 남북관계·북한·통일
• 박영자
• 통일연구원
• 2025