NKIS 국가정책연구포털

지방관리무역항 보안관리체계 재정립 연구

1. 연구의 배경 및 목적 ■ 「지방일괄이양법」 시행 이후 지방관리무역항 관리청은 지방자치단체로 변경되었으나, 항만보안업무는 지방해양수산청에서 수행하는 이원화 구조 발생 - 「항만법」과 「국제선박항만보안법」 간 용어 불일치 및 항만시설소유자 개념 모호로 법적 책임 소재 불명확 - 2024년 지방관리무역항 항만보안예산 대폭 삭감 등 현실적 문제 발생으로 적정 수행주체 규명 및 법제도 개선 시급 ■ 이에 따라 지방관리무역항 항만보안업무의 적정 수행주체를 다양한 측면에서 규명하고, 법제도적 개선방안을 도출하는 것이 본 연구의 목적 - 항만시설소유자 개념 및 보안책임 귀속 명확화, 법령 개정방안·재정지원 체계·협력 체계 제시 등을 통해 항만보안의 지속가능성 확보 기대 2. 지방관리무역항 항만보안관련 법제도 현황 및 주요 이슈 1) 「지방일괄이양법」 시행에 따른 지방관리무역항 이관 현황 ■ 2021년 1월 1일 시행된 「지방일괄이양법」은 중앙행정기관의 기관위임사무를 지방자치단체의 자치사무로 일괄 이양하여 지방분권을 실질적으로 구현하고자 제정 - 이 법률은 총 46개 법률에 해당되는 각 사무를 지방으로 이양하는 대규모 권한 이양을 규정하였으며, 해양수산 분야도 상당 범위가 포함 - 항만사무의 지방이양은 2008년 지역발전정책 보고회에서 본격화되었으며 당시 주요 무역항을 제외한 항만의 관리·개발 기능을 지방으로 위임하되 인력과 예산을 함께 이관하는 방침이 결정됨 ■ 2010년 지방위임을 거쳐 2021년 지방이양으로 완성되는 단계적 과정을 통해 지방관리무역항 17개소에 대한 항만시설 관리 권한이 이전됨 - 「항만법」, 「선박입출항법」, 「공유수면법」, 「항만운송사업법」 등 관련 법률에 따라 항만개발사업 시행, 항만시설 사용허가, 항만운송사업 등록 등의 사무가 자치사무로 전환됨 - 그러나 「국제선박항만보안법」은 46개 이양 대상 법률에 포함되지 않아 항만보안 관련 업무는 이양 대상에서 명시적으로 제외 - 이는 2009년 지방분권촉진위원회 논의 당시 대다수 시·도가 ISPS Code, SOLAS 등 국제협약에 대한 전문지식과 경험 부족을 우려하여 반대 의견을 표명한 데 기인함 - 결과적으로 지방관리무역항은 관리주체와 보안책임 주체가 분리되어 운영되는 이원화 구조가 형성, 이러한 구조는 2010년 위임 당시부터 2025년 현재까지 약 15년간 지속되고 있음 2) 항만보안업무 관련 법제도 현황 ■ 항만보안과 직접적 관련이 있는 「국제선박항만보안법」은 2007년 제정되어 IMO의 ISPS Code 이행을 위한 국내 법적 기반을 제공함 - 위험도 기반 보안체계를 채택하여 보안등급을 1단계부터 3단계까지 구분하고 단계별로 차별화된 보안조치를 시행하도록 규정 ■ 「보안업무규정 시행규칙」 제52조의2는 공항·항만 시설을 국가안전보장에 중요한 시설로 명시하고 있음 - 이는 항만시설이 단순한 교통 인프라가 아니라 국가보안 차원에서 특별히 보호되어야 할 국가보안시설임을 의미 ■ 법령 해석상 중요한 쟁점은 「국제선박항만보안법」 제2조 제8호가 항만시설소유자를 “항만시설의 소유자·관리자 또는 운영 위탁자”로 정의하고 있다는 점임 - 문리해석상 지방자치단체가 항만시설의 “관리자”로서 항만시설소유자에 해당하는 것으로 해석될 여지가 있음 - 그러나 이러한 해석에는 입법연혁상의 한계, 실효성 확보 수단의 부재, 현실과의 괴리, 국가보안사무의 특성 등 중요한 한계가 존재함 - 특히 제50조 제1항은 지방자치단체에 대한 벌칙 적용을 제외하고 있어 실질적 이행을 담보할 수 없는 구조임 ■ 법체계적으로 「항만법」 제104조는 권한 위임 대상으로 시·도지사를 명시하고 있으나, 「국제선박항만보안법」 제44조는 위임 대상으로 소속 기관의 장만 규정하여 지방자치단체를 포함하지 않음 - 이는 항만보안업무가 국가 고유사무임을 보여주는 근거로 해석할 수 있음 3) 관리주체와 보안책임 주체 이원화로 인한 문제점 ■ 「국제선박항만보안법」 제2조 제8호의 문리해석상 지방자치단체가 “관리자”로서 항만시설소유자에 해당할 수 있으나, 입법연혁과 법체계를 고려할 때 이는 중대한 모순을 내포함 - 특히 2024년 신설된 제33조의2는 지방자치단체가 불법 드론에 대해 탐지·퇴치 등 항만보안 조치를 할 수 있다고 규정, 제6조 제3항은 해양수산부장관이 보안등급을 항만시설소유자에게 통보하도록 함 - 이러한 조항들은 지방자치단체의 보안업무 수행을 전제하고 있음 ■ 그러나 실제로는 지자체가 보안업무에서 제한적으로 작동하고 있어 법령과 현실 간 괴리가 발생함 - 제50조 제1항이 지방자치단체에 대한 벌칙 적용을 제외하고 있어, 법적 의무 이행을 강제할 실효성 있는 수단이 부재한 점도 법체계상 중대한 공백을 의미 ■ 운영상으로는 예산 운영의 비효율성이 두드러짐 - 지방자치단체가 항만시설 관리권을 갖고 있음에도 보안 관련 예산은 국가에서 편성·집행하고 있어 효율적 자원 배분에 어려움이 발생 - A항의 사례를 보면 항만보안시설 확충 예산이 2023년 672,817천 원에서 2024년 278,141천 원으로 약 58.7% 감소 ■ 전문성 측면에서도 지방자치단체는 청사 보안을 제외하고 국가안보 관련 보안업무를 수행한 경험이 거의 없음 - 실제로 2008~2009년 지방분권촉진위원회 논의 시 대다수 시·도가 ISPS Code, SOLAS 등 국제협약에 대한 전문지식 부족을 이유로 반대함 - 경상남도를 기준으로 볼 때 지방해양수산청의 선원해사안전과와 같은 보안 전문 조직체계가 존재하지 않으며, 지자체 담당자들은 국제협약에 대한 지식이 거의 없는 것이 현실 - 보안업무를 지자체가 수행한다고 가정할지라도 이러한 문제들은 단기간 인력이나 예산 지원으로 해결될 수 없으며, 체계적 준비 없이 이관이 이루어질 경우 오히려 보안 공백이 발생할 우려가 있음 3. 지방관리무역항 항만보안책임 이관 관련 실태조사 1) 지방관리무역항 항만시설 보안 현황 ■ 지방관리무역항 12개소를 대상으로 보안시설, 보안인력, 예산 현황을 조사한 결과 항만 규모별로 큰 편차가 확인됨 - 보안시설의 경우 CCTV, 출입통제시스템, 보안울타리 등 기본 시설은 대부분 갖추고 있으나 상당수 장비가 노후화되어 있음 - 특히 일부 항만은 설치 후 10년 이상 경과한 장비를 운영 중이며, 유지보수 예산 부족으로 정상적인 기능 수행이 어려운 상황임 - 보안시설의 질적 수준도 항만별로 상이하여 통일적인 보안 수준 유지에 어려움이 있음 ■ 보안 인력은 절대적으로 부족한 것으로 나타남 - 제주항(141명)을 제외한 대부분의 항만은 8~25명 수준의 보안인력을 운영하고 있음 - 이는 24시간 교대근무 체계를 고려할 때 최소 필요 인력에도 미치지 못하는 수준임 - 보안인력의 대부분은 청원경찰로 구성되어 있으나, 항만보안관리관으로서의 전문교육이 부족함 - ISPS Code 등 국제협약에 대한 이해도가 낮아 국제수준의 보안업무 수행에 한계가 있음 ■ 보안료 징수액은 항만 운영비용 대비 극히 미미한 수준임 - 대부분의 항만에서 연간 보안료 징수액은 수백만 원에 불과하며 이는 인력비와 시설유지비의 1%도 충당하지 못하는 금액임 - 보안업무는 전적으로 지방청의 국가예산에 의존하고 있는 실정이며 지자체가 자립적으로 보안체계를 운영할 재정적 기반이 사실상 부재함 ■ 이러한 실태조사 결과는 지방관리무역항에 대한 지자체의 자립적 보안체계가 아직 갖춰지지 못했음을 보여줌 - 국제협약(ISPS Code) 수준의 보안을 일관되게 유지하기 위한 필수요건이 충분히 갖춰지지 않음 - 시설의 노후화, 인력의 전문성 부족, 재정적 자립도 미흡 등 구조적 문제가 복합적으로 존재함 - 단기간 내 이러한 문제를 해결하기는 현실적으로 어려운 상황임 ■ 지방해양수산청은 현재의 이원화 구조가 예산 편성·집행의 비효율성, 책임소재 불명확, 업무 조정의 어려움 등을 야기한다고 지적 - 항만보안업무는 국가 차원에서 통합 관리체계를 유지할 필요가 있으며 특히 ISPS Code 등 국제협약 이행과 전국적으로 통일된 보안 수준 유지를 위해서는 국가의 총괄 기능이 필수적이라고 강조 ■ 지자체의 경우 항만보안업무 이관에 전반적으로 부정적인 입장 - 2008~2009년 지방분권촉진위원회 검토 당시에도 다수 시·도가 반대했던 점을 고려하면, 지자체의 보안업무 수행 필요성과 의지는 매우 낮은 것으로 판단됨 2) 지방자치단체 보안업무 수행 사례 ■ 지자체의 보안업무 수행 가능성을 검토하기 위해 도시철도와 상수도 정수시설 보안사례를 분석함 - 도시철도의 경우 「도시철도법」에 따라 지자체가 테러방지, 보안검색, CCTV 운영 등의 보안업무를 수행하고 있음 - 상수도 정수시설은 「수도법」에 따라 지자체가 출입통제, 보안울타리, 감시체계 등을 운영하고 있음 - 이는 지자체가 일정 수준의 물리적 보안업무를 수행할 수 있는 역량을 보유하고 있음을 보여줌 ■ 다만, 도시철도·상수도 보안과 항만보안은 본질적으로 구분된다는 특징이 있어 신중한 접근이 필요 - 도시철도와 상수도 보안은 국내법에 기반한 서비스 안전과 자산 방호라는 단일 차원의 보안업무임 - 반면 항만보안은 국제협약 이행, 국경관리(CIQ), 대테러·대량살상무기 대응, 불법물자 유입 차단 등 국가적·국제적·복합적 기능이 결합된 보안체계임 - 도시철도와 상수도는 해당 지역 주민의 안전과 서비스 제공이 주된 목적이나, 항만은 국가 전체의 안보와 직결됨 - ISPS Code는 국제해사기구(IMO) 협약으로 체약국 정부의 이행 책임을 전제하며, 전국적으로 통일된 보안 수준 유지를 요구함 ■ 도시철도와 상수도 사례는 지자체가 물리적 시설 보호를 수행할 수 있음을 보여주지만, 항만보안이 요구하는 국제협약 이행, 국가안보 기능, 전국 통일적 보안 수준 유지는 명백히 국가사무의 영역임 - 지자체의 역량은 물리적 시설 관리 수준에 머물러 있으며, 국제협약 기반의 국가안보 업무를 수행하기에는 아직 전문성과 조직체계가 부족함 - 특히 항만보안은 국가정보원, 관세청, 출입국관리 등 국가기관 간 긴밀한 협력체계가 필수적이며 보안등급 설정, 보안평가, 보안계획 승인 등 핵심 보안업무는 「보안업무규정 시행규칙」상 국가보안기관의 협의를 전제로 하고 있어 지자체 단독으로 수행하기 어려움 4. 항만보안업무 수행 주체 명확화를 위한 검토 1) 항만보안업무 수행주체 검토 ■ 항만보안업무의 적정 수행주체를 법적 성격, 지방자치단체의 역량, 국제협약 이행 책임, 재정 안정성 등 다각적 관점에서 종합적으로 검토한 결과, 현 단계에서는 국가가 수행하는 것이 타당하다는 결론에 이름 - 법적 성격 측면에서 항만보안업무는 「지방자치법」 제15조가 규정한 국가사무의 여러 요건에 부합함 - 제1호(국가의 존립에 필요한 사무: 국가안보·국경관리), 제2호(전국적으로 통일적 처리를 할 필요가 있는 사무: ISPS Code 이행), 제4호(전국적 규모의 기간시설 사무: 항만), 제7호(고도의 기술이 필요한 사무: 국제협약 전문지식)에 해당함 - 이는 원칙적으로 국가가 처리해야 하는 사무임을 의미함 ■ 지방자치단체의 역량 측면에서 현 단계에서의 즉각적 수행은 어려운 상황임 - 실태조사 결과 지방관리무역항의 보안시설은 항만 간 편차가 크고 일부는 노후화되어 있음 - 보안인력 확보에 어려움이 있고 보안료 징수는 거의 이루어지지 않아 자립적 보안체계 운영이 쉽지 않은 상황임 - 이해관계자 의견조사에서 지방자치단체는 ISPS Code 등 국제협약에 대한 이해도 제고 필요성, 전문조직 체계 구축의 어려움, 청원경찰의 역할 재정립 필요성 등을 언급하며 현 단계에서의 보안업무 이관에 신중한 입장을 보임 - 특히 PFSO 자격요건을 충족하는 인력이 충분히 확보되지 않았으며, 지방자치단체는 항만보안 분야에서의 업무 경험 축적이 필요한 상황임 ■ 국제협약 이행 책임 측면에서 항만보안 사무는 일관성 확보가 필요함 - ISPS Code는 국가가 국제사회에 대해 직접 책임을 지는 의무이며, 외국 정부나 선사들은 국가 차원의 보안체계를 신뢰함 - 보안업무가 지자체별로 분산 운영될 경우 지역별 재정 여건과 정책 우선순위 차이로 인해 항만 간 보안 수준 편차가 발생할 우려가 있음 - 일부 항만의 보안 취약점이 국가 전체의 국제적 신뢰를 저하할 수 있음 - 국제협약상 국가가 최종 책임을 지는 구조에서 실제 관리는 지자체가 하는 경우 법적 책임 소재가 불명확해지는 문제가 발생할 수 있음 ■ 재정 안정성 측면에서 현행 국가 수행 체계에서도 예산 부족 문제가 존재하며, 지자체 이양 시 이 문제는 더욱 심각해질 것으로 예상됨 - 현재 항만보안료 징수액은 연간 수백만 원에 불과해 실제 소요되는 인력비와 시설유지비의 1%도 충당하지 못하고 있음 - 징수된 보안료는 국가에 귀속되어 국가예산에 편입되며, 국가는 이를 기반으로 보안업무를 수행하고 있으나 보안료만으로는 턱없이 부족하여 일반 국가예산으로 충당하고 있는 실정임 - 업무를 지자체로 이양할 경우 재정 문제는 더욱 악화할 우려가 큼 - 「지방일괄이양법」상 전환사업비는 2026년까지만 한시적으로 지원되며 2027년부터는 지자체가 자체 예산으로 편성해야 함 - 지자체 입장에서는 보안 CCTV, 청원경찰 인건비, 보안장비, 보안울타리 등 항만보안에 소요되는 상당한 예산을 지속적으로 부담해야 하는데, 이는 지자체의 재정 여건상 큰 부담이 될 수밖에 없음 - 실제로 이해관계자 의견조사에서 지자체들은 “충분한 예산 지원 없이는 보안업무 수행이 불가능하다”라는 입장을 명확히 하였으며, 이는 예산 확보가 이양의 전제조건임을 보여줌 ■ 지방분권 정책과의 관계 측면에서도 신중한 접근이 필요함 - 지방분권은 중요한 헌법적 가치이지만, 국가안보, 국제협약 이행, 국민의 생명과 재산 보호라는 근본적 가치와의 균형을 고려해야 함 - 항만보안업무는 「지방자치법」 제15조가 명시한 국가사무의 여러 요건을 충족하며, 보충성의 원칙상 현 단계에서는 국가가 수행하는 것이 적절함 2) 항만보안업무의 세부 업무별 수행주체 적정성 ■ 항만보안업무는 그 법적 성격, 지자체의 현 역량 수준, 국제협약 이행 책임의 일관성, 예산 확보의 안정성 등을 고려할 때 국가가 수행하는 것이 타당함 - 다만, 장기적으로는 지방자치단체의 전문역량이 충분히 배양되고 안정적 예산 지원 체계가 확립되며 국가의 감독·지원 시스템이 구축된다면, 시설·장비 관리 및 인력 운영 등 일부 업무에 대해 조건부 이양을 검토할 여지는 있음 ■ 현행 이원화 구조로 인한 법적 불명확성과 업무 협조의 어려움을 해소하기 위해서는 법제도 개선이 필요함 - 현재 관리청(지자체)과 보안업무 수행기관(지방청)의 분리로 인한 책임 소재 불명확성, 업무 협조 지연 등의 문제가 존재함 - 이는 보안업무를 지자체로 이양함으로써 해결할 사안이 아니라 「국제선박항만보안법」 및 「항만법」 개정을 통해 국가 수행의 법적 근거를 명확히 하고, 지자체와의 협력 체계를 강화함으로써 해소해야 할 과제임 ■ 「국제선박항만보안법」 개정을 통한 명확화가 필요함 - 제2조 제8호를 개정하여 지방관리무역항의 경우 항만시설소유자를 해양수산부장관으로 명시하거나, 새로운 조항을 신설하여 지방관리무역항 보안업무의 국가 수행을 명문화해야 함 - 또는 제23조(항만시설보안책임자) 제1항에서 “항만시설소유자(지방관리무역항의 경우에는 국가로 한다)”와 같이 개정하는 방안도 검토 가능함 ■ 제45조를 개정하여 재정지원 절차를 구체화하고 국가 필수사무로서의 우선 예산 반영 근거를 마련해야 함 5. 결론 및 정책제언 1) 연구의 결론 ■ 본 연구는 2021년 「지방일괄이양법」 시행 이후 지방관리무역항의 관리주체와 보안책임 주체가 분리된 이원화 구조의 문제점을 법제도적·실증적으로 분석하고 개선방안을 도출 - 법제도 분석 결과 「국제선박항만보안법」상 항만시설소유자 개념과 실제 보안업무 수행 주체 간 불일치, 「항만법」상 “관리청”과 「국제선박항만보안법」상 “관리자” 개념의 불일치 문제 등을 확인 - 지방관리무역항 12개소 실태조사 결과 보안시설은 노후화되고 항만별 편차가 크며 보안료 징수액은 연간 수백만 원에 불과해 자립적 보안체계 운영이 불가능함을 확인 ■ 항만보안업무의 법적 성격을 「지방자치법」 제15조에 비추어 검토한 결과 국가사무로 판단됨 - 국가안보 직결(제1호), 전국적 통일성(제2호), 전국적 규모(제4호), 고도의 기술(제7호)에 모두 해당함 - 2010년 이후 15년간 지방청 수행 현실, 지자체 역량 부족, 입법연혁 등을 종합할 때 국가 수행이 타당함 ■ 현행 이원화 구조의 문제는 지자체 이양이 아닌 법령 정비를 통해 해결할 필요가 있음 - 보안업무의 국가 수행을 명문화하고 안정적 예산 확보 체계를 구축하며 해양수산부와 지자체 간 협력체계를 제도화해야 함 2) 정책제언 ■ 보안업무 수행 주체 명확화를 위해 「국제선박항만보안법」 제2조(정의)를 정비하여 지방관리무역항에서 “관리자”의 해석 여지를 축소하고, 보안업무의 국가 수행 원칙 및 해양수산부장관의 책임을 명시할 필요 - 현행 정의는 지방관리무역항 관리청(시·도지사)이 보안업무 수행·책임 주체로 해석될 여지가 있으며, 「항만법」의 “관리청”과 보안법의 “관리자” 개념 간 용어 불일치도 존재 ■ 또한 「국제선박항만보안법 시행령」 제15조를 개정하여 지방관리무역항 보안업무가 해양수산부장관 권한에 속함을 명시하고, 지방해양수산청장에 대한 위임 근거와 지자체(관리청)의 협력 의무를 규정함으로써 수행 체계를 구체화할 필요 - 현행 시행령은 위임 권한만 나열할 뿐 지방관리무역항 보안업무가 해양수산부장관의 권한에 속한다는 점을 명시하지 않음 - 관리청인 지자체와 보안업무 수행기관인 지방해양수산청 간의 협력 의무가 법령에 명시되어 있지 않음 - 지방관리무역항 보안업무의 국가 수행 원칙 명시, 지방해양수산청장에 대한 위임 근거 명확화, 지자체의 협력 의무 규정이 필요 ■ 또한 재정지원 근거 강화를 위해 현행 「국제선박항만보안법」 제45조를 좀 더 구체적으로 개정하는 것을 제안 - 향후 예산 편성 과정에서 재량에 따라 예산이 삭감될 수 있으며 현행 법령은 지원의 대상, 기준, 절차 등이 구체적으로 규정되어 있지 않아 예측가능성이 낮음 - 따라서 제45조를 개정하여 “지원하여야 한다”라고 변경하고 재정지원을 의무화하는 것을 제안 - 또한 지원 대상 비용 구체화(보안료 수입 부족분, 시설투자 비용, 긴급 조치 비용 등), 해양수산부장관의 지원 계획 수립 의무, 기획재정부장관의 우선 고려 의무를 명시하는 것을 제안함

• 일반공공행정 및 공공안전 > 지방행정·재정지원
• 김가현
• 한국해양수산개발원
• 2026

개도국의 공급망실사 대응과제와 국제협력에 대한 시사점

공급망실사는 글로벌 분업체계가 급진전하던 1990년대 들어 ESG 이행, 동등한 경쟁 환경(level playing filed) 조성의 일환으로 출발하였으며, 유럽을 중심으로 제도화되면서 기업의 실질적인 의무 사항으로 발전하였다. 여기에 더해 최근에는 지정학적 요인으로 인해 공급망실사가 공급망 블록화의 수단으로까지 사용되고 있다. 공급망실사 규제는 실사의무가 부여된 기업뿐만 아니라 해당 기업의 공급망 내 협력사들에도 영향을 미친다는 점에서, 개도국 기업에도 부담으로 작용한다. 한국의 대부분 산업의 중간재, 원자재 조달이 개도국 생산 네트워크에 의존하고 있는바, 개도국의 공급망실사 대응 역량 강화는 한국에 중요한 현안이다. ‘OECD 다국적기업 가이드라인’을 이행하는 52개 국가에서 국가연락처(NCP: National Contact Points)를 통해 접수된 고충사항(grievance)에 따르면, 공급망실사 이행이 중요한 현안으로 인식되고 있으며, 인권, 고용, 환경 등 다양한 분야에서 지침 준수에 어려움을 호소하고 있다. 공급망실사 제도는 공급망의 투명성과 책임성을 강화하는 방향으로 작동하지만 그 이행을 위한 역량은 국가마다 다르며, 이러한 비대칭성은 글로벌 가치사슬의 불안정성으로 이어질 가능성이 있다. 특히 광물 공급망의 경우 지정학적 리스크와 ESG 리스크가 중첩된 분야로, 공급망실사의 적정한 이행이 더욱 강조되고 있다. 공급망실사 규제 확산에 따라 개도국 기업들이 직면하게 될 주요한 도전과제는 규범 수용 역량 강화, 실사 시스템 및 인프라 구축, 기업 경쟁력 강화로 구분할 수 있다. 첫째, 공급망실사에 적합한 행정절차와 법 적용, 개도국 여건에 맞는 제도 적용, 개도국의 실행력 강화 등을 추진해야 한다. 둘째, 실사 시스템 및 인프라 구축을 통해 개도국 기업들의 기본적인 실사 대응 조건을 개선할 필요가 있다. 셋째, 개도국 기업들은 관련 데이터 접근과 실사 프레임워크 탐색에 필요한 기술적 노하우 부족, 엄격한 실사 요구에 따른 자금조달 여건 악화 등에 대응해야 한다. 개도국들은 이러한 과제에 대응하기 위한 노력하고 있으며, 공급망실사와 관련한 국제협력도 활발하게 진행하고 있다. 최근 국제협력은 노동집약적 산업인 의류 및 섬유, 농업 분야와 광물 분야에 초점이 맞추어져 있다. 협력 내용은 노동환경 개선 및 최저임금 보장, 인권실사 역량 강화 등에 초점이 맞추어져 있으며, 광물 분야의 경우 자원 안보적 관점에서의 협력이 부각되고 있다. 공급망실사를 이행하기 위해 개도국의 제도·데이터 인프라 구축, 감독기관 역량 강화, 중소기업 교육·컨설팅, 기술지원 등 종합적인 지원이 중요해질 것으로 보이며, 한국의 전략적 이익, 국제사회에서의 역할을 고려할 때 한국의 개발협력정책은 공급망실사 역량 지원 사업을 한 축으로 고려할 필요가 있다. 한국의 개도국에 대한 공급망실사 협력은 ① 국제 규범 정합성 및 제도 역량 강화 지원, ② 개도국의 공급망 추적성과 투명성을 제고할 수 있는 인프라 구축, ③ 지속가능 경쟁력 및 친환경 생산 역량 강화에 초점을 맞추어, ODA의 전략적 활용, 통상협정과의 연계성을 도모하는 한편, 국내기업의 공급망실사 이행 지원을 위한 거버넌스 개선 노력 중심으로 추진되어야 한다.

• 경제 > 경제일반
• 김정곤
• 대외경제정책연구원
• 2026

기업 자료를 활용한 한·아세안 가치사슬 분석과 시사점

2020년대 들어 미·중 무역 갈등 심화, 코로나19 팬데믹 발생, 러시아·우크라이나 전쟁, 중동의 정치 불안정 등 지정학적 위험이 증대되면서 글로벌 밸류 체인 재편 압력이 커지고 있다. 특히 2025년 트럼프 2기 행정부 출범 이후 미국과 중국 간의 정치·경제적 갈등은 그동안 중국을 중요한 가치사슬 혹은 공급망으로 활용하였던 우리나라 경제에 커다란 타격을 주었다. 이때 아세안이 중국을 대체할 새로운 생산 거점으로 부상하면서 한국과 보다 적극적인 가치사슬 및 공급망 형성 가능성이 부각되었다. 한국과 아세안 간의 국제공급망 및 가치사슬 연구는 크게 (1) 한국과 아세안 국가의 전반적인 산업구조를 분석하고, 양 지역 간의 보완성 및 대체성을 살펴보는 연구와 (2) 한국과 아세안 국가 간의 전반적인 무역 관계를 살펴보는 연구로 구성되었다. 이 연구들이 과거 20년 이상의 통계를 분석한 결과, 한국과 아세안 간 무역 및 투자가 크게 증가하였고, 1인당 GDP, 임금, 자원부존량 등 경제 여건의 차이에 따라 상호 보완적인 가치사슬이 형성되었다는 사실을 보여주었다. 하지만 이들 연구는 국가와 산업에 기반을 두었기 때문에 직접적인 공급망의 주체인 기업의 활동과 형태에 대한 분석을 포함하지 않았다. 실제로 업종별 기업들의 형태나 아세안 내 대기업 및 중소기업, 외국계기업 등의 형태를 구분하지 않고 있다. 본 연구는 이러한 문제점을 해결하기 위한 시도이다. 아세안 기업 분석을 통하여 한국과 아세안 간 가치사슬의 형태와 특징을 살펴보는 것이다. 그동안 한국과 아세안 간 기업 자료를 기반으로 한 밸류 체인 분석이 부족한 이유를 크게 두 가지로 살펴보면 다음과 같다. 첫째, 개별 국가별로 기업에 대한 통계와 자료가 부족하기 때문이다. 아세안 국가 대부분의 1인당 소득이 낮은 가운데 지배구조 면에서 투명성이 부족하기 때문에 기업에 대한 대부분의 자료가 공시되지 않는다. 상장기업은 그나마 거래소의 규정에 따라 기업 자료가 공개되지만, 국제기준의 회계제도가 정착되어 있지 않아 이들 통계에 대한 신뢰성은 높지 않다. 또한 많은 기업이 비상장 상태로 운영되고 있어 이들에 대한 자료가 부족하다. 비상장기업은 기업 자료를 공개할 의무가 없기 때문에 일부만 제공한다. 둘째, 개별 국가 차원에서 통계 습득이 가능하다고 할지라도, 아세안과 같은 여러 나라를 포함한 지역 내 통계를 수집하여 분석하는 것은 너무도 방대한 작업이다. 아세안은 10개국으로 구성되었고, 이 국가에 포함된 기업 수도 매우 많다. 따라서 이러한 기업 통계를 모두 수집하여 분석하는 것은 물리적으로 많은 시간과 노력이 필요한 작업으로, 연구자가 단독으로 수행하기 쉽지 않다. 본 연구는 이러한 문제점을 해결하기 위하여 아세안 기업의 포괄적인 자료를 수집하여 다음과 같은 분석을 시도하였다. 첫째, 아세안 상장기업의 자료를 종합하였다. 아세안 9개국 증권거래소를 통하여 개별 기업의 자료를 습득한 후 이를 분석하였다. 이때 개별 기업의 자료는 자산과 부채, 수익률 등 일부 재무 자료에 제한되었다. 각국 기업 자료를 비교·분석하려면 기본적인 공통 프레임이 필요한데, 이를 재무 자료로 사용한 것이다. 둘째, 아세안 비상장기업의 경우 각국의 대표 비상장 대기업을 선정하고 이에 대한 자료를 조사하였다. 이때 이들 기업에 대한 체계적인 재무 자료를 활용하기 어렵기 때문에 신문이나 잡지, 홍보물, 웹사이트 등과 같은 공개된 자료를 사용하였다. 한편 중소기업의 경우에는 여러 연구자가 제공하는 중소기업의 특징을 활용하고 전문가 인터뷰를 통하여 분석하였다. 셋째, 한국과 아세안 기업 간 협력 가능성을 살펴보기 위하여 현지에 진출한 일본계와 중국계 기업의 현황을 조사하였다. 이들 외국계 기업은 대부분 비상장 기업으로 공신력 있는 통계자료가 제한적이었으나, 신문·잡지·홍보물·웹사이트 등 공개적으로 접근 가능한 자료를 사용하였다. 분석 결과 다음과 같은 사실을 확인할 수 있었다. 첫째, 아세안 현지 상장기업은 주로 ① 내수 중심의 서비스 부문, ② 제조 산업의 식품 부문, ③ 광업 내 원자재 개발을 통한 수출 부문에 집중하고 있다. 아세안 상장기업 중 제조업종에서 가장 높은 비율을 차지하는 업종은 식료품 제조업이고, 이어서 화학물질 및 화학제품, 1차 금속, 고무 및 플라스틱 제조업으로, 주로 농식품 가공업이나 천연자원 가공업으로 나타났다. 둘째, 아세안 내 비상장 대기업은 크게 내수와 자원 개발 사업에 집중하는 것으로 나타났다. 구체적으로 ① 소매, 부동산, 식품 등 내수 기반의 상품과 서비스를 생산하거나, ② 석유, 석탄, 코발트, 리튬 등 자원 및 에너지 개발 등에 참여하면서 독과점 시장을 형성하고 시장 지배력을 갖고 있었다. 또한 아세안 내 비상장 대기업은 가족 중심의 경영 및 정치권과의 유착 등 불투명한 지배구조를 갖는다. 셋째, 아세안 내 중소기업은 나라마다 ‘중소기업’ 정의에 차이가 있지만, 대체로 규모가 매우 영세한 가운데 주로 서비스업에 종사하고 있다. 이들 중소기업은 금융 접근성이 제한되고, 낮은 기술 기반, 디지털 기술 활용 부족, 저생산성의 문제점을 갖는다. 넷째, 아세안 내 외국계 기업 중 일본계 및 중국계 기업은 서로 다른 특징을 갖고 있었다. 일본계 기업은 1990년대 초부터 아세안에 진출하여 전기·전자, 자동차 부문에서 지역가치사슬을 형성하였고, 현지 인프라 구축과 교육훈련 사업을 추진하는 등 현지화 과정을 거쳤다. 반면 중국계 기업의 아세안 진출은 일본이나 한국 기업에 비하여 상대적으로 늦은 2010년대 이후에 이루어졌다. 이는 일대일로 정책, 미국과의 무역 마찰 해소를 위한 중국정부의 정책 변화와 기업의 경제적 유인이 복합적으로 나타난 현상으로, 특정 국가 중심의 대규모 사업으로 평가된다. 중국계 금융기관의 자금을 활용하여 원자재 관련 대형 인프라 사업도 동시에 수행하였다. 다섯째, 아세안 내 한국계 기업은 다음과 같은 특징을 갖고 있었다. 이들의 아세안 진출은 1990년대 한국 내 사양산업인 노동집약적 산업을 중심으로 시작되어 2000년대에 본격화되었고, 최근에는 전기·전자 및 자동차 분야로 확대되며 일부는 현지 천연자원을 활용하는 목적으로 진출하였다. 한국계 대기업은 대부분 제조업 분야에서 현지 공장을 운영하며, 한국으로부터 중간재를 수입해 현지에서 최종재를 생산한 뒤 제3국으로 수출한다. 또한 한국계 중소·중견 기업의 상당수는 한국계 대기업의 협력업체로서 현지 공장을 통해 한국계 대기업이 필요로 하는 부품과 중간재를 공급한다. 한편 한국계 대기업 및 중견 기업은 현지에서 부품을 구입하여 활용하는 비율이 높지 않았으며, 한국계 중소기업은 주로 노동집약적인 제조업 부문에서 현지 공장을 운영하고, 현지 한국계 대기업에 부품을 제공하거나 하청 업무를 담당한다. 한국과 아세안 간 공급망의 향후 변화 형태는 아세안 기업의 업종과 역할 변화에 대한 가정에 따르게 된다. 하지만 많은 아세안 기업이 현재와 같은 비즈니스 모델을 지속하여 아세안 기업들의 제조업 참여가 이루어지지 않을 경우, 아세안과의 공급망 혹은 가치사슬 구축은 현지의 한국계 기업이 주축이 될 가능성이 높다. 이 경우 한국정부는 현지 한국계 기업의 생산성 향상을 위한 각종 정책을 추진하여야 한다. 아세안 노동자의 임금이 계속 상승하고, 지대·운송비 등 비용 상승 요인이 발생할 경우 아세안 내 한국계 기업의 수익성은 계속 떨어질 것이고, 급기야 아세안에서 타 지역으로 이동하는 사태까지 발생할 수 있다. 아직까지 중남미나 인도 및 아프리카 등 타 지역이 아세안을 대체할 지역으로 부상하지 않기 때문에, 결국 아세안에 노동생산성 향상 및 기업 효율성 개선을 위한 정책을 한국 기업과 정부가 추진하여야 하는 것이다. 아세안 내 한국계 기업의 수익성 악화 및 생산기지 이탈을 방지하기 위한 가장 현실적인 방법은 현지 노동자의 생산성을 높이거나 물류비를 포함한 각종 비용을 낮추는 것이다. 첫째, 아세안 노동자들에 대한 교육과 훈련이 필요하다. 이는 아세안 노동자를 단순 노동자에서 숙련 노동자, 혹은 최소한 중·저 기술 노동자로부터 고생산성 노동자로의 업그레이드를 의미한다. 둘째, 아세안 기업의 생산성 향상을 위한 경영 컨설팅이 필요하다. 이는 아세안에서 활동하는 한국계 기업의 생산성을 높이거나 현지 기업의 생산성을 높이기 위한 경영 컨설팅을 의미한다. 셋째, 한국계 대기업과 중소기업 간 협력이 필요하다. 상대적으로 자금력이나 경영 능력이 우수한 한국계 대기업이 공급망 내에 있는 현지 중소기업 및 한국계 중소기업과 협력하는 것이다. 넷째, 현지 물류비 상승을 억제하기 위하여 아세안의 항만 및 도로 등 인프라 구축을 지원하여야 한다. 신규 고속도로 건설, 항만 시설 확충, 통관 시스템 전자화, 전력 시설 확보 등의 사업을 통하여 시스템을 개선하는 것이 매우 시급한 과제이다. 다섯째, 새로운 공단 및 자유무역지대 건설을 통하여 임대료 및 물류비 상승을 억제하여야 한다. 국내 기업이 향후 새로운 협력을 추진하려면 각종 인프라가 갖추어진 새로운 산업공단이나 자유무역지대가 필요하기 때문이다. 이러한 정책을 추진하기 위한 시급한 과제는 다음과 같다. 첫째, 아세안의 한국계 기업 지원이나 현지 지원이 한국의 경제성장을 위한 공급망 구축 혹은 가치사슬 형성 정책의 일환이라는 점을 한국 정부와 국민이 인식하여야 한다. 여전히 한국 사회에서는 다수의 정치인, 공무원, 그리고 국민 들이 국제무역을 ‘국내에서 생산된 물건을 해외에 판매하는 행위’로 한정적으로 인식하는 경향이 있으며, 국내 기업과 해외 기업이 국제시장에서 상호 경쟁 관계에 있다는 점에 주목하고 있다. 이러한 인식은 글로벌 가치사슬이 심화된 오늘날의 국제 무역 구조를 충분히 반영하지 못한다는 한계를 지닌다. 따라서 정부는 관련 분야의 전문가를 활용하여 국제무역의 구조적 변화와 기업 활동의 실질적 양상을 정치권, 행정조직, 그리고 국민 전반에 체계적으로 알릴 필요가 있다. 특히 아세안 지역에 진출한 한국계 기업을 지원하는 정책이 궁극적으로 국내에 기반을 둔 한국기업의 경쟁력 강화와 직결된다는 점을 정부와 국민이 인식할 수 있도록 전략적이고 지속적인 홍보 노력이 요구된다. 둘째, 아세안 지역에서 공적개발원조(ODA) 자금을 보다 적극적으로 활용할 필요가 있다. 현재 한국의 ODA 사업 집행액 가운데 약 23.8%가 아세안 지역에 배분되고 있으며, 수원국별 지원 규모를 기준으로 살펴볼 경우 인도네시아(2위), 베트남(3위), 캄보디아(4위), 필리핀(5위), 라오스(6위) 등, 상위 10위권 내에 아세안 국가가 5개국이나 포함되어 있다. 이는 아세안이 한국 ODA 정책에서 차지하는 비중과 전략적 중요성이 상당함을 시사한다. 아세안 국가들에 ODA 자금을 지원할 때 현지의 한국계 기업이 참여할 수 있는 사업을 발굴해 추진한다면, 가치사슬 형성 효과를 극대화할 수 있을 것으로 예상된다. 셋째, 한국과 아세안 간의 정치 및 재계의 인적 교류를 더욱 적극적으로 활용해야 할 것이다. 한국과 아세안 간의 협력은 상호 이해를 바탕으로 이루어지며, 이러한 이해는 결국 활발한 인적 교류를 통해 형성된다. 따라서 한국과 아세안 정치·경제계 인사들의 정기적인 포럼이나 세미나 등이 활성화되어야 할 것이다. 넷째, 한국과 아세안 간 젊은 세대의 교류와 전문가 간 학술회의가 더 활발하게 이루어질 필요가 있다. 젊은 학생들은 결국 미래 비즈니스를 주도할 인력인바 이들의 교류는 향후 협력의 기반이 될 것이다.

• 경제 > 경제일반
• 이충열
• 대외경제정책연구원
• 2026

크루즈 산업 협력을 통한 동북아시아 다자협력 방안 연구

동북아시아는 세계 경제의 핵심축으로 기능하고 있음에도 불구하고, 역내 국가 간 정치적·안보적 갈등으로 인해 경제협력이 제한되는 구조적 딜레마에 직면해 있다. 본 연구는 이러한 경직된 환경을 타개하기 위한 전략적 대안으로 ‘크루즈 산업’에 주목하였다. 크루즈 산업은 관광산업의 특성상 정치적 부담이 상대적으로 적으면서도 항만 인프라 개발, 지역 교통망 확충, 서비스 산업 고도화 등 전후방 연관 산업에 미치는 경제적 파급효과가 크기 때문에 국가 간 경제협력을 강화하는 매개로 기능할 수 있다. 본 연구의 주된 목적은 크루즈 산업을 활용한 동북아 다자협력 모델을 구축하고 그 실효성을 검토하는 것이다. 이를 위해 글로벌 및 동북아 크루즈 시장의 동향과 정책 환경을 분석하고, 북한의 관광 전략 및 관련 사례에 대한 검토를 병행하였다. 아울러 기존 운항 노선과 지역 협의체가 지닌 한계를 분석하여 개선 방안을 도출하였다. 궁극적으로는 한국을 동북아 크루즈 네트워크의 핵심 거점이자 중재자로 설정함으로써, 북한을 다자협력 체계로 유인하고 역내 크루즈 산업의 고도화를 달성하기 위한 단계별 정책 로드맵을 제안하였다. 기존 연구들이 시장 분석이나 국가별 정책 비교, 남북 관광 등 개별 주제에 분절적으로 접근했던 것과 달리, 본 연구는 이를 통합하여 ‘글로벌-동북아-북한-다자협력’으로 이어지는 포괄적인 협력 체계를 분석하였다. 특히 대북 제재 등 현실적 제약 요인을 고려하여 북한 기항지 연계를 위한 단계별 시나리오를 구체화하고, 이를 뒷받침할 다자간 거버넌스로서의 실무그룹 구성을 제안하였다는 점에서 기존 연구와 차별화된 정책적 함의를 갖는다. 본 연구의 장별 주요 내용은 다음과 같다. 제2장에서는 크루즈 산업 동향과 동북아 주요국의 정책 대응을 분석하였다. 글로벌 크루즈 시장은 2024년 3,460만 명의 관광객을 기록하며 팬데믹 이전 수준을 넘어섰으나, 동북아 각국은 이에 대응하여 상이한 정책 기조를 보이고 있다. 한국은 과거 양적 성장 중심에서 벗어나 ‘질적 전환’을 목표로 ‘제2차 크루즈 산업 육성 기본계획(2023-2027)’을 추진 중이다. ‘일상 속의 크루즈’를 비전으로 하여 국내 수요 기반 확대, 국적 선사 출범 지원, 항공-해상을 연계한 ‘Fly & Cruise’ 모델 확대를 통해 산업 회복과 체질 개선에 주력하고 있다. 일본은 2025년 방일 크루즈 관광객 250만 명 회복을 목표로 항만 수용성을 대폭 강화하고, 인프라 정비와 CIQ(세관·출입국·검역) 절차의 표준화를 도모하고 있다. 중국은 ‘크루즈 제조 강국’으로의 전환을 목표로 자체 대형 크루즈선 건조에 성공하였으며, 외국인 관광단 대상 15일 무비자 입국 정책을 전면 시행하는 등 공격적인 시장 확대 전략을 펼치고 있다. 러시아는 서방 제재에 대응하여 ‘크루즈 관광 발전 전략’을 수립하고, 내수시장 및 우호국 중심의 산업 재편을 시도하고 있다. 낡은 인프라를 현대화하고 극동 및 흑해 연안의 신규 항로를 개발하는 데 정책 역량을 집중하고 있다. 한편 GTI(광역두만강개발계획)와 ACC(아시아크루즈협력체) 등 기존 협의체는 역내 주요 이해당사국을 모두 아우르지 못하는 구조적 불완전성과 법적 강제력 미비로 인해 실질적인 정책 공조를 이끌어내는 데 난항을 겪고 있다. 따라서 이를 보완할 수 있는 새로운 전담 기구의 창설이 요구된다. 제3장에서는 북한의 관광 발전 전략과 크루즈 관광 사례를 검토하였다. 북한은 김정은 체제하에서 관광업을 외화 확보 및 체제 선전의 수단으로 활용하는 ‘관리된 개방’ 기조를 유지하고 있다. 최근 제정된 「관광법」(2023)과 「원산갈마해안관광특별구법」(2025)은 이러한 전략을 제도적으로 뒷받침하고 있다. 과거 금강산 크루즈(1998~2004)와 나진-금강산 시범 운항 사례 분석 결과, 풍부한 관광 자원과 특구 제도는 긍정적 요인이나, 인프라(항만 수심, 터미널) 미비, 불리한 수익 구조, 안전 보장 문제 등의 취약점이 여전히 상존하고 있다. 따라서 향후 협력은 이러한 구조적 제약을 보완하는 방향으로 설계되어야 함을 시사한다. 제4장에서는 동북아 다자협력 확대 방안을 구체화하였다. 핵심은 기존의 양자 간 단순 왕복을 넘어서 4~5개국이 연결되는 ‘다핵형 루프(Loop) 노선’ 구축하는 것이다. 서해권에서는 인천-남포-중국(다롄/단둥)을 잇는 단거리 순환 모델을, 동해권에서는 속초/부산-북한(원산/나진)-러시아(블라디보스토크)-일본(사카이미나토)을 연결하는 북방 물류·관광 복합 노선을 제안하였다. 이때 대북 제재와 북한 항만의 낮은 수심(8~11m)을 고려하여 중소형 크루즈 운용과 항공-해상을 연계한 ‘Fly & Cruise’ 모델의 적용이 필수적이다. 또한 북한의 참여 유인을 제공하기 위해 입항 시 선박 또는 승객 단위로 ‘영내 체류비(Port Stay Fee)’를 부과하여, 제재를 위반하지 않는 범위 내에서 간접적 외화 수익을 보장하는 방안을 대안으로 제시하였다. 이를 실행하기 위한 거버넌스로 GTI 관광위원회 산하에 한·중·러·몽골 등 회원국과 일본, 북한이 참여하는 ‘동북아 크루즈 협력 실무그룹’ 신설을 제안하였다. 동북아 크루즈 협력은 제재 환경과 인프라 격차를 고려하여 단계적으로 추진되어야 한다. 단기에는 협력의 초석을 마련하는 시기로, ‘동북아 크루즈 협력 실무그룹’을 가동하여 항만·운항 정보를 공유하고 CIQ(세관·출입국·검역) 절차 표준화 논의를 착수하여 협력의 기초를 다진다. 중기에는 협력의 확장이 이루어지는 시기로 안전성 및 제재 준수 여부가 검증된 경우에 한해 북한 기항지의 조건부 연계를 추진한다. 장기에는 크루즈 네트워크가 완성되는 단계로 제재 완화 및 관계 정상화를 전제로 동북아 5개국(한·북·중·일·러)을 연결하는 다핵형 해양관광벨트를 완성하고, 각국 항만의 기능을 분화하여 네트워크 효율성을 극대화한다. 한국은 이러한 과정에서 지정학적 이점을 활용해 동북아 크루즈 네트워크의 물리적 거점이자, 북한을 다자협력의 장으로 견인하는 중재자로서 주도적인 역할을 수행해야 할 것이다. 본 연구는 지정학적 긴장이 지속되는 동북아시아 환경 속에서 정치적 민감도가 낮고 경제적 파급효과가 큰 크루즈 산업을 매개로 한 실질적인 다자협력 모델을 설계하고, 한국의 중재자적 역할을 통해 북한을 역내 경제협력의 틀로 포섭할 수 있는 정책적 경로를 제시하였다는 점에서 의의를 갖는다. 그러나 본 연구에서 도출한 단계별 협력 시나리오는 각국의 협력 의지와 대북 제재의 완화 및 남북관계 개선이라는 유동적인 대외 변수에 의존하고 있어, 실제 정책 집행 시점과 속도를 확정하는 데에는 현실적인 한계가 따른다. 따라서 향후 연구에서는 급변하는 동북아 정세 변화 시나리오를 반영하고, 노선별 경제적 타당성 분석이 수반되어야 하며, 제안된 다자간 협의체의 안정적 운영을 담보할 수 있는 법·제도적 세부 설계 및 재원 조달 방안에 관한 구체적인 후속 연구가 추진되어야 할 것이다.

• 경제 > 경제일반
• 이정균
• 대외경제정책연구원
• 2026

경제안보 관점에서 본 日·中의 글로벌 사우스 전략과 시사점

정치·외교, 군사·안보적 중요성을 배경으로 글로벌 사우스(Global South)의 전략적 가치가 높아지고 있다. ‘글로벌 사우스’는 사실 완전히 새로운 개념은 아니며, 과거 제3세계나 개도국 그리고 남반구라는 지리적 동질성 및 역사적 차별과 구조적 불평등의 경험 등을 포괄하는 메타 범주의 개념이라고 할 수 있다. 한편 글로벌 사우스와 함께 최근 국제사회에서 주목을 받고 있는 또 다른 중요 이슈가 있다. 바로 ‘경제안보(economic security)’이다. 이는 미·중 전략경쟁의 심화와 첨단 과학기술을 둘러싼 주도권 경쟁 등을 배경으로 경제와 안보가 다시 밀접하게 연계되고 있음을 의미한다. 최근의 경제안보 이슈는 △ 공급망 안정과 △ 첨단기술 보호를 포함한 산업경쟁력 확보, △ 특정국에 대한 과도한 의존 방지 및 수출입 다변화, △ 경제적 강압(경제적 통치술)에 대한 대응 등을 주요 내용으로 한다. 이렇듯 글로벌 사우스의 부상과 경제안보의 중요성이 부각하면서 이 두 가지를 연계하여 인식하고 효과적으로 대응할 수 있는 방안을 마련하는 것이 중요해지고 있다. 실제로 우리의 이웃 국가인 일본과 중국은 이미 적극적으로 글로벌 사우스 전략을 추진하고 있고, 이를 경제안보 정책과 연계하는 모습을 보이고 있다. 이러한 배경하에서 본 연구는 △ 경제안보의 관점에서 일본과 중국의 글로벌 사우스 전략을 살펴보고, 이를 바탕으로 △ 한국의 글로벌 사우스 전략에 대한 시사점을 분석하며, △ 경제안보 정책과 글로벌 사우스 전략의 연계 분야에서 한·중·일 간 협력 가능성을 모색해 본다. 먼저 일본은 그동안 ODA를 통해 개도국에 대한 지원과 관계 강화를 모색해 왔다. 그리고 최근 글로벌 사우스의 전략적 가치가 높아지면서 일본은 그동안의 ODA 정책에서 더 나아가 글로벌 사우스에 보다 초점을 맞춘 정책 관련 논의를 시작했다. 일본은 글로벌 사우스와의 파트너십 구축이 일본의 경제성장과 경제안보뿐만 아니라 글로벌 거버넌스 차원에서도 매우 중요하다고 인식하고 있다. 이러한 인식을 바탕으로 글로벌 사우스 국가와 연계를 강화하기 위해서 △ 중층적인 관계 구축, △ 다양한 주체에 의한 연계 모색, △ 글로벌 사우스 각국의 상황에 어울리는 맞춤형 접근 등 세 가지 접근 방안을 확립했다. 일본은 이러한 방향성을 바탕으로 경제안보의 중심축을 이루고 있는 공급망을 강화하기 위해서 글로벌 사우스 국가들을 상대로 관련 정책을 적극적으로 추진하고 있다. 특히 이러한 노력은 경제안보의 ‘전략적 자율성’ 확보라는 기조 아래 핵심 광물 분야에서 더욱 분명하게 나타나고 있다. 이와 함께 일본은 경제안보의 ‘전략적 불가결성’을 위해서 글로벌 사우스를 상대로 우수 인재 유치에 적극적으로 나서면서 산업경쟁력 강화를 모색하고 있다. 또한 OSA(Official Security Assistance) 등을 통해 글로벌 사우스 국가들과의 방위 분야 협력을 강화하는 한편, 이를 일본의 방위산업 경쟁력 강화에 적극적으로 활용하고 있다. 이와 같이 일본은 공급망 안정과 산업경쟁력 강화라는 경제안보의 핵심 사항을 글로벌 사우스 전략과 유기적으로 연계하며 관련 정책을 추진하고 있다. 한편 중국은 2023년 이전에는 글로벌 사우스의 개념을 적극적으로 사용하지 않았고, 이 개념 자체에 대해서도 부정적인 인식을 갖고 있었다. 왜냐하면 글로벌 사우스라는 개념을 개도국 사이의 분열, 즉 중국과 기타 개도국을 분열시키려는 서구의 전략적 의도가 담긴 개념으로 인식했기 때문이다. 하지만 2023년 무렵부터 이러한 모습에 변화가 발생했는데, 개도국 사이에서도 글로벌 사우스라는 개념이 적극적으로 사용되기 시작하면서 위기감을 느꼈기 때문이다. 또한 이러한 위기감을 바탕으로 중국정부가 글로벌 사우스라는 개념을 공식적으로 사용하기 시작하면서 중국 사회 전체에서도 글로벌 사우스에 대한 관심이 높아졌다. 게다가 최근 중국이 개도국으로서의 정체성에 대한 변화를 나타냄에 따라, 기존의 개도국들과 자국을 같은 정체성을 가진 존재로 규정하기 위해서 글로벌 사우스와 같은 새로운 개념을 적극적으로 도입하고 있는 것으로 보인다. 이렇게 중국은 최근 들어 글로벌 사우스에 대한 개념을 적극적으로 수용하며 담론 경쟁에 참여하고 있지만, 사실 건국 이후 꾸준히 제3세계 국가와 개도국을 상대로 협력 및 관계를 강화하기 위해 노력해 왔다. 대표적인 것이 2001년 상하이협력기구(SCO) 창설이며, 2006년에는 브릭스(BRICS) 창설을 주도하며 주요 개도국 국가들과의 협력을 본격적으로 강화하기 시작했다. 그리고 2010년대 시진핑 체제가 출범한 이후에는 개도국을 상대로 하는 중국의 글로벌 사우스 전략이 보다 체계적이고 복합적으로 추진되고 있는데, 일대일로(BRI)와 3G[글로벌 발전 이니셔티브(GDI), 글로벌 안보 이니셔티브(GSI), 글로벌 문명 이니셔티브(GCI)]가 대표적이라고 할 수 있다. 이러한 중국의 행보를 경제안보의 측면에서 살펴보면, 중국이 수출입 다변화를 통해서 경제안보의 민감성(sensitivity)을 낮추려는 모습이 발견된다. 특히 미국 등 주요 선진국에 대한 비중을 낮추고 글로벌 사우스와의 교역을 늘려가고 있다. 이러한 중국의 수출입 다변화 정책 추진의 이면에는 경제안보 정책과 글로벌 사우스 전략의 유기적인 연계성이 나타난다. 2012년 시진핑 체제가 출범한 이후, 중국은 일대일로를 주요한 플랫폼으로 하여 관련 국가들과 다양한 협력 사업을 전개하며 관계 강화를 모색해 왔다. 그리고 최근에는 GDI를 통해 협력의 대상 및 분야를 더욱 확대하고 있다. 이와 관련하여 주목해야 할 것은 이러한 일대일로 연선 국가 및 GDI 협력 국가들이 대부분 동남아시아와 남아시아, 중앙아시아와 같은 중국 주변의 글로벌 사우스 국가들이고, 지정학적으로나 지경학적으로 전략적 가치가 점차 중요해지고 있는 아프리카 및 중남미 등의 국가라는 점이다. 중국이 경제안보 관점에서 수출입 다변화와 경제 관계의 다변화를 모색하는 가운데, 일대일로와 GDI는 글로벌 사우스 국가들을 대상으로 이를 실천해 가는 중요한 플랫폼으로써 활용되고 있다. 이와 함께 중국은 경제적인 혜택을 미끼로 대만의 수교국, 특히 경제적으로 여유롭지 못한 글로벌 사우스 국가들에 적극적으로 접근하여 대만과의 단교를 유도하는 경제적 통치술(Economic Statecraft)을 전개하고 있다. 이것이 중국의 경제안보 정책과 글로벌 사우스 전략의 연계에서 나타나는 또 다른 주요 특징 중 하나라고 할 수 있다. 또한 중국은 글로벌 사우스 국가들과의 신뢰 관계를 강화해 가면서 경제안보 환경을 개선하기 위해서 적극 노력하고 있다. 경제안보에 대한 이론적 고찰을 통해 살펴본 바와 같이 경제안보의 가장 중요하고 근본적인 대책은 다른 나라와 신뢰 관계를 구축함으로써 다른 나라가 자국을 대상으로 경제안보 위협을 가하지 않도록 만들고, 유사시 공동으로 대응할 수 있는 동지국(like-minded countries)을 확보하는 것이라고 할 수 있다. 이런 점에서 중국이 최근 글로벌사우스 국가들을 상대로 대중국 인식을 개선하기 위해 다양한 노력을 기울이고 있는 것은 경제안보 대응 측면에서도 주목할 만하다. 앞서 언급한 일본과 중국의 글로벌 사우스 전략과 비교했을 때, 우리의 글로벌 사우스 전략은 아직 체계화되지 못한 것으로 보인다. 특히 경제안보의 관점에서 글로벌 사우스 전략을 어떻게 수립하고 전개할 것인지에 대한 체계적인 접근이 부족해 보인다. 이에 본 연구에서는 다음과 같은 몇 가지 정책적 제언을 한다. 첫째, 체계적인 글로벌 사우스 전략을 시급히 수립해야 하며, 이를 위해서는 민·관·학이 주체가 되는 거버넌스 확립이 필요하다. 정부와 학계, 기업 관계자들이 함께 모여 국가의 글로벌 사우스 전략을 어떻게 체계적으로 수립 및 전개할 것인지에 대해서 논의하고, 이를 바탕으로 하나의 전략 방침을 마련할 필요가 있다. 둘째, 글로벌 사우스 전략을 경제안보와 연계하며 맞춤형으로 수립할 필요가 있다. 우리의 경제안보 상황에 대한 종합적인 진단을 바탕으로, 우리의 경제안보를 위해 우선적으로 무엇이 필요하고, 어떤 글로벌 사우스 국가들에 우선적으로 접근하여 협력을 강화할 것인지에 대한 구체적인 분석이 필요하다. 특히 남북관계의 안정 및 발전은 우리의 안정적인 경제안보 환경을 구축하는 데 있어 중요한 사항인바, 이러한 특수성을 우리의 글로벌 사우스 전략 수립 과정에 적극적으로 반영해야 한다. 셋째, 글로벌 사우스와 인적 교류를 활성화하기 위한 체제를 강화해 나갈 필요가 있다. 이들 국가와의 인적 교류는 관광객 및 유학생, 이공 분야 우수 인재 등 다방면으로 진행되어야 하며, 이를 위한 제도 정비가 시급하다. 넷째, 중국의 일대일로와 GDI, 일본의 ‘연계 강화 방침’과 같이 정권의 교체와 상관없이 지속적으로 추진될 수 있는 장기적인 전략을 수립해야 한다. 우리의 글로벌 사우스 전략에 대한 이러한 시사점과 함께, 한·중·일 3국 사이의 협력에 대해서도 고민이 필요하다. 한·중·일 3국이 전개하고 있는 글로벌 사우스 정책을 좀 더 효율적으로 추진할 수 있도록 불필요한 경쟁은 줄이고 상호 협력할 수 있는 방안을 마련해야 한다. 이에 대한 대표적인 사례가 아프리카를 대상으로 한 한·중·일 3국의 협력 메커니즘이다. 지금과 같이 한·중·일 3국이 아프리카를 상대로 각각의 협력 플랫폼을 경쟁적으로 운영하기보다는 ‘아프리카+한·중·일’과 같은 통합 플랫폼을 만들어 보다 효율적으로 대아프리카 협력을 전개할 필요가 있다. 다만 아프리카나 중남미 지역을 대상으로 ‘한·중·일+α’의 협력 플랫폼을 성급하게 추진하기보다는 장기적인 비전을 바탕으로 단계적으로 추진하는 것이 바람직해 보인다. 그리고 우선적인 협력 분야로서 한·중·일 3국이 모두 중시하고 있는 핵심 광물 확보 분야를 생각해 볼 수 있다. 이와 함께 유의해야 할 것은 3국의 경제안보 협력이 단순히 핵심 광물 확보 등 제도적 차원에만 머물지 않고 인식의 전환으로 이어져야 한다는 점이다. 한·중·일 3국은 서로를 자국의 경제안보에 대한 경쟁자 또는 잠재적 위협으로 인식하는 ‘제로섬(zero-sum)’의 사고에서 벗어나, 상호 협력과 공생이 가능한 파트너로 인식하는 ‘윈윈(win-win)’의 사고를 가질 필요가 있다. 그럴 때 글로벌 사우스는 한·중·일 3국 사이의 또 다른 ‘경쟁의 공간’이 아닌 국익을 창출할 수 있는 새로운 ‘협력의 공간’으로 다가올 수 있을 것이다.

• 경제 > 경제일반
• 허재철
• 대외경제정책연구원
• 2026

유치원 안전사고 관리에 관한 실태조사: 예방 중심의 안전관리 체계 구축을 위한 기초 조사

□영유아 안전관련 법령, 정책·제도 및 지침/매뉴얼 현황 - 유아교육법, 학교안전사고 예방 및 보상에 관한 법률 등 - 제3차 유아교육발전기본계획, 제4차 학교안전사고 예방 기본계획 등 - 유치원 시설안전관리 매뉴얼, 학교안전사고관리 지침 등 □ 유치원/유아 안전사고 관리에 관한 통계자료와 선행연구 고찰 □ 유치원의 안전관리 이행 현황 - 정부, 지역, 기관(유치원)의 관리체계 현황 - 유치원의 안전사고 발생 현황, 사고 보고 및 대응 체계 - 예방 중심의 안전관리 체계 구축을 위한 현장 요구 및 대안 □유치원 안전관리 현황 파악에 근거한 종합적 안전관리 체계 구축을 위한 제언

• 교육 > 유아교육
• 최윤경
• 육아정책연구소
• 2025

인구구조 변화에 따른 미래 위험요인 발굴과 정책 대응

제1장 들어가며 우리나라의 인구는 저출생과 고령화가 동시에 심화되면서 구조적 전환기에 진입하고 있다. 총인구는 완만히 감소하다가 2050년대 이후 감소 폭이 확대될 것으로 전망되며, 연령구조 또한 빠르게 고령층 중심으로 재편되고 있다. 특히 65세 이상 인구 비중은 향후 10년 동안 급속히 증가하여 전체 인구 구성에 큰 변화를 가져올 것으로 예상된다. 이러한 인구구조 변화는 노동력 공급 축소, 지역 간 인구 불균형 심화, 복지·돌봄 수요 증가 등 사회·경제 전반에 직·간접적인 영향을 미치며, 기존 제도와 정책 구조의 작동 방식에 중대한 도전을 제기하고 있다. 이러한 인구구조 변화는 노동시장, 소비 패턴, 행정서비스 수요, 사회통합 등 다양한 영역에서 새로운 위험요인을 발생시키며, 특히 그동안 충분히 조명되지 않았던 정책적 사각지대에서 더 큰 영향이 나타날 가능성이 높다. 본 연구는 이러한 문제의식을 바탕으로, 인구구조 변화에 따라 나타날 수 있는 노동력·소비·행정수요의 변화, 기술 발전과의 상호작용, 그리고 이민·세대갈등·돌봄·교육 등 폭넓은 분야의 위험요인을 체계적으로 살펴보고, 구조적 변화 속에서 선제적으로 대응할 수 있는 방향성을 제시하는 데 목적이 있다. 이를 통해 인구변화가 가져올 다양한 사회·경제적 도전에 대응할 정책적 기반을 마련하는 것이 본 연구의 핵심적인 필요성이라 할 수 있다. 제2장 인구구조 변화에 따른 사회·경제 시스템 전망 인구감소와 고령화로 노동공급 축소가 불가피해지며, 지역·산업 간 불균형도 심화될 가능성이 크다. 장래인구추계와 지역고용조사를 활용한 분석 결과, 전체 인구는 감소하면서 고학력 인력 비중은 빠르게 증가하고, 모든 시·도에서 노동공급이 전반적으로 줄어드는 것으로 나타났다. 특히 도소매업·제조업·숙박·음식점업·교육서비스업 등 전통적 고용흡수 산업에서 감소 폭이 크게 나타나 향후 인력 확보 문제가 확대될 것으로 예상된다. (1절) 산업별 노동수요는 생산 증가와 고용 감소가 동시에 나타나는 ‘고용 없는 성장’ 양상이 일부 산업에서 나타나는 가운데, 특정 출생집단이 집중된 산업에서 대규모 은퇴로 인한 세대교체 수요가 발생할 가능성이 높다. 사회복지(여성), 식품·조리(여성), 전기·수도(남성) 등 고령층 비중이 높은 산업은 향후 인력 공백이 커지는 시점이 도래할 것으로 전망된다. 이러한 결과는 산업 구조와 기술 변화 속에서 장기 인력수급 전략의 필요성을 시사한다. (2절) 연령별 소득·소비 구조는 고령화와 함께 크게 변화하고 있으며, 연령대별 소비품목 구성의 차이가 분명하게 드러난다. 2014년 대비 2024년 소비패턴을 비교한 결과, 동일 연령대 내에서도 소비구성이 크게 변화했고, 향후 고령층 비중 확대에 따라 보건·오락·문화 중심의 서비스 소비가 증가할 것으로 예상된다. 총민간소비는 증가하지만 증가율 둔화가 전망되며, 연령구조 변화가 산업별 수요 전반을 재편할 것으로 보인다. (3절) 연령대별 인구변화는 보육·교육·의료·돌봄 등 행정서비스 수요 전반에 구조적 변화를 초래할 전망이다. 0~4세와 5~19세 인구는 단·중기 모두 큰 폭으로 감소하는 반면, 65~74세와 75세 이상 고령층은 전 지역에서 크게 증가해 의료·여가·돌봄 수요가 집중될 것으로 나타났다. 특히 75세 이상 집단의 급증은 복합적 돌봄수요 확대를 의미하며, 지역별 수요 편차에 대응하기 위한 행정체계 재설계가 요구된다. (4절) 제3장 기술 발전이 노동시장에 미치는 영향 자율주행과 헬스케어 기술은 글로벌 수준에서 빠르게 도입·확산되고 있으며, 이에 따라 운송·물류·의료·돌봄 등 주요 산업의 업무 구조와 인력 수요가 재편되고 있다. 자율주행 기술은 운전·배차 같은 기존 직무를 줄이는 동시에 관제·데이터 관리 등 새로운 직무를 창출하고 있으며, 헬스케어 분야에서는 원격의료·돌봄 로봇·AI 기반 의료지원 등 노동 보완적 기능이 강화되고 있다. 이러한 변화는 기술 발전이 단순한 인력 대체를 넘어 산업·직무 구조 전반에 걸친 재편을 촉진하고 있음을 시사한다. (1절) 산업별 로봇 도입은 제조업을 중심으로 빠르게 확산되고 있으며, 서비스·물류·재활 등 일부 서비스 산업에서도 도입이 확대되고 있다. 이제까지의 기술 발달 수준에서는, 제조업을 중심으로 단순반복 업무의 자동화가 크게 진전되며 인력 대체 효과가 뚜렷하였고, 물류·재활 등에서는 노동강도 완화와 작업 효율성 개선 등 보완적 효과가 나타났다. 신체적 돌봄을 대신하는 로봇 분야는 기술 성숙도가 아직 낮고 수익성보다는 비용이 훨씬 더 높아, 민간시장의 자발적인 확산이 가까운 시일 내 가능하지 못할 것으로 전망된다. 이러한 흐름은 AI나 로봇 도입으로 인한 노동수요 재편이 산업별로 상이한 속도로 진행될 것임을 보여준다. (2절) AI 기술 확산은 업무 자동화와 의사결정 고도화를 통해 생산성을 높이는 긍정적 영향과, 탈숙련·편향·창의성 저하 등 부정적 영향이 동시에 나타나는 상반된 특성을 가진다. 직무 특성·연령대에 따라 영향이 다르게 나타나며, 초년생은 업무 이해도 부족으로 도입 초기에 충격을 더 크게 받고, 중간 경력자는 생산성 향상과 인력 수요 감소의 이중 효과를 경험하며, 고숙련자는 숙련 기반 안정성과 디지털 격차의 위험이 공존한다. 이러한 결과는 AI의 영향이 대체·보완 효과를 모두 포함한 복합적 양상임을 의미하며, 직무 재편과 역량 개발에 대한 대응이 필요하다. (3절) 생성형 AI는 기존 자동화 기술과 달리 번역·코딩·디자인 등 인간의 고등 인지·언어·창의 영역에서 이미 매우 뛰어난 성능을 보이며 빠르게 확산되고 있다. 이로 인해 일부 직무에서는 인간 노동을 직접적으로 대체할 수 있는 가능성이 즉각적으로 관찰되고 있으나, 과거 산업혁명이나 컴퓨터 혁명과 달리 AI가 창출할 새로운 직업군이나 산업 범주는 아직 뚜렷하게 가시화되지 않고 있다. 이러한 상황에서 기술 확산 속도가 노동시장과 사회의 조정 능력을 초과할 경우, 생산성 향상에 비해 고용 감소가 먼저 나타나는 ‘과속 자동화’ 또는 사회적 후생을 저해하는 ‘어설픈 자동화’의 위험이 제기된다. 따라서 AI 도입은 민간의 혁신을 존중하되, 노동시장 충격과 사회적 비용을 최소화하기 위해 기술 적용의 속도와 범위에 대한 정책적 조율이 필요하다. 특히 자율주행 기술이 가장 먼저 상용화될 가능성이 높은 육상운송업은 노동공급 감소 시점보다 앞서 자동화가 진행될 것으로 예상되는 만큼, 향후 사회적 갈등이 집중될 수 있는 핵심 분야로서 기술 도입 경로와 시점에 대한 면밀한 검토가 요구된다. (4절) 제4장 미래 위험요인 발굴과 대응 전략 이주배경인구는 외국인근로자·동포·유학생·한국국적 취득자 등 다양한 집단으로 구성되어 지속적으로 증가하고 있으며, 각 집단의 특성에 맞춘 사회통합 지원의 필요성이 커지고 있다. 사회통합지표와 국내외 사회통합정책 검토 결과, 기존의 정책들은 부처별로 분절되어 대상 정의와 정책 범위가 상이하다는 한계가 확인되었다. 이에 따라 안정적 정착을 위한 기본 여건 조성과 지역 기반 협력체계 구축, 차별 감소 및 다문화 수용성 확대, 한국어·직업기술 교육 강화 등 자립역량 제고가 주요 대응 방향으로 제시된다. (1절) 이주배경청년은 빠르게 증가하는 다층적 집단으로, 교육·훈련·취업·체류의 전환 단계에서 지원의 불연속성과 정보 접근성 부족이 주요 문제로 나타난다. 정책 대상의 기준·지표·통계가 미비하고 부처별 정책 체계도 분절되어 있어 연속적인 성장·정착 경로가 작동하지 않는다. 이에 따라 정의·유형·지표의 표준화, 고교→훈련→취업→체류로 이어지는 경로 설계, 그리고 수준별 한국어·직업기술·진학지원 등 단계적 역량 강화 체계가 필요하다. (2절) 외국인근로자와 동포 등 외국인 집단의 지역별 유입은 내국인의 순이동과 지역 생활환경에 서로 다른 영향을 미친다. 외국인근로자 유입은 무자녀층 중심의 직업적 순유출과 지역 서비스 증가가 동시에 나타나고, 동포 유입은 청년층 비직업적 순유출을 유발하며 주거·환경·편의시설의 감소 등 부정적 영향이 확인되었다. 이에 따라 지역별 특성을 고려한 주거·치안·생활환경 관리 강화와 내국인 대체 위험을 완화하는 직무 전환·업스킬링 전략이 요구된다. (3절) 세대 간 경제적 격차와 가치관·태도 차이가 고령화와 함께 심화되면서 갈등 가능성이 커지고 있다. 소통 부족과 고정관념 강화가 결합해 직장·일상에서 갈등이 반복되는 구조가 나타나며, 해외 사례들은 세대 간 일상적 접촉·공동활동이 갈등 완화에 효과적임을 보여준다. 이에 따라 세대 간 접촉 확대, 공동활동 프로그램 개발, 지역 기반 다세대 커뮤니티 조성이 핵심 대응 방향으로 제시된다. (4절) 0~4세와 5~19세 인구의 급감, 65세 이상 특히 75세 이상 고령층의 급증은 돌봄, 의료, 복지 등 전반적 행정수요 구조를 빠르게 변화시키고 있다. 그러나 돌봄 행정체계는 부처 간 분절성, 지자체 인력·조직 역량의 부족, 시설 중심 전달체계의 한계 등으로 인해 이러한 수요 변화에 유연하게 대응하기 어렵다. 시설 돌봄은 비용 부담이 크고 재가서비스는 절대적으로 부족해 연령·상황별 맞춤 지원이 쉽지 않으며, 이를 극복하고자 도입된 통합돌봄 정책 역시 대상 정의의 협소함과 지자체 책임·지원체계 미비라는 한계가 존재한다. 이에 따라 지자체 중심의 기획·조정 기능 강화, 통합돌봄 조직 재편, 재가서비스 확충 등을 포함한 돌봄 행정체계 전반의 재설계가 필요하다. (5절) 학령인구는 빠르게 감소하고 있으나 학교 수는 오히려 증가해 지역별 과소·과밀학급 문제가 고착화되고, 교육자원 배분의 불균형이 커지고 있다. 내국세 연동 구조의 지방교육재정교부금은 학령인구 감소와 무관하게 증가해 재정 효율성과 구조 경직성이 문제가 되고 있으며, 학생 수 중심의 교원정원 산식은 지역 특수성을 반영하기 어려워 인구감소지역의 교육기회 축소와 도심 과밀학급 모두를 적절히 해결하기 어렵다. 이러한 구조적 문제는 지역별 교육 수요 변화에 탄력적으로 대응할 수 있는 체제 개편의 필요성을 보여주며, 기초단위의 교육행정 권한 강화, 교육재정 산식 개편, 지역 특성을 반영한 교원정원 기준 재구축 등이 핵심 개선 방향으로 제시된다. (6절) 제5장 결 론 저출산·고령화로 인한 인구구조 변화는 노동시장, 소비·수요 구조, 행정서비스, 기술·이주·세대관계 등 사회·경제 전반에서 복합적인 변화를 일으키며, 서로 다른 현상처럼 보이는 분야들 역시 인구구조 변화라는 공통된 구조적 요인 아래 긴밀히 연결되어 있음을 보여준다. 그러나 현행 정책체계는 부처 간 분절성, 인력·재정 구조의 경직성, 지역 간 대응 역량 차이 등 공통된 한계를 지녀 이러한 복합적 위험에 선제적으로 대응하기 어렵다. 정책적 대응의 공통되는 부분을 종합하면, 새롭게 등장하는 개념과 현상에 대한 정의·범위·지표의 표준화와 인구구조 변화에 유연하게 대응할 수 있는 탄력적 정책 설계, 그리고 분절된 행정·재정체계를 조정하는 통합 거버넌스 구축이 핵심 방향으로 제시된다. 기대되는 효과는, 전통적 관심 분야뿐 아니라 상대적으로 주목받지 못한 영역에서도 발생할 수 있는 위험을 조기에 식별하도록 돕고, 정책 관계자와 독자가 장기적이고 균형 잡힌 대응 전략을 수립하는 데 필요한 실질적 기반을 마련하는 데 있다.

• 노동 > 노동일반
• 진성진
• 경제·인문사회연구회
• 2025

가족 친화적 관점에서 본 주택 규모 기준의 적정성 연구

최근 수십 년간 인구사회 구조가 급변하면서 1~2인 가구가 급격히 늘어났고, 동시에 다자녀 가구나 복합세대 가구도 여전히 존재한다. 그럼에도 불구하고 주택정책은 여전히 ‘중간 규모의 핵가족’을 전제로 설계되어 있다. 본 연구는 가족친화적 관점에서 국민주택규모의 적정성을 검토하고, 새로운 기준 방향을 제시하는 것을 목표로 한다.

• 국토개발 > 주택개발
• 조상규
• 건축공간연구원
• 2025

미 신(新) 행정부 대외전략 및 한반도정책과 동북아 정세

도널드 J. 트럼프(Donald J. Trump) 대통령이 2024년 대선에서 재선에 성공한 이후, 국제관계 연구자들은 미국 중심의 단극체제가 종말을 맞이했다고 본다. 또한, 1990년대 이후 지속되어 온 워싱턴 컨센서스(Washington Consensus)와 신자유주의의 물결 또한 종료 국면에 접어들었다는 인식이 확산하고 있다. 이러한 변화는 한국과 한반도, 그리고 동북아 전체에 심대한 영향을 끼치고 있다. 본 연구는 새로운 트럼프 2기 행정부의 대외경제 정책 기조 변화와 국제경제 환경 변화에 대응하기 위한 기초연구로서, 이러한 심대한 변화 속에서 한국의 경제와 안보, 국익을 보존하고 이를 극대화할 수 있는 방향을 탐색하고자 한다. 본 연구는 미국의 대외정책 변화의 방향과 전망을 분석하며, 이에 대한 한국의 대응과 정책을 제시하고, 북한이 미국의 변화된 상황에 어떠한 선택을 할지 예측해 보려고 한다. 또한 이 전망과 예측에 기초하여 한국 정부와 국민이 어떤 미래와 정책 방향을 선택해야 하는지 제시하고자 한다. 본 보고서의 Ⅱ장, “트럼프 2기 행정부 대외전략 전망”은 트럼프 대통령의 재집권이 국제정치에서 불확실성을 확대했다는 관찰에서 출발한다. 트럼프 대통령은 취임 직후 200개가 넘는 행정명령을 내리며 신속하게 정책을 관철했고, 그중 외교‧안보 관련 조치가 다수를 차지했다. 이는 ‘미국 우선주의(America First)’ 강화, 거래적 외교(transactional diplomacy), 힘을 통한 평화(peace through strength)를 기조로 하는 대외전략으로 구체화했다. 여기서 ‘미국 우선주의’는 미국인의 안전과 번영을 최우선으로 하는 정책 원칙으로, 불필요한 해외 개입과 원조를 축소하고 국익 극대화에 집중하는 방향으로 나타났다. 트럼프 대통령은 동맹을 가치의 공유가 아닌 협상 자산으로 보고, 방위비 분담과 무역 협상에서 철저히 손익 계산에 따른 접근을 취했다. 대만 군사 지원 중단, 우크라이나 지원 축소 등은 이러한 거래적 외교의 대표 사례다. ‘힘을 통한 평화’ 역시 군사적 우위 유지와 강력한 방위 태세를 통해 전쟁 억지를 목표로 하며, 나토(North Atlantic Treaty Organization: NATO) 기여 축소와 미군 재건 정책으로 구체화하였다. 국내정치적으로 트럼프 2기 행정부는 1기와 달리 ‘충성파’ 중심의 인사 구성을 보였다. 마르코 루비오(Marco Rubio) 국무장관, 피트 헤그세스(Pete Hegseth) 국방장관 등 대중 강경파 인사가 기용되며 대중국 강경 노선이 강화되었다. 반면, 전문성보다는 충성심을 기준으로 한 인사 탓에 안정성에 대한 우려도 존재한다. 의회에서는 공화당이 양원 과반을 차지했으나, 격차가 크지 않아 트럼프 대통령은 당내 이탈을 억제해야 하는 상황이다. 그러나 공화당의 ‘트럼프 화(化)’가 진전되면서 공화당은 점차 ‘보수주의’와 ‘트럼프주의’가 동일시되는 방향으로 재편되고 있다. 트럼프 행정부 대외전략의 핵심은 인도-태평양에 집중되어 있다. 미국은 중국을 가장 큰 전략적 경쟁자로 규정하고 군사‧경제‧기술 차원에서 압박을 강화하고 있다. 고율 관세, 첨단 기술 투자 차단, 전략 자산 전개 등이 대표적이다. 또한 AUKUS, QUAD(Quadrilateral Security Dialogue), 한미일 협력 등 소다자주의 틀을 활용해 동맹국 참여를 유도하며, 한국‧일본‧호주‧필리핀 등은 적극적으로 동참하고 있다. 요컨대 트럼프 2기 행정부의 대외전략은 중국 견제에 집중되며, 동맹은 수단적 자산으로 재구성되는 양상을 보인다는 것이 Ⅱ장의 결론이다. Ⅲ장 “한국의 외교‧안보 환경 변화와 대미정책 및 한미동맹의 과제”는 트럼프 2기 행정부 출범 이후 변화한 국제정세 속에서 한국의 외교‧안보 환경을 진단하고, 한미동맹의 구조적 과제와 대응 방향을 분석하고 있다. Ⅲ장은 트럼프 행정부의 거래적 외교와 미‧중 경쟁 속에서 한국 외교가 마주한 협상 구조의 변화, 동맹의 재정의, 전략적 자율성의 필요성을 이론적‧사례적으로 분석한 장이다. 이 장은 양면 게임(Two-Level Game) 이론을 분석 틀로 활용하여, 미국 내 정치 변수와 한국 정부의 국내 여론 및 외교정책 결정 간 상호작용을 분석한다. 트럼프 대통령의 거래적 외교가 동맹국에 대한 비용 전가를 강화함에 따라, 한국이 국내정치적 부담과 대외적 압박을 동시에 조정해야 하는 ‘이중 협상 구조’에 놓였다고 진단한다. 트럼프 1기와 문재인 정부 시기의 협상 사례, 그리고 이 사례들을 트럼프 2기와 이재명 정부의 협상 사례와 비교하면서 구체적 협상 패턴을 분석한다. 우선, 통상 및 관세 협상(KORUS FTA 개정)에서는 트럼프 정부가 ‘무역적자 축소’를 명분으로 관세 인상과 재협상을 압박하며, 한국이 방위비 분담과 통상 협상을 연계하는 미국의 전략에 직면했음을 지적한다. 둘째, 북한 핵 문제에서는 압박과 협상이 교차하는 가운데, 미국은 제재와 정상회담을 병행하며 ‘조건부 관여’를 택했고, 한국은 중재자 역할을 수행했으나 북‧미 대화 결렬 이후 외교적 입지가 축소되었다고 평가한다. 셋째, 대중국 전략에서는 사드(Terminal High Altitude Area Defense: THAAD) 배치 이후 한국이 미‧중 사이에서 ‘전략적 모호성’을 유지하려 했으나, 미‧중 갈등 심화로 그 공간이 급속히 축소되고 있다고 보고 있다. 마지막으로 주한미군 감축 및 방위비 분담금 문제에서는 트럼프 대통령의 무리한 요구가 한미동맹의 불안 요소로 작용했으며, 이는 ‘안보 딜레마’와 ‘동맹 피로’라는 구조적 문제로 이어졌다고 분석한다. Ⅲ장은 결론적으로 한국의 대미정책이 단순한 동맹 유지가 아니라, 자율성과 실용성을 병행한 전략적 재조정의 국면에 들어섰음을 강조한다. 즉, 한미동맹은 여전히 한국 안보의 근간이지만, ‘가치 동맹’에서 ‘이익 동맹’으로 전환되는 미국의 정책 환경 속에서 한국은 동맹의 비대칭성을 완화할 필요가 있다. 나아가, 사안별로 협력과 자율을 병행하는 유연한 외교 구조를 확립해야 한다는 점을 제시한다. Ⅳ장 “미 신행정부 출범과 북‧미관계”는 북한 핵 외교와 북‧미 관계를 전망한다. 김정은은 집권 후 핵무장을 지속했으며, 오바마(Barack Obama) 행정부의 ‘전략적 인내’ 시기에 3차례의 핵실험을 감행했다. 트럼프 행정부 1기에는 2018년 북한의 신년사 이후 유화 정책으로 전환해 협상 국면이 열렸으나, 2019년 북‧미정상회담(이하 하노이 회담) 결렬 이후 다시 대립‧강압 국면으로 회귀했다. 트럼프 2기 행정부 출범 이후 북한은 여전히 핵무장을 기정사실로 하며, 미국과의 협상 조건으로 ‘핵 군축 회담’과 ‘대북 적대시 정책 철폐’를 요구하고 있다. 김정은은 해양 주권과 핵무장 강화를 강조하며 군사적 강경 태도를 유지하는 동시에, 트럼프 대통령과의 개인적 유대를 언급하며 직접 대화를 통한 협상 가능성을 열어둔 상태다. 이런 상황을 전제로 할 때, Ⅳ장의 분석을 통해 향후 북‧미관계는 불확실성이 크다고 볼 수 있다. 트럼프 행정부는 무력 도발에도 강경 대응을 자제하며 일종의 ‘트럼프식 전략적 인내’를 보인다. 동시에 북한을 협상 테이블로 끌어내기 위해 강온 전략을 병행할 가능성이 크다. 즉, 억제 강화를 위한 전략 자산 전개와 합동훈련 유지, 선별적 관여(Selective Engagement), 그리고 필요시 ‘분노와 화염(미치광이 전술)’ 같은 강압 외교가 재현될 수 있다는 의미이다. 이에 대한 북한의 대응 전략은 공세적 수정주의 체제라는 인식에 기반한다. 목표는 한반도의 안정적 관리, 북‧중 및 북‧러 분리, 핵무기 고도화‧동결을 통한 사실상 핵보유국 지위 확보이다. 이를 위해 북한은 강온 메시지 혼용, 물밑 접촉, 고위급 정상 외교를 활용하며, 협상 칩으로는 핵 군축‧핵 통제, 경제 제재 해제, 외교 정상화를 내세우고 있다. 결론적으로 Ⅳ장은 트럼프 2기 행정부의 대북정책이 ‘압박과 협상 병행’으로 요약되며, 북한은 핵무장 기정사실을 통해 협상력을 극대화하려는 전략을 취하고 있다고 진단한다. 이는 한반도 정세가 다시금 불안정한 국면으로 접어들 수 있음을 시사한다. 트럼프 2기 행정부의 등장은 한 시대의 종언이자 새로운 질서의 서막이라고 할 수 있다. 미국 중심의 자유주의 질서를 미국 스스로 무너뜨리고 있으며, 그 결과로 다극적 불확실성이 확대되고 있다. 트럼프 행정부 이후, 대선에서 민주당 정부로 대체된다고 가정해도, 이러한 변화의 방향이 바뀔 것으로 보이지는 않는다. 방식과 속도는 달랐으나 이미 오바마 정부에서부터 미‧중 경쟁의 방향성은 유지되고 있으며, 트럼프 대통령 이후의 미국 대통령도 이러한 대세를 바꾸기는 어려울 것이다. 이는 한 대통령의 철학과 정책의 문제가 아니라 1세기 가깝게 유지된 미국의 패권이 자연스럽게 조정되는 과정이기 때문이다. 이러한 변화를 이것은 한국에 반드시 나쁜 것이 아니다. 이제 한국 외교의 과제는 단순히 ‘균형’을 유지하는 것이 아니라 새로운 균형을 창조하는 일이다. 그 과정에서 한국은 위기의 수동적 수혜자가 아니라, 질서 재편의 능동적 설계자가 되어야 한다. 한국은 성숙한 민주주의와 경제력, 그리고 문화적 잠재력을 보유한 국가로, 그 역량을 최대로 발휘한다면 이 변화의 방향을 우리에게 유리한 쪽으로 이끌 수 있는 능력을 갖추고 있다.

• 국제통상 및 외교안보 > 남북관계·북한·통일
• 이상신
• 통일연구원
• 2025

전 세계 청년정책 현황 분석 연구

이 연구는 2024년을 기준으로 전 세계 청년정책 추진 현황을 종합적으로 분석하고, 이를 토대로 한 단계 도약이 요구되는 한국 청년정책에 대한 정책적 시사점을 도출하는 데 목적이 있다. 이를 위해 국제 민간기구(Youthpolicy.org)에서 수집된 44개 국가 자료를 기반으로 하되, 각국 정부 공식 홈페이지를 추가로 분석하여 총 195개 국가의 청년정책 추진 여부, 법·제도적 기반, 행정조직 체계, 정책 대상 연령, 정책 영역 등을 체계적으로 검토하였다. 아울러 법률과 행정조직 중심의 비교분석이 갖는 한계를 보완하기 위해 미국, 일본, 독일, 프랑스, 핀란드 등 주요 5개국을 대상으로 보다 심층적인 사례 분석을 수행하였다. 연구 방법으로는 우선 각국 정부 공식 문헌과 관련 법률, 정책 자료를 활용한 문헌연구를 실시하였으며, 이를 통해 국가별 청년정책 추진체계와 제도적 특징을 비교·분석하였다. 또한 청년의 삶의 조건과 이행 실태를 파악하기 위해 기존의 통계자료와 2차 자료 분석을 병행하였다. 더 나아가 연구 결과의 확산과 활용 가능성을 제고하기 위해 전 세계 청년정책 현황을 지속적으로 현행화할 수 있는 데이터 플랫폼으로 청년정책분석평가센터 홈페이지를 구축하였으며, 연 2회 뉴스레터 「청년 포커스」를 발간하여 국내외 청년 연구 및 정책 동향을 공유하였다. 이와 함께 국제청년포럼과 한·중 국제세미나, 국내 공동정책포럼 등 다양한 학술·정책 교류의 장을 마련하여 연구 성과의 사회적 확산을 도모하였다. 연구 결과, 2025년 기준으로 전 세계 국가의 68.7%가 청년의 하한 연령을 15~19세로 규정하고 있는 것으로 나타났으며, 상한 연령은 35~39세로 설정한 국가가 가장 높은 비중(34.4%)을 차지하였다. 이는 2017년과 비교할 때 청년 연령 범위가 전반적으로 상향·확장되는 경향을 보여준다. 행정체계 측면에서는 전체 국가의 58.5%가 청년 또는 생애 전반기 관련 명칭을 포함한 전담 부처를 두고 있었으며, 청년 관련 법률을 제정하여 정책을 추진하는 국가는 전 세계의 33.3%, OECD 국가의 경우 47.4%에 이르는 것으로 확인되었다. 이러한 분석 결과를 바탕으로 본 연구는 한국 청년정책의 향후 과제로 첫째, 고정된 연령 기준 중심의 정책 대상 설정에서 벗어나 아동·청소년기에서 성인기로의 이행 과정 전반을 포괄하는 생애주기적 접근으로의 전환이 필요함을 제시한다. 둘째, 「청년기본법」을 중심으로 선언적 수준에 머물러 있는 국가의 책무를 구체화하고, 청년의 권리 실현 관점에서 정책을 재구성할 필요가 있다. 셋째, 부처 간 분절과 중복을 해소하고, 청년이 여러 기관을 전전하지 않도록 서비스를 통합·연계하는 책임 있는 전달체계 구축이 요구된다. 본 연구는 이러한 논의를 통해 한국 청년정책의 제도적 기반 강화와 정책 체계의 질적 도약을 위한 기초자료를 제공한다.

• 사회문제 > 소아·청소년
• 김기헌
• 한국청소년정책연구원
• 2025