연구보고서
보고서명
연금개혁의 사회적 합의를 위한 국민 인식조사 연구
보고서명(영문)A study on public perception survey for social consensus on pension reform
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국문초록
- 5년마다 실시되는 국민연금 재정계산 때마다 공적연금의 지속가능성 문제가 제기되고 있다. 2007년 제2차 국민연금 개혁이 실시된 이래로 추가적인 개혁 조치들이 계속 지연되면서 국민연금의 재정 불안정성과 장기적 지속가능성 문제가 더욱 커졌고, 특히 인구구조 변화와 더불어 국민연금을 둘러싸고 있는 여건들은 악화 일로를 겪고 있다. 새로 집권한 윤석열정부는 후보 시절, 그리고 당선 이후 연금개혁을 교육개혁, 노동개혁과 함께 ‘3대 구조개혁’이라 지칭하며 임기 내 적극적으로 추진할 것임을 천명하였으나, 현 시점에서 연금개혁은 계속 답보 상태에 머무르고 있다. 특히 이번 제5차 국민연금 재정계산은 재정계산위원회 외에도 지난 21대 국회 연금개혁특별위원회(이하 연금특위), 특위 산하 공론화위원회 등 연금개혁을 위한 사회적 합의 거버넌스들이 구성･운영되었음에도 불구하고, 정치권과 정부는 뚜렷한 합의점을 찾지 못한 채 계속 난항을 겪고 있다.
이런 가운데 본 연구는 수개월 간 공회전을 거듭하는 상황 속에서 연금개혁을 가능케 하는 전제 조건들을 확인하고, 연금개혁에 관한 국민의 인식과 선호, 다양한 이해관계자의 정책 요구 방향을 파악하여 보다 내실 있는 연금개혁 논의의 밑거름을 마련할 목적으로 시작되었다. 이를 위해 지금까지 연금개혁의 핵심 주제로 다루어지지 않았던 사회적 합의에 관한 이론과 사례들을 체계적으로 검토하고, 최근에 실시된 연금개혁 공론화를 비롯하여 논의 거버넌스에 대한 고찰과 평가를 실시하였다. 이어서 우리 국민의 연금제도에 대한 이해와 인식, 연금개혁의 선호, 그리고 청년과 지역가입자 등 그간 소외되었던 이해관계자의 정책 요구 방향을 분석하였다.
본 연구는 이를 위해 ‘연금개혁의 사회적 합의를 위한 국민 인식조사’를 만 18세 이상 59세 이하 성인 2,000명을 대상으로 대면 면접조사 방식으로 실시하였다. 국민연금의 보험료율과 소득대체율과 같은 모수 조정 외에도 구조 개혁, 기초연금의 개편 방안 등 공적연금 중심의 노후소득보장체계 개편의 전반적인 내용들을 포괄하여 국민의 의견을 담아내고자 하였다.
조사 결과, 국민연금과 기초연금을 포함한 공적연금의 인지도는 전반적으로 낮은 수준이었으며, 특히 국민연금 모수 조정의 핵심 중 하나인 소득대체율에 대한 이해도가 낮고, 보험료 지원, 크레딧 등 제도 설계에 대한 이해가 크게 낮은 것을 확인하였다. 국민연금의 기금 소진에 대한 우려 역시 전반적으로 낮았고, 특히 국가의 지급보장 명문화 필요성에 대해 상당수의 국민이 동의하는 것으로 나타났다. 국민연금 개혁과 관련하여 개혁 필요성에 대한 동의 수준은 높은 수준이었으나, 각각의 모수 조정에 대한 동의는 예상보다 높지 않았다. 보험료율 인상과 소득대체율 조정을 중심으로 논의되는 현 상황과 달리, 오히려 수급개시연령을 연장하여 지속가능성을 높이는 것에 대한 동의가 높게 나타났다.
기초연금의 경우, 현행 지급대상과 지급범위를 유지하는 것에 대한 선호도가 가장 높았다. 실질적인 급여 인상과 관련이 있는 국민연금의 가입상한연령 연장은 앞서 언급한 세 가지 모수 조정 방식과 비교할 때 동의수준이 훨씬 높은 것으로 나타났다. 한편, 제5차 국민연금 재정계산 이후 지금까지 이루어진 연금개혁 논의 과정에 대한 국민의 인식은 공론화 등 다양한 시도가 있었음에도 대체로 부정적이었으며, 연금개혁의 추진 주체로는 그 동안 대표성을 가지고 참여해 온 이해관계자 집단보다는 전문가, 정부, 국회에 대한 선호가 더 높게 나타났다.
이렇게 응답자 특성을 기준으로 한 기초 분석과 더불어, 공적연금 제도 인식, 경제적 특성 및 노후 준비 상태, 노동시장 특성 – 조사 시점 일자리 특성과 생애 노동 이력 – 과 연금개혁 선호와의 관계를 심층 분석을 통해 확인하였다. 분석 결과, 국민연금 인지도가 높을수록 개혁 필요성에 대한 동의가 높았으나, 오히려 보험료율 인상에 대한 선호도는 낮았다. 연금개혁의 쟁점 중 하나인 소득대체율 인상에 대한 선호는 국민연금 보험료 지원에 대한 인지도가 높을수록 더 높게 나타났다. 경제적 특성의 대리변수인 개인소득은 보험료율 인상 수준과 소득대체율 인상에 긍정적으로 작용하였으나, 전반적인 연금개혁 선호 – 장기적 관점 – 에는 유의미한 영향을 미치지 않았다. 개별 노후준비에 있어서 예상 국민연금 급여액이 연금개혁 선호에 상당한 영향을 미치는 것으로 나타났다. 한편, 노동시장 특성과 관련해서는 고임금 안정적 일자리에 있는 청년층이 보험료율 인상에 더 크게 동의하였고, 소득대체율 인상에 대한 선호는 전 연령대에서 낮게 나타났다. 완전소득비례 전환, DC 전환, 신/구제도 분리 운영과 같은 구조 개혁에 대한 선호는 일관되지 않게 노동시장 특성에 따라 다르게 나타났다.
이어서 연금개혁에 관한 이해관계자의 인식과 정책 요구 방향을 청년과 지역가입자를 중심으로 FGI를 통해 분석하였다. 청년층은 미디어 등 부정적 정보들의 영향으로 연금제도의 지속가능성에 대해 우려하지만 공적연금이 사회보장제도로서 제 기능을 해야 한다는 것에 크게 이견이 없었다. 세대 간 연대도 중요하지만 ‘계층 간 연대’에 좀 더 큰 가치를 두고 있으며, 연금개혁이 단순히 숫자 중심의 모수 개혁에 그치지 않고 사각지대 축소와 사회적 지속가능성을 확보하는 방안까지 모색해야 함을 강조하였다. 특고/플랫폼종사자, 프리랜서 등으로 구성된 지역가입자의 경우, 노동 불안정성에서 기인하는 보험료 납부의 어려움으로 인해 보험료율 인상에 대한 저항이 컸고, 국민연금의 적용 사각지대 개선 만큼이나 기초연금의 확대도 중요하다고 보고 있었다. 특히 일부 특고/플랫폼종사자들은 사업장가입자로의 전환을 강하게 주장하며, 자신들이 종속된 사업체(사업주)의 사회적 책임을 강조하였다. 공론화 등 연금개혁 논의 거버넌스에서 청년과 지역가입자 모두 참여하여 의견을 개진하는 것에 큰 의미를 부여하였으나, 공론화 결과가 실제 개혁안 마련에 반영되지 못한 것을 강하게 비판하였다.
결론적으로, 연금개혁에 관한 국민의 선호는 대단히 복잡하고 단순화하기 어렵다는 것이 이번 연구의 중요한 발견 중 하나이다. 지금까지의 연금개혁 논의가 주로 기여-급여 조합을 선택하는 것에 초점을 두었으나, 실제로 많은 국민들이 다양한 방식의 모수 개혁에 대한 선호를 표출한다는 점에서 작금의 연금개혁 논의가 국민의 욕구를 제대로 반영했던 것인지, 또는 전문가 중심으로 지엽적인 수준에 그쳤던 것은 아닌지 의문을 제기할 수 있다. 물론 긍정적으로 해석할 수 있는 부분도 존재한다. 보험료율 인상에 대한 국민의 저항이 크긴 하나, 현행 수준(9%)에서 인상하는 것에 대하여 이제는 어느 정도 수용할 수 있음을 보여준 것은 향후 개혁안 마련 시 보험료율의 점진적 인상을 적극 고민하고, 그에 따른 부작용을 최소화하기 위한 대안 마련의 필요성으로 이어진다.
본 연구는 그간의 연금개혁 논의가 대체로 보험료율과 소득대체율의 적정 조합을 결정하는 것에 있었던 탓에 청년, 여성, 불안정 노동자 등 취약집단의 니즈를 충분히 파악하지 못하였음을 보여준다. 이상의 내용을 종합할 때, 본 연구의 분석 결과들은 국민이 원하는 연금개혁의 일관된 방향을 제시하지 못하였으나, 개혁 선호의 복잡한 양상, 사회적 합의 거버넌스의 한계와 가능성, 그 동안 배제되어 온 취약집단의 정책 요구를 기존 연구들과 비교할 때 한층 더 심도 있게 파악한 것에 의미가 있다. 이상의 주요한 발견들이 향후 연금개혁 추진 시 의견대립의 공회전을 방지하고, 보다 유의미한 기초자료로 활용될 수 있기를 기대한다.