NKIS 국가정책연구포털

AI 자동채점은 교육개혁의 기회인가, 위협인가 : 서‧논술형 평가 자동채점이 나아갈 길을 모색하다[2026 KICE 이슈페이퍼](ORM 2026-42-7)

본 이슈페이퍼는 서·논술형 평가에서 AI 자동채점이 교육개혁의 기회이자 동시에 위협이 될 수 있다는 문제의식 하에, AI 자동채점의 정의와 주요 접근법, 국내외 현주소, 기회와 한계를 종합적으로 분석하고 향후 나아갈 길을 모색하는 것을 목표로 한다. 이를 위해 AI 자동채점의 주요 흐름을 검토하고, 설명가능성·타당성·공정성 측면에서 생성형 AI 채점의 한계를 지적하였다. 또한 국내 인공지능기본법, 영국 Ofqual, EU AI Act 등 규제 동향과 선행 연구에 기반하여, AI의 역할을 교사의 판단 지원 도구로 규정하는 방향, 설명가능한 AI 및 RAG·멀티에이전트 기반 시스템 구축, 고품질 학습용 데이터 구축, 평가의 목적 및 자동채점 방법에 따른 차별화 가이드라인 마련, 교사 평가 역량 강화 지원 방안을 제시하였다. 결과적으로 본 이슈페이퍼를 통해 AI 자동채점이 교사를 대체하는 기술이 아니라 교사의 전문적 판단을 지원하는 협력 수단으로 정착되고, 이를 통해 우리나라 서·논술형 평가의 확대와 질적 제고가 균형 있게 추진되기를 기대한다. 나아가 정책 담당자와 현장 교사가 AI 활용의 기회와 위험을 명확히 인식하고, 타당성과 공정성, 설명가능성을 갖춘 안전한 자동채점 체계를 구축하는 데 기초 자료로 활용되기를 바란다.

• 교육 > 초중고교육
• 박종임
• 한국교육과정평가원
• 2026

디지털 대전환 시기의 디지털 교육 자료 국제 비교[2026 KICE 이슈페이퍼](ORM 2026-42-10)

본 연구에서는 디지털 대전환 시기의 교과서와 교육 자료의 개발과 보급에 대한 국가별 현황을 분석하였다. 디지털 대전환 시기의 교과서와 교육 자료는 초기의 단순한 PDF 변환 단계를 넘어, 멀티미디어와 상호 작용 기능, 그리고 AI 진단･추천･피드백･학습 분석 기능을 통합한 맞춤형 학습 플랫폼으로 발전하고 있으며, 이러한 변화는 모든 국가에서 공통적으로 나타나는 추세이다. 각국은 이러한 전환에 대응한 교육 정책의 일환으로 국가 또는 주 차원의 공공 학습 플랫폼(LMS 기반)을 구축하고, 교과서와 교육과정 연계형 디지털 자료를 통합･관리하는 체제를 마련하고 있다. 공공 플랫폼에서는 디지털 교과서를 연계하고(예: 싱가포르 Student Learning Space, 일본 학습 e-Portal, 독일 ByCS), 개방형 교육 자료를 공유한다(예: 핀란드 OER Library, 독일 Mediathek). 또한 디지털 학습 콘텐츠뿐만 아니라 LMS 기능(예: 독일 mebis, 독일 자를란트주의 디지털 책장, 일본 학습 e-Portal)과 AI 기반 학습 지원 기능(예: 싱가포르 SLS)을 제공하며, 일부 플랫폼은 AI를 활용한 수업 자료 제작 기능도 지원하고 있다(예: 영국 Oak National Academy). 디지털 교육 자료 개발이나 운영과 디지털･AI 기술 적용에 있어서 국가별 차이가 존재한다. 싱가포르는 국가 주도의 학습 플랫폼인 SLS를 통해 교육과정과 연계된 디지털 교과서와 교육 자료를 개발하고, AI 피드백과 학습 분석 기능을 탑재하여 맞춤형 개별화 학습을 실현하고 있다. 독일은 주 정부 중심으로 mebis 등의 공공 플랫폼을 통해 국가 차원의 디지털 콘텐츠를 개발･보급하고 있으며, 공공 교육 기관을 중심으로 교과서 품질 관리와 기술 표준화를 추진하고 있다. 일본은 최근 디지털 교과서의 법적 지위를 명확히 한 이후, 서책형 교과서 체제를 보완할 수 있는 디지털 교과서 체제의 단계적 구축을 계획하고 있다.

• 교육 > 초중고교육
• 김성혜
• 한국교육과정평가원
• 2026

직무 거리 기반 직업 이동과 산업별 직무 연속성 분석

○ 국내 구인난이 심화되는 가운데 인력 부족은 특정 직업군에 집중되고 있으며, 기존 경력자의 효율적 재배치가 인력 수급 정책의 핵심 과제로 부상함. - 미충원의 주요 원인은 요구 경력 미보유(25.6%)로, 직무를 원활히 수행할 수 있는 경력의 유무가 채용의 핵심 요소임을 시사 - 고령화로 신규 인력 유입이 구조적으로 제한되는 상황에서 직업 이동 시 인적 자본 보존 여부에 관한 국내 실증 근거는 미흡한 실정 ○ 본 연구는 O*NET 기반 3차원 과업 벡터를 국내 141개 직업소분류에 매핑하여, 이직 전후 직업 간 숙련 구성 차이를 ‘직무 거리(task distance)’로 계량화하고 한국노동패널(KLIPS) 2009~2023년 자료와 결합하여 분석함. - 인지적·대인관계적·육체적 숙련을 3차원 벡터로 압축하고 코사인 거리 방식으로 직무 거리를 0~2의 연속 지표로 측정 - 비자발적 이직자 표본과 개인 내 1차 차분 모형을 적용하여 직무 거리 확대가 임금 변화에 미치는 효과를 식별 ○ 비자발적 이직자 표본 추정 결과, 직무 거리 한 단위 증가는 실질 시간당 임금을 약 6.8% 감소시키는 것으로 나타남. - 직무 거리 범주별 분석에서 거리 확대에 따른 임금 손실의 단조 증가 패턴이 확인되어 선형 관계를 지지 - 자발적 이직자에게는 유의한 임금 손실이 나타나지 않아 전략적 선별이 가능한 자발적 이직과 달리 비자발적 이직자가 인적 자본 파괴에 직접 노출됨을 확인 ○ 산업별 확장 모형 추정 결과, 직무 거리 임금 손실은 출신 산업의 기술 구조에 따라 뚜렷한 이질성을 보임. - 제조업 출신의 임금 손실(–16.3%)은 전체 평균(–6.8%)의 약 2.4배로, 기계·공정에 매몰된 숙련의 낮은 이전성을 반영 - 전문, 과학 및 기술 서비스업과 보건업 및 사회복지 서비스업은 인지·사회적 기술의 범용성과 자격증 등 제도적 보호로 유의한 손실이 없는 반면, 건설업, 숙박 및 음식점업은 특수적 인적 자본 규모 자체가 미미하여 손실이 낮은 것으로 성격이 상이함. ○ 인력 전환 지원 정책은 취업 여부가 아닌 직무 거리를 기준으로 설계될 필요가 있으며, 산업별 전환 난이도를 반영한 차등적 지원 체계 구축이 요구됨. - 제조업 출신 이직자에 대한 선제적 재훈련 및 인접 경로 설계가 시급

• 경제 > 경제일반
• 이주현
• 산업연구원
• 2026

대미 투자 관련 투자자-국가 분쟁사례 연구: 미국의 외국인투자 정책 변화 검토와 주요 판정례 분석에 따른 한국 기업과 정부의 대응 방향

트럼프 2기 행정부 출범 이후 미국의 외국인투자 정책은 트럼프 1기 행정부 당시 확대된 투자 심사 법제와 바이든 행정부의 심사 요소 구체화, 사후 점검 및 집행 강화 흐름을 대체하기보다는 이를 미국 우선주의와 적대국 연계 통제의 관점에서 더욱 강화하는 방향으로 움직였다. 본 보고서는 이러한 변화가 한국기업의 대미 투자 및 한미 FTA 투자 장의 적용 범위와 판단 기준에 어떤 법적 쟁점을 제기하는지를 검토한 연구이다. 본고는 미국의 「미국 우선 투자 정책」, 이후 공개된 「국가안보 전략」, 「2026년 국방수권법」, 외국인투자위원회(CFIUS) 심사 제도를 중심으로, 미국이 제조업 재건, 에너지 우위 달성, 핵심 공급망 확보, 복원력 있는 국가 기반 시설 구축을 안보 과제로 내세우며 투자 심사, 조건부 승인, 사후 점검, 조달 제한, 공급망 재편, 보조금 정책을 안보 목적에 따라 운용할 가능성을 보여준다. 이러한 변화는 최근 자동차, 배터리, 반도체, 에너지, 기반 시설 분야를 중심으로 미국 투자를 확대해 온 한국기업에 직접적인 영향을 줄 수 있으며, 특히 중국 등 적대국과의 지분 관계, 공급망 연계, 기술 협력, 데이터 접근 구조가 새로운 심사 위험으로 부상할 수 있을 것으로 보인다. 본 연구의 핵심은 미국의 조치가 존재한다는 사실만으로 곧바로 한미 FTA 위반이 성립하는 것은 아니라는 점을 분명히 한 데 있다. 법적 평가는 미국 조치의 명칭이나 외형이 아니라, 그 조치의 실질적 성격과 어떤 규범을 적용할 수 있는지에 따라 달라진다. 먼저 제3장은 국가 행위가 한미 FTA에 따른 ‘조치’에 해당하는지, 그 조치가 투자와 법적으로 관련되는지, 과세 조치에는 협정이 적용되지 않는 것이 원칙이나 예외적으로 어떤 규정이 적용되는지, 그리고 정부조달, 보조금, 비합치 조치 유보에 따라 투자 장의 특정 의무 적용이 제한되거나 배제되는지를 따진다. 이어 제4장은 적용 배제가 되지 않는 경우를 전제로 내국민대우, 최혜국대우, 대우의 최소 기준, 수용, 안보 예외의 판단 기준을 설명하고, 일반 예외에 대해서는 한미 FTA 제23.1조가 투자의 장에 적용되지 않는다는 해석과 비교 판정례상 보상 책임 문제를 함께 검토한다. 즉 본 보고서는 분쟁을 단순히 위반 문제로 다루지 않고, 먼저 문제가 된 행위가 협정에서 말하는 조치에 해당하는지, 다음으로 협정의 일부 의무 적용이 제한되거나 배제되는지, 그다음에 본안 판단과 예외 단계에서 어떤 규범이 적용되는지를 나누어 살펴보아야 한다는 점을 강조한다. 또한 본 보고서는 정부조달과 보조금처럼 겉으로 보기에는 예외나 적용 배제와 연결되는 조치도 명칭만으로 단정할 수는 없다고 본다. 국가의 구매 행위인지, 재정적 지원인지, 또는 하나의 조치에 서로 다른 요소가 결합되어 있는지에 따라 협정에서 어느 규정이 적용될지가 달라질 수 있기 때문이다. 과세 조치에는 협정이 적용되지 않는 것이 원칙이지만, 제23.3조가 정한 범위에서 내국민대우, 최혜국대우, 일부 이행 요건 규정이 적용되고 수용과 투자 계약 및 투자 승인 위반에 관한 중재 청구가 가능하므로, 조치의 실질과 적용 규정 및 선행 절차를 함께 검토해야 한다. 내국민대우와 최혜국대우에서는 비교 대상과 동종 상황의 설정이 중요하고, 대우의 최소 기준에서는 집행의 일관성, 절차의 명확성, 구체적 확약의 존재가 중요하며, 수용에서는 조치의 효과와 규제 권한의 한계가, 안보 예외에서는 안보 목적과 조치 사이의 합리적 관련성이 중요한 판단 요소가 된다. 이처럼 본 보고서는 협정이 적용되는 단계에 따라 요구되는 증거와 판단 기준이 다르다는 점을 보여준다. 마지막으로 본 연구는 개별 기업 사건의 승패를 단정하기보다, 향후 한국기업과 한국정부가 조치 해당성, 적용 배제, 본안 판단과 예외의 단계별 구조에 따라 어떤 방식으로 대응 준비를 해야 하는지에 초점을 맞춘다. 한국기업에는 비공식 행정 개입까지 포함한 증거 확보, 투자 구조와 거래 관계의 사전 정비, 적대국 연계로 해석될 수 있는 요소의 점검, 조달, 보조금, 과세 조치의 실질 분석, 예외 및 항변 가능성에 대한 준비가 필요하다고 본다. 특히 정부조달과 보조금의 경우 하나의 계약이나 지원 조치 전체가 아니라 그 안의 개별 요소에 따라 국가의 구매 행위인지, 재정적 지원인지, 별도 규제인지 미리 구분하는 준비가 요구된다. 한국정부에는 첫째, MFN 규정의 적용 범위를 더 구체화하는 방안, 둘째, 일반 예외 규정과 투자 장 및 보상 의무의 관계를 더 명확히 정리하는 방안, 셋째, 안보 예외의 해석 기준을 더 구체화하는 방안을 제시한다. 구체적으로 MFN 규정과 관련해서는 다른 협정의 분쟁 해결 절차가 배제된다는 점을 유지하면서도, 그 밖의 절차 규정 또는 실체 규정과의 관계, 실제 비교 대상이 되는 조치에 따른 대우의 범위를 더 분명히 하는 방안을 검토할 수 있다. 일반 예외 규정과 관련해서는 현행 협정의 문언과 체계에 따르면 투자의 장에 적용되지 않는다는 해석을 유지하되, 장래에 투자의 장에 일반 예외 규정을 신설한다면 그 적용 범위뿐 아니라 적법한 수용에 대한 보상 의무, 손해배상 책임, 적법절차 준수 의무와의 관계까지 함께 명시할 필요가 있을 것이다. 안보 예외와 관련해서는 한미 FTA 문언상 당사국이 안보 예외를 주장하면 중재판정부가 그 예외가 적용된다고 판정해야 한다는 점과, 최근 판정례가 신의성실 원칙에 따른 제한적 검토 및 필수적 안보 이익과 조치 사이의 합리적 관련성 검토를 인정했다는 점을 함께 고려하여 해석 기준을 더 구체화하는 방안을 제시한다. 결국 본 보고서는 트럼프 2기 행정부에서 더 뚜렷해진 안보 중심 투자 심사와 통제 방향이 한국기업에 규제 부담이 될 뿐만 아니라 조치 해당성, 적용 배제, 본안 판단과 예외가 단계적으로 갈리는 새로운 분쟁 구조를 만들어 낼 수 있음을 보여준다. 이에 대응하려면 협정 문언, 판정례, 예외와 항변 체계뿐 아니라 정부조달, 보조금, 과세 조치의 실질까지 함께 보는 정교한 분석이 필요하다.

• 경제 > 경제일반
• 엄준현
• 대외경제정책연구원
• 2026

민간직업훈련기관 유형 및 실태 분석

최근 직업능력개발사업 정책은 전통적인 실업자·재직자 훈련 지원을 넘어, 전 국민의 생애 전반에 걸친 직무역량개발을 지원하는 평생직업능력개발 체제로 전환되고 있다. 디지털 전환, 산업구조 재편, 인구구조 변화, 지역 간산업 기반 차이, 중소기업의 훈련 접근성 문제 등이 동시에 심화되면서, 직업 훈련은 특정 시점의 취업지원 수단을 넘어 개인의 고용가능성 제고, 기업의 생산성 향상, 지역산업의 인력수급 보완, 국가전략산업의 인재양성 기반 확충을 함께 담당해야 하는 정책 영역으로 장되고 있다. <이하 원문 확인>

• 노동 > 노동일반
• 문상균
• 한국직업능력연구원
• 2026

하천홍수완충공간 확보 방안의 실효성 분석 및 정책 추진 과제

1. 서론 기후변화로 극한강우의 발생빈도와 강도가 증가하면서 제방, 댐, 저류지 및 홍수조절지 등 구조적 시설을 중심으로 한 기존 홍수관리체계의 한계가 점차 분명해지고 있다. 계획규모를 초과하는 홍수의 발생 가능성이 커지는 상황에서 개별 시설의 홍수방어 능력을 지속적으로 확대하는 것만으로는 유역 전체의 홍수위험을 관리하는 데 한계가 있다. 이에 하천 주변의 범람원, 농경지, 공원, 홍수터 및 공공토지 등 다양한 공간이 홍수 시 유수를 일시적으로 저류·지체하거나 범람을 수용하도록 함으로써 하류의 홍수부담을 분산하는 공간 중심의 접근이 요구된다. 본 연구는 하천홍수완충공간을 하나의 정책적 개념으로 정립하고, 국내 홍수완충공간 확보방식의 한계를 분석하였다. 또한 국내외 법·제도와 사례를 검토하여 토지매수형뿐 아니라 협약형, 권리설정형 및 공공토지 활용형의 국내 적용 가능성을 분석하고, 유역 차원에서 다기능 홍수완충공간을 확보하기 위한 정책추진과제와 단계별 추진체계를 제시하는 것을 목적으로 하였다. 2. 하천홍수완충공간 확보 방안 현황 및 국내외 정책 동향 2.1. 하천홍수완충공간 확보 개념 본 연구에서 정의하는 하천홍수완충공간은 특정한 시설이나 법정 구역이 아니라, 홍수 시 유수의 저류·지체 또는 범람을 통해 하류의 홍수위험을 저감하는 기능을 수행하거나 수행할 수 있는 공간을 의미한다. 홍수조절지와 저류지 등 전용시설뿐 아니라 범람원, 홍수터, 농경지, 공원, 폐천부지, 구하도 및 하천 주변 저지대 등 다양한 토지이용 공간을 포함한다. 홍수완충공간은 평상시 농업·생태·공원·친수 등의 기존 기능을 유지하면서 홍수 시에만 일시적으로 물을 수용하는 공간과, 공공이 토지를 매입하거나 기존 공공토지를 활용하여 영구적인 저류기능을 부여하는 공간을 모두 포괄한다. 2.2. 국내 현황 및 관련 법·제도 국내 홍수완충공간은 ｢하천법｣에 따른 홍수조절지·저류지 조성과 수계법에 따른 수변구역 토지매수사업 등을 통해 확보되어 왔다. 본 연구에서 검토한 담양·화순 홍수조절지와 여주·영월·나주 저류지, 목감천·원주천 신규 조성사업은 모두 공공이 토지의 소유권을 직접 취득하는 토지매수형에 해당한다. 토지매수를 통하여 진행되고 있는 목감천과 원주천 사업에서는 토지보상비가 각각 총사업비의 47.4%와 약 66%를 차지하였다. 이는 넓은 면적의 홍수완충공간을 전면매수할 경우 보상비가 사업비의 주요 부담으로 작용할 수 있음을 보여준다. 수변구역 토지매수사업도 자발적 매도에 의존하여 토지가 분산적으로 확보될 수 있다는 점에서 유역 차원에서 필요한 위치와 규모의 공간을 계획적으로 확보하는 데 제약이 있다. 또한 기존 홍수조절지와 저류지는 홍수량 저감을 중심으로 계획된 이후 공원, 체육 및 친수 기능이 사후적으로 접목되는 경우가 많았다. 이러한 사후적 다기능화는 평상시 공간 활용도를 높일 수 있으나, 침수 취약시설이 증가하면 홍수 후 피해와 복구비용이 함께 증가할 가능성이 있다. 따라서 계획 단계부터 홍수저류 기능과 평상시 이용, 침수 후 복구·재개방을 통합적으로 고려할 필요가 있다. 그리고 유역계획에서 검토된 저류대책이 하천기본계획과 개별 정비사업으로 이어지는 후속 이행체계도 충분히 구체화되어 있지 않았다. 대상지 선정, 사업 우선순위, 확보수단 및 재원의 연계가 미흡하여 유역 차원에서 제시된 저류 필요성이 실제 공간 확보로 연결되지 못하는 구조가 확인되었다. 2.3. 국외 정책 및 제도 네덜란드는 1997년부터 ‘델타 대하천 프로젝트’ 일환으로 ‘Room for the River’ 정책을 추진하였다. 기존 ‘물과의 전쟁’에서 ‘물과의 공생’으로 하천 관리의 기조를 전환한 것이다. 법적 근거는 ｢Delta Act｣와 ｢Water Act｣상의 수인의무 규정으로, 하천 인근 토지소유자가 일정 조건하에 홍수를 수용하도록 의무화한다. 토지 소유권은 이전하지 않으며, 홍수 시 실제로 발생한 피해에 대해 사후 청구 방식으로 보상한다. 하천의 물을 임시 저장하는 유수지(Retention area)는 평상시 농업·자연보호·레크리에이션 용도로 활용하는 다목적 협력 모델을 구축하고 있다. 덴마크 코펜하겐은 2011년 1,000년 빈도 폭우로 막대한 피해를 본 이후, 기존 하수도 중심 대응체계에서 벗어나 공원·도로 등 기존 공공 공간을 홍수 시 임시 저류지로 겸용하는 ‘클라우드버스트 관리계획(CMP: Cloudburst Management Plan)’을 수립하였다. 핵심 법·제도적 변화는 수도 공기업이 거둔 수도 요금을 지하 하수관거 등 회색 인프라에만 투자하도록 제한하던 규정을 개정하여, 다목적 지상 솔루션에도 투자할 수 있는 법적 근거를 마련한 것이다. 비용 분담은 우수 관리 기능은 유틸리티, 공원 미관·휴양 기능은 지자체 일반재정이 부담하는 공동재원 구조(co-financing)로 설계되어 있다. 미국은 1990년 ｢농업법｣에 의해 도입된 습지보전제도(WRP)를 2014년 농업보전지역제도(ACEP)의 하위 프로그램인 WRE(Wetland Reserve Easements)로 통합·계승하여 운영하고 있다. WRE는 지주의 자발적 참여를 바탕으로 농업 생산성이 낮거나 홍수에 취약한 한계지 소유자가 신청하면 USDA 영구 보전계약 또는 30년 장기 보전계약(복원 비용의 50~75% 지원) 형태로 지역권(Easement)을 설정하고 재정·기술 지원을 제공한다. 일본은 2021년 유역치수 관련 법제 개편을 통해 하천관리자뿐 아니라 지방자치단체, 기업, 농업인 및 주민이 유역 전체에서 홍수대책에 참여하는 체계를 확대하였다. 저류기능보전구역을 통해 논·임야·녹지 등의 저류기능을 관리하고, 논댐을 통해 농업용 논의 평상시 이용을 유지하면서 집중호우 시 빗물을 일시 저류하도록 지원하고 있다. 국외 사례의 특징은 ① 유역 또는 도시 차원에서 저류가 필요한 공간을 사전에 확인하고, ② 토지매수, 법정 구역 지정, 지역권, 협약 및 공공토지 활용 등 다양한 확보수단을 대상지 특성에 맞게 적용하며, ③ 계획 단계부터 치수와 농업·생태·공원 기능을 통합하고, ④ 사업의 기능과 주체에 따라 관련 재원을 연계한다는 점이다. 3. 하천홍수완충공간 확보 방안 및 실효성 분석 본 연구는 하천홍수완충공간 확보의 정책목표를 단순한 저류용량의 확대가 아니라, 유역 차원에서 필요한 공간을 설정하고 계획 단계부터 치수·생태·친수·지역이용 기능을 통합한 다기능 저류공간을 확보하는 것으로 설정하였다. 홍수완충공간 확보수단은 소유권과 권리관계, 공간 이용방식에 따라 토지매수형, 협약형, 권리설정형 및 공공토지 활용형으로 구분하였다. 각 수단의 적용 가능성은 공간확보 및 사업추진 가능성, 법·계획 연계성, 재정 지속가능성, 다기능·운영 지속성의 네 측면에서 분석하였다. 토지매수형은 ｢하천법｣과 ｢토지보상법｣에 토지의 수용·사용과 보상절차가 마련되어 있고, 하천기본계획 수립지침에도 관련 근거가 존재하여 현재 국내에서 가장 직접적으로 적용할 수 있는 기본수단으로 평가되었다. 공공이 소유권과 관리권한을 확보하기 때문에 시설 조성과 장기적인 기능관리에 유리하지만, 넓은 면적을 확보할수록 토지보상비가 크게 증가한다. 따라서 영구적인 공공 소유와 관리가 필요한 핵심지역에 선택적으로 적용할 필요가 있다. 협약형은 토지소유권과 평상시 이용을 민간이 유지하면서 공공과의 계약을 통해 홍수 시 일시저류·침수를 허용하는 방식이다. 국내에는 하천홍수에 특화된 직접적인 제도가 없으나, 생태계서비스지불제의 계약절차와 자연재해 저감 활동을 참고할 수 있다. 다만 홍수 발동 조건, 침수 허용범위, 연간 보상과 실제 침수 시 추가보상, 배수·복구 책임 및 분쟁조정 절차가 마련되어 있지 않다. 표준계약과 보상·복구기준을 마련하고 농경지·유휴지를 대상으로 시범사업을 실시할 경우 토지매수형을 보완하는 수단으로 활용할 가능성이 있다. 권리설정형은 토지소유권을 이전하지 않고 홍수 시 저류·범람과 관리출입에 필요한 권리만을 설정하는 방식이다. ｢민법｣과 ｢토지보상법｣에 일반적 권리설정과 보상의 기반은 존재하지만, 하천범람에 특화된 권리내용, 보상기준 및 등기·등록 방식이 마련되어 있지 않다. 반복침수에 따른 추가손실과 장기 관리비용까지 고려할 경우 토지매수형보다 항상 비용이 낮다고 단정하기도 어렵다. 공공토지 활용형은 폐천부지·국공유지, 하천구역 내 홍수터 및 공원·체육시설 등 이미 공공이 소유·관리하는 토지를 활용하는 방식이다. 폐천부지와 하천구역 내 홍수터는 별도의 토지취득 없이 활용할 수 있고 ｢하천법｣과 하천기본계획 지침에 관련 근거가 있어 단기 적용 가능성이 높은 것으로 평가되었다. 공원·체육시설 겸용형은 도시지역에서 적용 가능성이 있으나, 내수·외수의 통합검토와 홍수 시 통제, 배수, 시설복구 및 부서 간 책임체계가 선행되어야 한다. 토지매수형은 현재의 기본수단으로 유지하되, 반드시 영구적인 공공 소유가 필요한 핵심지역에 선택적으로 적용할 필요가 있다. 단기적으로는 폐천부지와 홍수터 등 공공토지 활용을 우선 확대하고, 협약형은 표준계약과 시범사업을 통해 제도화 가능성을 검증하는 것이 적절하다. 권리설정형은 현 단계의 정책추진과제보다는 중장기적인 법제 연구대상으로 검토할 필요가 있다. 4. 정책 추진 과제 실효성 분석 결과를 바탕으로 홍수완충공간 정책을 유역 차원의 공간·계획 연계, 확보수단 다변화, 다기능 설계·운영 및 재원·성과관리의 방향으로 전환하기 위한 일곱 가지 정책추진과제를 제시하였다. 첫째, 홍수완충공간의 제도적 정의와 대상지 선정기준을 마련한다. 단기적으로 국가물관리기본계획, 유역계획 및 하천기본계획 수립지침에 개념과 정책목표를 반영하고, 중기적으로 관련 법률에 법적 정의를 도입하는 방안을 검토한다. 둘째, 홍수관리구역의 기능을 재정립하고 관련 계획과의 정합성을 확보한다. 홍수관리구역을 저류·지체 기능을 관리하는 공간으로 활용할 수 있도록 지정·평가기준과 보상·지원체계를 검토하고, 친수구역·수변구역 및 관련 개발·재해계획과의 공간적 중첩을 사전에 검토하도록 한다. 셋째, 공공토지 인벤토리를 활용하여 홍수저감 잠재력을 우선 검토한다. 폐천부지·국공유지·구하도·홍수터 및 공원의 위치와 이용현황에 저류 가능량, 하천 연결성 및 개발계획 정보를 연계하고, 다른 공공목적으로 활용하기 전에 홍수완충 기능을 검토하는 절차를 마련한다. 넷째, 협약형 확보수단의 표준계약을 마련하고 시범사업을 추진한다. 홍수 발동 조건, 침수 허용범위, 보상, 피해복구 및 분쟁조정 기준을 포함한 표준계약을 개발하고, 침수 내성이 높고 자연배수가 가능한 농경지·유휴지에서 적용 가능성을 검증한다. 다섯째, 다기능 저류공간의 설계·운영·복구 가이드라인을 마련한다. 신규 저류지, 폐천부지, 홍수터, 공원 및 협약형 농경지에 대해 시설·식생·홍수 시 통제·배수·안전점검·복구·재개방 기준을 유형별로 제시한다. 여섯째, 사업유형별 복수 재원 연계체계를 마련한다. 일반회계를 기본으로 하되 수질·생태·공원·농업·기후적응 기능과 사업주체에 따라 관련 기금, 국고보조사업 및 지방비를 연계하고, 협약보상과 유지관리·복구비를 포함한 생애주기 재원계획을 수립한다. 일곱째, 복합편익과 실제 저류성과를 평가하여 계획과 예산에 환류하는 체계를 구축한다. 기존 홍수조절지와 저류지의 가동 빈도, 저류량, 하류 수위 저감 효과 및 관리·복구비를 공식적으로 축적·공개하고, 수질·생태·탄소·평상시 이용 등 다기능 편익의 정량화 방법을 개발한다. 이들 정책과제는 제도적 정의와 선정기준 마련을 시작으로 대상공간의 발굴, 확보수단과 운영기준의 적용, 재원 연계, 성과평가 및 계획 환류로 이어지는 단계적 구조로 추진할 필요가 있다. 단기에는 기준과 정보기반 및 시범사업을 준비하고, 중기에는 제도 정비와 현장 적용을 통해 실효성을 검증하며, 장기에는 검증된 수단을 정규사업과 국가·유역·하천계획에 반영하는 방향을 제시하였다. 5. 결론 및 정책 제언 홍수완충공간의 확보는 하나의 시설이나 확보수단을 선택하는 문제가 아니라, 유역에서 홍수저감에 필요한 공간을 식별하고 대상지의 소유관계와 평상시 이용 특성에 따라 다양한 확보·운영수단을 조합하는 정책체계를 구축하는 것이 필요하다. 따라서 국내 홍수완충공간 정책은 토지매수형을 모든 지역에 일률적으로 적용하는 방식에서 벗어나야 한다. 영구적인 공공 관리가 필요한 핵심지역에는 토지매수형을 적용하되, 폐천부지·홍수터·공원 등에는 공공토지 활용형을 우선 적용하고, 기존 토지이용을 유지할 수 있는 농경지와 유휴지에는 협약형을 단계적으로 도입할 필요가 있다. 또한 유역계획에서 선정한 홍수완충공간이 하천기본계획과 개별 사업으로 연결되도록 계획 간 이행체계를 마련하고, 계획 단계부터 치수·생태·친수 기능과 홍수 후 복구·재개방을 통합적으로 설계해야 한다. 공간의 복합기능에 따라 일반회계와 관련 기금·사업비를 연계하고, 실제 저류성과와 복합편익을 공식적으로 평가하여 후속 계획과 예산에 환류하는 체계도 필요하다.

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무공해차 전환 촉진을 위한 수송용 연료 상대가격 조정 및 세수 활용 방안

1. 연구의 배경 및 필요성 국제에너지기구(IEA: International Energy Agency)의 2023 순배출 제로 시나리오에서는 수송 부문의 온실가스 저감 핵심 수단으로 전동화를 제시한다. Niu and He(2024)는 수송 부문의 전동화가 온실가스 저감 및 대기질 개선 모두에 효과적인 수단이라고 평가한다. 국내 수송 부문에서도 탄소중립 이행 및 대기오염물질 관리를 위한 주된 이행 수단으로 무공해차 보급을 고려할 필요가 있다. 최근에 발표된 2035년 국가 온실가스 감축목표(NDC: Nationally Determined Contribution)에서 수송 부문의 2018년 대비 온실가스 감축률이 60.2∼62.8%로 상향됨에 따라 내연차의 무공해차 전환을 강화해야 할 시점이다. 내연차 중에서는 인체 위해성이 높은 초미세먼지 배출량이 많은 경유차의 무공해차 전환을 우선 고려할 필요가 있다. 국내 경유차 퇴출 정책이 약 20년간 추진된 결과 경유차 등록대수는 최근 5년간 약 85만 대가 감소하였다. 또한 주요 완성차 업계에서 총중량 3.5톤 미만 자동차에 대한 경유 모델을 단종함에 따라 경유차 등록대수는 점진적인 감소가 예상된다. 그러나 2025년 7월 기준 경유차 등록대수는 아직 전체 자동차 등록대수의 30% 이상을 차지하고 있을 만큼 퇴출 속도가 느리다. 특히 경유차 등록대수의 약 30%를 차지하는 노후 경유차는 대기오염물질 배출량이 많아 해당 차량의 무공해차 전환이 시급하며, 중고차 시장에서도 중고 경유차 매매를 줄이기 위한 정책 시그널이 필요하다. 본 연구는 무공해차 전환을 촉진하기 위한 정책 수단으로 수송용 연료 상대가격 조정 방안을 검토한다. 무공해차 전환 차종은 내연차 대비 경쟁력이 확보된 승용차와 소형 화물차를 대상으로 하며, 수송용 연료 상대가격 조정은 ① 경유, ② 휘발유 및 LPG의 순으로 고려한다. 본 연구에서는 수송용 연료의 사회비용 현행화 결과를 토대로 경유에 한정하여 상대가격 시나리오를 설정하고, 해당 시나리오의 효과 및 사회적 수용성 제고 방안을 검토하였다. 2. 자동차 등록대수 및 수송용 연료 상대가격 현황 2.1. 자동차 등록대수 현황 2025년 기준 자동차 등록대수는 2,651만 4,873대이며, 이 중 중고차 등록대수 비율은 약 10%이다. 최근 5년간 자동차 등록대수의 연평균 증가율은 1.6%로 증가세를 보이며, 연료별로는 경유와 LPG는 감소세를, 전기·수소 및 하이브리드는 큰 폭의 증가세를 보인다. 2025년 기준 경유 승용차는 전체 승용차 등록대수의 약 22% 수준이며, 최근 5년간 모든 연식에서 등록대수가 감소세를 보인다. 경유 소형 화물차는 소형 화물차 등록대수의 약 85% 수준이며, 최근 5년간 Euro 6를 제외한 나머지 연식에서 등록대수가 감소세를 보인다. 또한 노후 경유 승용차의 등록대수 비율은 경유 승용차 등록대수의 23% 수준이며, 노후 경유 소형 화물차의 등록대수 비율은 경유 소형 화물차 등록대수의 31% 수준이다. 2.2. 수송용 연료 상대가격 현황 최근 10년간 휘발유 대비 경유의 평균 상대가격비는 국내의 경우 100:75.1, OECD 회원국은 100:91.7로 국내의 수준이 낮은 편이다. 국내에서도 경유 판매가격이 증가세를 보이며 휘발유 대비 경유의 상대가격 차이가 줄고 있으나, 2023년 기준 휘발유 대비 경유의 상대가격비는 여전히 OECD 회원국보다 낮은 수준이다. 이러한 점이 국내 경유차 이용에 유리한 가격 신호로 작용하는 것으로 판단된다. 3. 수송용 연료 사회비용 및 경유 소비함수 추정 3.1. 수송용 연료 사회비용 추정 2025년 기준 환경비용은 약 26조 1,000억 원(휘발유 약 6조 6,000억 원, 경유 약 18조 원, LPG 약 1조 5,000억 원)으로 추정되었으며, 단위당 환경비용은 휘발유 469.5원/리터, 경유 888.9원/리터, LPG 350.2원/리터로 추정되었다. 혼잡비용은 약 80조 7,000억 원으로 추정되었으며, 단위당 혼잡비용은 휘발유 1,952.9원/리터, 경유 2,031.9원/리터, LPG 1,561.9원/리터로 추정되었다. 환경비용과 혼잡비용을 고려한 사회비용은 약 106조 8,000억 원이며, 단위당 사회비용은 휘발유 2,422.4원/리터, 경유 2,920.8원/리터, LPG 1,912.1원/리터로 추정되었다. 3.2. 경유 소비함수 추정 경유 판매가격 변화에 따른 경유 소비량을 추산하기 위한 경유 소비함수는 차종별로 추정하며, 대상 차종은 경유 승용차, 비영업용 및 영업용 경유 소형 화물차이다. 소비함수 추정 시 경유 승용차의 대체연료는 휘발유 및 전기로, 경유 소형 화물차의 대체연료는 LPG 및 전기로 가정하였다. 경유 소비량 추정은 ① 경유차 등록대수 비율 모형 추정, ② 경유차 평균 주행거리 모형 추정, ③ 경유차 총 주행거리 변화에 따른 경유 소비량 모형 추정 등 세 단계로 구분하여 진행하였으며, 단계별로 목적에 부합하는 회귀모형을 적용하였다. 4. 수송용 연료 상대가격 시나리오 분석 4.1. 시나리오 설정 분석 시나리오는 경유의 판매가격 조정을 고려하며, 목표 판매가격은 수송용 연료의 사회비용을 고려한 연료 간 상대가격비에 따라 2025년 기준 휘발유 판매가격의 120% 수준으로 가정한다. 또한 ｢화물자동차법｣에 따른 유가보조금은 영업용 경유 소형 화물차에는 일몰제 적용을 가정하고, 영업용 경유 중·대형 화물차에는 제도 유지를 가정한다. 본 연구에서는 휘발유 및 LPG의 상대가격 조정은 고려하지 않으며, 무공해차 전환 관련 재정 부담 완화를 위하여 경유의 판매가격 조정에 따른 초과 세수 발생을 가정한다. 4.2. 경유 소비량 및 환경비용 절감 효과 추정 본 분석은 2025년부터 휘발유와 경유의 상대가격비를 100:120으로 조정하고, 영업용 경유 소형 화물차의 유가보조금에 일몰제를 적용한다고 가정한다. 분석 기간은 2025년부터 2035년까지이다. 시나리오 1 기준 경유 승용차 및 소형 화물차의 등록대수 감소분은 총 591만 8,021대로 2025년 경유 승용차 및 소형 화물차 등록대수의 약 75% 수준이다. 해당 차종의 등록대수 감소에 따른 경유 소비량 감소분은 총 974만 900킬로리터로 2024년 전체 경유 소비량의 약 48%에 해당한다. 경유의 상대가격 조정에 따라 경유 승용차는 약 430만 대가 감소하며 해당 감소분의 85%는 휘발유차로, 15%는 전기차로 전환됨을 가정할 경우, 환경비용 절감 효과는 1만 7,998억 원으로 추정된다. 또한 경유 소형 화물차는 약 162만 대가 감소하며, 경유 소형 화물차 감소분의 80%는 LPG 소형 화물차로, 20%는 전기 소형 화물차로 전환됨을 가정하면 환경비용 절감 효과는 2만 3,433억 원으로 추정된다. 전체 환경비용 절감 효과는 4만 1,432억 원으로 추정되었다. 또한 환경비용 절감 효과는 앞서 가정한 경유 승용차 및 소형 화물차 감소분의 전기차 전환율에 따라 가변적이며, 해당 감소분이 모두 전기차로 전환될 경우의 환경비용 절감 효과는 7만 1,793억 원으로 추정된다. 4.3. 초과 세수 추정 및 활용 방안 2025년부터 휘발유와 경유의 상대가격비가 100:120이 된다는 가정하에 2035년까지 경유 상대가격 조정을 위한 유류세 인상에 따른 초과 세수는 약 31조 원으로 추정된다. 본 연구에서는 경유 상대가격 조정을 위한 수용성 제고 방안으로 ① 경유 승용차 및 경유 소형 화물차의 전기차 전환지원금 추가 지원, ② 소형 화물차 충전인프라 확충, ③ 경유 중·대형 화물차 유가보조금 및 연료보조금 한시적 지원을 제안하며, 앞서 검토된 초과 세수는 본 연구에서 제안한 수용성 제고 방안에 우선 활용할 수 있다. 5. 정책 제언 단기적으로는 경유의 상대가격 조정을, 중장기적으로는 휘발유 및 LPG의 상대가격 조정 또는 무공해차를 포함하는 수송용 연료 세제개편 추진을 제안한다. 경유의 상대가격 조정 및 ｢화물자동차법｣에 따른 영업용 경유 소형 화물차의 유가보조금에 대한 일몰제 적용은 각각 5년에 걸쳐 단계적으로 추진하는 방안을 제시한다. 중·대형 화물차의 경우 해당 차종의 전동화와 전동화 물량 규모를 최소화하는 방안을 병행하여 추진할 필요가 있다. 한편 경유 상대가격 조정에 따른 초과 세수는 경유차를 대상으로 활용하며, 경유 승용차 및 소형 화물차에 대해서는 현행 ‘전기자동차 보급사업’의 전환지원금 외에 지원을 추가하여 해당 차종의 전기차 전환을 최대한 유도할 필요가 있다. 특히 승용차는 대중교통 수단으로 전환이 가능하므로, 경유 승용차 감소분을 대중교통 수단으로 유도하기 위한 정책적 노력도 병행되어야 한다. 또한 초과 세수는 경유 소형 화물차의 전기차 전환 유도를 위하여 업종별 통행 특성을 고려한 맞춤형 충전인프라 확충에 투입할 필요가 있다. 아울러 경유 중·대형 화물차의 경제적 부담을 완화하기 위하여 한시적으로 유가보조금 및 연료보조금을 지원하는 데 활용할 필요가 있다.

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• 한진석
• 한국환경연구원
• 2026

2025년 노벨경제학상 수상자 '피터 하윗(Peter Howitt)' 초청 콜로키움 개최

본 컨퍼런스는 2025년 노벨경제학상 수상자인 Peter Howitt 교수를 초청하여 인공지능(AI) 전환, 생산성 둔화, 저출생·고령화, 글로벌 공급망 재편 등 한국 경제가 직면한 구조적 도전 속에서 혁신 기반 성장 전략과 경제 패러다임 전환 방향을 논의하기 위해 개최되었다. 개회식에서는 한국 경제가 압축 성장을 통해 괄목할 만한 성과를 달성하였으나 잠재성장률 하락과 인구구조 변화로 기존 성장 모델의 한계에 직면하였다는 문제의식이 공유되었으며, 기술혁신과 창조적 인적자본 축적을 중심으로 한 새로운 성장 전략의 필요성이 강조되었다. 기조강연에서 피터 하윗 교수는 슘페터의 창조적 파괴 이론과 혁신 기반 성장론을 바탕으로, 한국 경제가 추격형 성장 전략에서 벗어나 기술 프런티어 국가에 적합한 혁신 중심 성장체제로 전환해야 한다고 제언하였다. 특히 AI를 새로운 범용기술(General Purpose Technology)로 규정하며, 교육 혁신, 노동시장 전환 지원, 국가 AI 전략 수립, 경쟁 촉진, 벤처금융 활성화, 글로벌 인재 유치 등을 통해 창조적 파괴의 긍정적 효과를 극대화할 필요성을 강조하였다. 또한 보호무역주의 확산, 인구구조 변화, 성장 둔화 등 한국 경제가 직면한 주요 도전 과제를 분석하고, 이를 극복하기 위한 정책 방향을 제시하였다. 이어진 전문가 발표에서는 한국 경제의 성장 둔화 원인을 혁신, 생산성, 자원배분, 지역산업정책의관점에서 다각도로 분석하였다. 발표자들은 높은 연구개발(R&D) 투자에도 불구하고 총요소생산성(TFP) 향상으로 이어지지 못하는 구조적 문제, 생산성이 높은 기업으로 자원이 충분히 이동하지 못하는 배분 왜곡, 창조적 파괴의 약화 등을 주요 원인으로 지적하였다. 또한 추격형 혁신 체계의 한계를 극복하기 위해 AI 전환을 새로운 성장 기회로 활용하고, 프런티어형 연구개발 체계, 글로벌 인재 순환전략, 유연한 거버넌스 구축이 필요하다고 제안하였다. 아울러 기존 지역산업정책의 효과를 실증적으로 검토한 결과를 바탕으로 업종 지정 중심 지원에서 벗어나 지역 혁신 클러스터와 기업 성장 중심의 정책 체계로 전환할 필요성이 제기되었다. 종합토론에서는 혁신 역량이 생산성 향상으로 연결되지 못하는 원인을 혁신 생태계 전반의 문제로 진단하고, AI 시대에 대응한 교육 혁신, 규제 개혁, 벤처금융 활성화, 데이터 기반 정책 평가, 제조업과 AI의 결합 전략 등이 논의되었다. 또한 성장 추세 반전을 위해서는 산업·기술·인재·재정·규제 정책을 유기적으로 연계하는 종합적 접근이 필요하며, 창조적 파괴를 촉진하는 경쟁 환경 조성, 고위험·고성과 연구개발 지원, 창의적 인재 양성, 지방 혁신 거점 육성 등이 핵심 과제로 제시되었다.

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• 정대희
• 경제·인문사회연구회
• 2026

공론화 의제 후보 발굴 및 진행방식 설계 연구

1. 연구목적 및 필요성 ○ 최근 공공정책은 기후위기, 인구감소, 에너지 전환, 연금개혁, 인공지능 확산 등 복합적이고 장기적인 사회문제를 다루게 되면서 정책결정 과정에서 다양한 이해관계와 가치갈등이 발생하고 있음 ○ 이러한 정책문제는 단순한 전문가 중심 의사결정이나 행정적 판단만으로 해결하기 어려우며, 시민의 참여와 숙의를 기반으로 한 정책결정의 필요성이 확대되고 있음 ○ 공론화는 시민들이 충분한 정보와 학습 기회를 바탕으로 정책문제에 대해 숙의하고 의견을 형성하는 과정으로서 정책결정의 민주적 정당성과 사회적 수용성을 제고할 수 있는 수단으로 주목받고 있음 ○ 우리나라에서도 신고리 5·6호기 공론화, 대학입시제도 개편 공론화 등 다양한 사례가 추진되면서 공론화의 정책적 활용 가능성이 확대되어 왔음 ○ 그러나 현재의 공론화는 개별 현안 중심으로 추진되는 경우가 많으며, 어떠한 의제를 공론화 대상으로 선정할 것인지에 대한 체계적 기준이 충분히 마련되어 있지 않음 ○ 또한 동일한 공론화 방식이 다양한 정책문제에 적용되는 경우가 많아 정책유형과 갈등구조에 적합한 공론화 방식 설계의 필요성이 제기되고 있음 ○ 특히 공론화와 관련된 기존 연구는 공론화의 개념과 운영사례, 절차 설계 등에 관한 연구가 중심을 이루고 있으며, 공론화 대상 의제를 어떻게 발굴할 것인지, 어떠한 기준에 따라 공론화 적합성을 판단할 것인지, 그리고 의제 특성에 따라 어떠한 공론화 방식을 선택해야 하는지에 대한 연구는 상대적으로 부족한 실정임 ○ 현재 정부의 갈등관리 제도 역시 갈등이 발생한 이후 대응하는 사후적 성격이 강하며, 공론화 대상이 될 수 있는 잠재갈등 의제를 사전에 발굴·관리하는 체계는 미흡한 상황임 ○ 이에 따라 정책갈등이 심화되기 이전 단계에서 공론화 필요성을 검토하고 적절한 숙의과정을 설계할 수 있는 정책적 기반 마련이 요구되고 있음 ○ 본 연구는 특정 공론화 의제를 선정하거나 개별 정책사안에 대한 공론화 실시 여부를 판단하는 것을 목적으로 하지 않음 ○ 대신 정부가 향후 공론화 대상 의제를 체계적으로 발굴하고 검토할 수 있도록 의제 발굴 체계를 제시하고, 공론화 적합성을 판단하기 위한 기준과 진단체계를 구축하며, 의제 특성에 적합한 숙의공론화 방식을 설계할 수 있는 정책적 기준을 마련하는 데 목적이 있음 ○ 이를 위해 본 연구는 공론화 의제 후보 발굴 체계, 공론화 적합성 판단기준과 진단체계, 의제–방식 매칭 모델, 정부 차원의 공론화 플랫폼 구축방안을 종합적으로 제시하고자 하였음 ○ 특히 공론화를 개별 숙의기법이나 단일 절차가 아니라 ‘의제 발굴–적합성 진단–방식 설계–운영체계 구축’으로 이어지는 통합적 정책과정으로 접근하였으며, 향후 공론화를 보다 체계적이고 전략적으로 운영할 수 있는 정책적 기반을 마련하는 데 기여하고자 함 2. 연구 방법 및 주요 연구 결과 2.1. 연구방법 ○ 본 연구는 공론화 의제 발굴과 적합성 진단, 공론화 방식 설계 및 운영체계 구축을 위한 정책적 기준을 마련하기 위하여 문헌연구, 국내외 사례분석, 전문가 조사 및 정책분석을 실시하였음 ○ 먼저 숙의민주주의와 공론화에 관한 국내외 선행연구를 검토하여 공론화의 개념과 특징, 공론화 운영의 핵심 원리 및 공론화 의제 선정과 관련된 주요 논의를 분석하였음. 또한 OECD, 프랑스 CNDP, 영국 Climate Assembly, 아일랜드 시민의회 등 해외 사례와 국내 주요 공론화 사례를 검토하여 공론화 운영의 시사점을 도출하였음 ○ 다음으로 공론화 관련 전문가와 정책실무자를 대상으로 전문가 조사를 실시하여 공론화 적합성 판단기준과 공론화 운영방식에 대한 의견을 수렴하였음. 이를 통해 선행연구에서 제시된 기준의 타당성을 검토하고 실제 정책현장에서 중요하게 고려되는 요소를 파악하였음 ○ 또한 기존 갈등관리 제도와 공론화 운영사례를 분석하여 공론화 의제 발굴 체계와 공론화 적합성 진단체계, 의제 특성에 적합한 공론화 방식 설계모형 및 정부 차원의 운영체계 구축방안을 마련하였음 ○ 특히 선행연구 검토와 전문가 조사 결과를 종합하여 공론화 적합성 판단기준을 도출하고, 이를 체계화하여 단계적 진단 프레임워크로 발전시키고자 하였음 2.2. 주요 연구결과 1) 공론화 의제 후보 발굴 체계 구축 ○ 공론화의 성패는 공론화 절차 자체보다 어떠한 의제를 공론화 대상으로 선정하는가에 크게 영향을 받을 수 있음. 이에 따라 본 연구는 공론화 의제 후보를 체계적으로 발굴할 수 있는 방안을 제시하였음 ○ 공론화 의제는 정책단계, 갈등구조, 영향범위, 시간적 특성 등을 기준으로 유형화할 수 있으며, 정책 형성 단계뿐 아니라 정책집행 및 정책평가 단계에서도 공론화가 활용될 수 있음을 확인하였음. 또한 국민제안, 민원 및 국민청원, 언론 및 사회적 이슈, 정부 정책자료, 갈등영향분석, 전문가 네트워크 등을 활용한 다원적 의제 발굴 경로를 제시하였음 ○ 특히 갈등이 표면화된 이후 대응하는 방식에서 벗어나 잠재갈등 의제를 조기에 발굴하고 관리하는 체계의 필요성을 강조하였으며, 공론화 의제 제안서와 기초검토서, 후보 의제 관리체계 등을 제안함으로써 공론화를 선제적 정책관리 수단으로 활용할 수 있는 기반을 마련하였음 2) 공론화 적합성 판단기준 및 진단체계 구축 ○ 모든 정책문제가 공론화에 적합한 것은 아니며, 공론화 추진 여부를 판단하기 위한 체계적인 기준이 필요함. 이에 본 연구는 선행연구 검토와 전문가 조사를 바탕으로 공론화 적합성 판단기준을 도출하였음 ○ 선행연구 분석과 전문가 조사 결과를 종합하여 공론화 적합성을 판단하기 위한 11개의 세부 기준을 도출하였음. 구체적으로 가치판단, 실익·손실(trade-off) 명확성, 해결 가능성, 쟁점의 명확성, 결과 구속력, 시간적 여유, 구조적 난제, 전문성+생활경험, 신뢰 회복 필요성, 공동체 전체 관심사, 효율성·자원 투입 등이 핵심 판단기준으로 확인되었음 ○ 본 연구는 11개 세부 기준을 단순히 나열하는 데 그치지 않고, 유사한 성격을 가진 기준들을 통합하여 「의제의 성격」, 「정치·사회적 정당성」, 「정책 환경과 실행 가능성」의 3대 범주로 체계화하였음. 이를 통해 개별 기준 간 관계를 보다 명확하게 설명하고 정책현장에서 활용하기 쉬운 구조를 마련하였음 ○ 또한 3대 범주를 기반으로 공론화 적합성을 단계적으로 검토할 수 있는 ‘3단계 진단 프레임워크’를 구축하였음. 구체적으로 ① 의제의 구조(공론화가 필요한 의제인가?), ② 정치·사회적 정당성(공론화가 정당한 상황인가?), ③ 실행 가능성(지금 실행할 수 있는가?)을 순차적으로 검토하도록 설계하였음 ○ 이를 바탕으로 공론화 적합 의제, 조건부 적합 의제, 공론화 부적합 의제를 구분할 수 있는 진단체계를 제시하였음. 특히 긴급한 위기대응 정책, 순수 기술적·전문적 판단이 필요한 정책, 이미 정책방향이 사실상 확정된 정책 등은 공론화 적용에 한계가 있을 수 있음을 제시하였음 ○ 이러한 진단체계는 향후 공론화 추진 여부를 검토하는 과정에서 활용할 수 있는 정책적 판단 틀을 제공하며, 공론화 사전검토제 도입의 기초자료로 활용될 수 있을 것으로 기대됨 3) 공론화 진행방식 설계모형 개발 ○ 공론화 방식은 정책문제의 성격과 공론화 목적에 따라 달라질 필요가 있음에도 불구하고, 실제 운영에서는 특정 방식이 반복적으로 활용되는 경향이 존재함. 이에 본 연구는 의제 특성과 정책목적에 적합한 공론화 방식 설계방안을 제시하였음 ○ 공론화 방식 선택 시 고려해야 할 기준으로 공론화 목적과 정책단계, 참여자 구성과 이해관계 구조, 대표성과 숙의성의 균형, 비용·편익 분포, 시간·예산 및 정책반영 가능성 등을 제시하였음 ○ 또한 공론화 방식을 사전 진단·의제 발굴형, 대안 형성·미래 설계형, 숙의 판단·정책권고형, 이해관계 조정·실행결정형, 투표·다지역 연계형, 상설화·플랫폼형 등으로 유형화하였으며, 각 방식의 특성과 적용 조건을 비교·분석하였음 ○ 나아가 공론화 적합성 진단 결과와 의제 유형을 연계하여 적합한 공론화 방식을 선택할 수 있는 의제–방식 매칭 모델을 제시함으로써 공론화를 단일 기법이 아닌 전략적 정책도구로 활용할 수 있는 기반을 마련하였음 4) 정부 차원의 공론화 플랫폼 구축방안 제시 ○ 공론화가 일회성 사업에 머물지 않고 지속가능한 정책참여 제도로 발전하기 위해서는 상설적 운영체계가 필요함. 이에 본 연구는 정부 차원의 공론화 플랫폼 구축방안을 제시하였음 ○ 공론화 플랫폼은 의제 발굴, 적합성 진단, 공론화 방식 설계, 운영 지원 및 정책 환류 기능을 수행하는 통합적 지원체계로 구축될 필요가 있음. 또한 중앙정부와 지방정부, 전문가, 시민사회가 참여하는 협력적 운영구조를 마련하고, 공론화 결과가 정책결정 과정에 실질적으로 반영될 수 있도록 환류체계를 구축할 필요가 있음을 강조하였음 ○ 이를 통해 공론화를 개별 정책수단이 아니라 정부의 상설적 정책참여 및 갈등관리 체계로 발전시킬 필요가 있음을 제안하였음 3. 정책제언 및 법령 개정사항 3.1. 정책제언 1) 공론화 의제 발굴체계의 제도화 ○ 공론화가 정책결정 과정에서 실질적인 역할을 수행하기 위해서는 개별 현안이 발생할 때마다 임시적으로 공론화를 추진하는 방식에서 벗어나 상시적이고 체계적인 의제 발굴체계를 구축할 필요가 있음 - 현재의 공론화는 사회적 갈등이 이미 표면화된 이후 대응수단으로 활용되는 경우가 많아 예방적 기능이 제한적임 - 따라서 정책갈등이 심화되기 이전 단계에서 공론화 가능 의제를 조기에 발굴하고 관리할 수 있는 체계가 필요함 - 이를 위해 중앙정부 및 지방자치단체 차원에서 공론화 의제 제안·접수·검토 절차를 마련하고, 잠재갈등 의제를 지속적으로 관리하는 체계를 구축할 필요가 있음 ○ 공론화 의제 발굴을 위한 다원적 경로를 활성화할 필요가 있음 - 국민제안, 국민신문고, 청원제도, 정책토론 플랫폼 등을 활용한 시민 제안형 의제 발굴체계를 강화할 필요가 있음 - 정책담당자, 전문가, 시민사회단체, 언론 등을 통한 정책현안 발굴 기능도 함께 활성화할 필요가 있음 - 특히 갈등영향분석 결과와 연계하여 공론화 필요성이 높은 정책의제를 선제적으로 식별할 수 있도록 할 필요가 있음 2) 공론화 사전검토제 도입 ○ 본 연구에서 제안한 공론화 적합성 진단체계를 실제 정책과정에 적용하기 위하여 「공론화 사전검토제」를 도입할 필요가 있음 - 모든 정책문제가 공론화에 적합한 것은 아니므로 공론화 추진 이전에 의제 적합성을 검토하는 절차가 필요함 - 공론화 사전검토제는 정책부서가 공론화를 요청할 경우 일정한 기준에 따라 공론화 적합성을 검토하는 제도임 - 이를 통해 공론화의 남용을 방지하고 공론화의 효과성과 정책 활용성을 제고할 수 있음 ○ 공론화 사전검토는 3단계 진단 프레임워크를 활용하여 수행할 수 있음 - 제1단계에서는 해당 정책문제가 가치갈등과 구조적 난제의 성격을 가지는지 검토함 - 제2단계에서는 숙의를 통한 해결 가능성과 사회적 정당성을 검토함 - 제3단계에서는 정책반영 가능성과 시간적·재정적 여건을 검토함 - 검토 결과에 따라 적합, 조건부 적합, 부적합으로 구분하고 이에 따른 대응방안을 마련할 수 있음 ○ 특히 조건부 적합 의제에 대해서는 공론화 추진 여부를 즉시 결정하기보다 보완조치를 우선 실시하는 단계적 접근이 필요함 - 정책대안 구체화, 이해관계자 분석, 쟁점 구조화, 정보 제공자료 개발 등을 선행한 이후 공론화 추진 여부를 재검토할 수 있음 3) 의제 특성에 적합한 공론화 방식 선택체계 구축 ○ 공론화의 효과를 높이기 위해서는 의제 특성에 적합한 공론화 방식을 선택할 수 있는 기준이 마련될 필요가 있음 - 동일한 공론화 방식을 모든 정책문제에 적용할 경우 공론화의 효과가 제한될 수 있음 - 정책목적과 갈등구조, 참여대상, 정책단계 등에 따라 적합한 방식이 달라질 수 있음 - 따라서 공론화 추진 이전에 의제 특성을 진단하고 적합한 공론화 방식을 선택하는 체계를 구축할 필요가 있음 ○ 본 연구에서 제안한 의제–방식 매칭모델을 정책현장에서 적극 활용할 필요가 있음 - 의제 발굴형 공론화, 미래비전·대안설계형 공론화, 정책권고형 공론화, 이해관계 조정형 공론화, 지역연계형 공론화, 상설 플랫폼형 공론화 등 다양한 방식 가운데 정책상황에 적합한 방식을 선택할 수 있도록 할 필요가 있음 4) 정부 차원의 공론화 플랫폼 구축 ○ 공론화의 지속가능성과 정책 활용성을 높이기 위해 정부 차원의 상설 공론화 플랫폼 구축이 필요함 - 현재의 공론화는 개별 부처나 지방자치단체 단위에서 산발적으로 운영되는 경우가 많음 - 이에 따라 운영 경험의 축적과 학습효과 확보에 한계가 존재함 - 또한 공론화 추진 과정에서 전문성 확보와 운영 지원에도 어려움이 발생하고 있음 ○ 정부 차원의 플랫폼은 다음과 같은 기능을 수행할 필요가 있음 - 공론화 의제 발굴 및 관리 - 공론화 적합성 진단 지원 - 공론화 방식 설계 지원 - 전문가 및 시민참여자 풀(pool) 관리 - 공론화 운영 지원 - 결과 환류 및 성과관리 ○ 이를 통해 공론화를 개별 사업이 아닌 상설적 정책참여 및 갈등관리 체계로 발전시킬 필요가 있음 5) 공론화 결과 활용 및 환류체계 강화 ○ 공론화의 신뢰성과 지속가능성을 확보하기 위해서는 공론화 결과에 대한 정책반영과 환류체계를 강화할 필요가 있음 - 공론화 결과가 실제 정책결정 과정에 반영되지 않을 경우 시민참여의 정당성이 약화될 수 있음 - 공론화 추진 이전에 결과 활용계획과 정책반영 방안을 명확히 제시할 필요가 있음 - 공론화 종료 이후에는 결과 반영 여부를 공개하고 후속조치 이행 상황을 점검하는 절차를 마련할 필요가 있음 ○ 또한 공론화 사례에 대한 평가와 학습체계를 구축할 필요가 있음 - 공론화 운영 결과를 체계적으로 기록·관리하고, 우수사례와 실패사례를 축적하며, 향후 공론화 설계에 활용할 수 있는 지식기반을 구축할 필요가 있음 3.2. 법령 개정 및 제도 개선사항 1) 「공공기관의 갈등 예방과 해결에 관한 규정」 개정 ○ 현행 「공공기관의 갈등 예방과 해결에 관한 규정」에는 공론화와 관련된 명확한 규정이 부족한 실정임 - 갈등영향분석과 갈등관리심의위원회 운영 등에 관한 규정은 존재하지만 공론화의 추진 요건과 절차에 관한 규정은 충분하지 않음 - 따라서 공론화를 갈등관리 정책수단의 하나로 제도화할 필요가 있음 ○ 이를 위해 다음 사항을 규정에 반영할 필요가 있음 - 공론화의 정의와 기본원칙 - 공론화 사전검토 절차 - 공론화 적합성 진단 기준 - 공론화 운영 및 지원체계 - 공론화 결과 활용 및 환류절차 2) 공론화 사전검토제 법적 근거 마련 ○ 공론화 적합성 진단체계의 실질적 활용을 위해 공론화 사전검토제의 법적 근거를 마련할 필요가 있음 - 일정 규모 이상의 갈등유발 정책에 대해서는 공론화 필요성 검토를 의무화하는 방안을 검토할 수 있음 - 갈등영향분석 결과와 연계하여 공론화 여부를 검토하도록 하는 방안도 고려할 수 있음 - 이를 통해 공론화 추진 여부를 보다 객관적이고 체계적으로 판단할 수 있을 것으로 기대됨 3) 공론화 운영위원회 설치 근거 마련 ○ 공론화 운영의 전문성과 지속성을 확보하기 위하여 상설 운영기구 설치를 검토할 필요가 있음 - 중앙정부 차원의 공론화 지원기구 또는 공론화 운영위원회를 설치하여 공론화 추진을 지원할 필요가 있음 - 해당 기구는 의제 검토, 적합성 진단, 방식 설계, 운영 지원, 평가 및 환류 기능을 수행할 수 있음 - 또한 중앙정부와 지방자치단체의 공론화 운영을 지원하는 허브 역할을 담당할 수 있음 4) 공론화 운영지침 및 표준모델 개발 ○ 법령 개정과 함께 실무 적용을 위한 표준 운영지침 마련이 필요함 - 공론화 의제 제안서, 공론화 적합성 진단서, 공론화 추진계획서, 시민참여자 선정기준, 결과 활용계획서 등의 표준 서식을 개발할 필요가 있음 ○ 또한 의제 유형별 공론화 운영모델과 평가기준을 마련하여 중앙정부와 지방자치단체가 활용할 수 있도록 할 필요가 있음

• 일반공공행정 및 공공안전 > 갈등관리
• 임성근
• 한국행정연구원
• 2026

고교학점제 학점 이수 기준 현안 분석 및 개선 방안[2026 KICE 이슈페이퍼](ORM 2026-38)

본 연구는 2025년 10월부터 12월까지 문헌 조사, 전문가 대상 면담. 국가교육위원회 산하 기구 간의 논의 및 의견 수렴, 전문가 토론회, 공청회 등의 연구 방법을 활용하여 2022 개정 교육과정의 학점 이수 기준에 대한 개정 시안(안)을 개발하였다. 연구의 주요 내용은 2022 개정 고등학교 교육과정 일부개정 시안(안)에 대한 현안으로 첫째, ‘학점 이수 기준에 대한 쟁점 및 현황’을 학점 이수 기준 개요와 과목 이수 기준으로서의 출석률과 학업성취율 적합성을 포함하여 분석하고, 둘째, ‘2022 개정 고등학교 일부개정 시안(안)에 대한 개선 방향’을 ‘[1안] 공통 과목은 현행 유지, 선택과목은 출석률만 적용’과 ‘[2안] 공통·선택과목 모두 출석률만 적용하고, 학업성취율은 보완 과정을 거쳐 추후 적용’으로 나누어 각각에 대해 긍정적인 측면, 적용 시 예상 쟁점, 적용 시 추후 고려 사항을 도출하는 데 있었다. 이상을 바탕으로 본 연구에서는 학점 이수 기준에 창의적 체험활동 포함, 출석률과 학업성취율 내용 일부 수정(안)을 제안하고, 그에 기반하여 학점 이수 기준 관련 교육부 권고 사항(안)을 마련하였다. 본 연구 결과에 근거하여 ‘국가교육위원회 고시 제2026-1호 일부개정(2026년 1월 21일)’의 고등학교 학점 이수 기준 일부개정이 고시되었다.

• 교육 > 초중고교육
• 주형미
• 한국교육과정평가원
• 2026