북한 식량체제의 변화와 한반도 식량 교환프로그램

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연구보고서

북한 식량체제의 변화와 한반도 식량 교환프로그램 Changes in North Korea’s Food System and K-Food Exchange Programs

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보고서명
북한 식량체제의 변화와 한반도 식량 교환프로그램
보고서명(영문)
Changes in North Korea’s Food System and K-Food Exchange Programs

책임자 이지순
소속기관통일연구원
내부연구참여자이금순,박영자,최지영,김민성
외부연구참여자김관호,김혁,김경미,조성은,명수정
발행기관 경제·인문사회연구회
ISBN979-11-5567-730-8
출판년도2024
페이지358
보고서유형 협동연구보고서
연구유형 정책
표준분류 국제통상 및 외교안보 > 남북관계·북한·통일
자료유형연구보고서
공공누리유형 4유형 (출처표시+상업적이용금지+변경금지)
주제어K-식량 교환프로그램, K-식량안보 프로그램, 식량안보, 민생개선, 농업환경 개선, 농업기술지원, 시범화 사업, 한반도 농업벨트, 농업 인프라, 기후변화, 생태복원, 환경협력

이 연구는 북한의 식량위기를 빈곤, 영양실조, 인권, 환경 파괴, 기후변화 등의 문제와 결합한 복합위기의 문제로 보고 식량체제의 회복력을 개선하기 위한 포괄적인 전략을 수립했다. 비핵화 협상 여건 조성 시, 정부의 담대한 구상 초기 조치로 시행되는 한반도 자원-식량 교환프로그램(R-FEP)은 북한 주민의 인권 상황과 삶의 질 개선을 목표로 하고 있다. R-FEP이 비핵화 초기 조치로 식량과 광물자원 교환을 중심으로 한다면, 본 연구는 가용할 수 있는 모든 것을 교환 품목에 포괄한 ‘한반도 식량 교환프로그램’을 제안하고, 궁극적인 ‘한반도 식량안보 구현’을 위해 기존과 다른 새로운 방식으로 우리가 주도하는 ‘K-식량 교환프로그램’으로 도출하였다.
이 연구의 ‘K-식량 교환프로그램’은 북한의 인도적 위기 상황에 대한 단기적 대응을 넘어 중장기적으로 식량안보 역량 제고 및 식량안보 협력까지 발전하는 것을 목표로 하였다. 북한이 참여하는 교역의 형태로 프로그램을 운영하기 위해 북한이 사고파는 품목을 선정하며, 우리가 주도적인 역할을 하더라도 국제사회의 보편적 가치와 참여 주체들의 협력 체계, 규범과 원칙을 강조하면서 공동이익과 발전을 도모하였다.
제2장부터 4장까지는 북한의 대내적 식량문제를 중심으로 북한 식량체제를 분석하였으며, 제5장은 북한 식량문제에 영향을 주는 외생적 요인을 주로 분석하였다. 북한의 식량체제 및 식량안보의 핵심은 북한 주민의 선호 곡물이자 북한 식량정책의 상징인 쌀 중심의 농업 분야를 대상으로 하였다.
제2장은 인권적, 정치경제적, 사회문화적 관점으로 북한의 식량문제에 접근하였다. 인권적 시각은 한반도 식량 교환프로그램이 북한 당국의 주민 식량권 의무 이행에 주목함으로써 국제사회의 인도적 지원과 차별화하였다. 인권적 시각은 북한 주민의 식량권 침해를 해결하는 차원에서 한반도 식량 교환프로그램의 목표 및 기본원칙의 근간이 된다. 정치경제적 시각은 김정은 정권의 주요 시기별 식량의 정치경제가 ‘먹는 문제’ 해결과 관련되어 있음을 구조주의적 관점에서 분석하였다. 식량생산 정책의 구조적 문제가 왜곡되고 심화되는 양상은 북한 식량체제 전환의 필요성에 시사점을 주었다. 사회문화적 시각은 식량에 대한 북한 주민의 인식 변화를 고난의 행군기에 축적된 식량에 대한 불안 의식부터 식생활과 음식문화 변화, 외식산업과 식품산업의 발전까지 연계하였다. 종합적으로 한반도 식량 교환프로그램은 식량에 대한 북한 주민의 인식을 수렴하여 삶의 질 개선과 연계되어야 한다고 강조하였다.
제3장은 북한의 농업정책을 중심으로 식량 생산기반과 생산역량을 분석하였다. 북한이 식량의 자급자족을 실현하고 자연재해에 대응하기 위해서는 장기간의 노력과 지속적인 투자, 대규모 건설 역량의 집중이 필요하다. 북한은 외부의 지원을 통해 농업환경을 개선할 수 있는 시간 확보가 필요하다. 식량을 외부로부터 공급받아 얻게 되는 잉여 시간은 생산역량 제고에 사용할 수 있다. 토질의 개선, 농업생산기반 조성, 정밀한 농기계 생산기술 확보와 농기계 증산, 충분한 연구 성과를 토대로 한 영농기술 확보, 우량종자 개발 등에 활용한다면 단계적이고 장기적 관점에서 한반도 식량 교환프로그램은 북한의 식량 생산기반과 생산역량을 갖추는 기회가 될 수 있다.
제4장은 북한의 식량 수급과 소비 현황을 분석하였다. 현재 북한은 총수요량에 상응하는 총공급의 부족으로 농업생산력의 확대, 외부로부터의 지속적 도입이 필요한 상황이다. 북한은 공식적으로 공공배급제도를 작동하고 있지만, 식량 수급 상황에 따른 공급량이 유동적이며 충분하지 못한 상황이다. 한반도 식량 교환프로그램은 영양 개선과 식품 섭취 다양성을 위한 품목으로 확대되어야 하며, 다양한 식료품 공급을 위한 기술 및 생산설비 교환도 포함되어야 한다. 농업생산 기반과 역량이 취약하여 만성적인 식량난에 시달리는 북한에 대한 단기적인 식량지원은 식량문제의 근원적인 해결책이 아니다. 중장기적으로 지속가능한 농업 발전을 도모하여 북한의 식량체제를 전환하는 것이 필요하다.
제5장은 북한 식량문제에 영향을 주는 외생적 요인으로 환경 영향과 대북 경제제재를 중심으로 분석하였다. 기후변화 및 생태환경변화, 재해재난은 한반도뿐 아니라 전 세계 식량생산에 큰 영향을 미치는 주요 외생적 변수이다. 특히 기후-생태적 환경 변화는 북한의 식량안보 위기를 보다 심화시키는 요인이다. 기후변화에 대응할 수 있는 농업 인프라 강화, 기후변화 적응형 농업전환 등 북한의 식량체제 전환이 모색되어야 한다. 대북제재는 식량이 직접적 제재 대상이 아님에도 북한의 식량체제에 간접적, 구조적으로 영향을 주는 요인이 되고 있다. 이는 대북제재 강화 이후 북한의 식량 여건 및 식량 소비를 둘러싼 제반 환경의 불안정으로 포착되고 있다. 담대한 구상의 초기 조치 시행 시, 우리 정부는 국제사회 규정을 준수하면서 제재 면제조치를 활용하여 북한의 식량체제 개선을 도모해야 한다.
제6장은 국내외 사례를 검토한 다음 그동안의 논의와 함의를 종합하여 한반도 식량 교환프로그램의 추진 목표와 전략, 단계별 실행계획을 수립하였다. 이라크 사례를 통해 제재 국면에서 대상국의 인도주의적 차원의 접근, 민생 개선이라는 목표뿐 아니라 국제기구와의 협력, 관리·감독을 포함한 방법론 차원의 함의를 살펴보고 국내 NGO들의 구상을 검토하였다. 본 연구의 한반도 식량 교환프로그램은 인도주의적 지원의 일시적·단기적 구호의 접근을 넘어, 협상 여건 조성 및 비핵화 단계에 따라 지원과 개발협력의 중장기 프로그램으로 함께 발전할 수 있도록 단계별로 수립되었다. 단계별 실행계획은 독립적으로 시행 후 종료되지 않고, 각 단계가 연동하며 누적적으로 확대, 시행되는 것으로 구성되었다.
먼저 한반도 식량 교환프로그램의 추진 목표는 1) 북한 주민의 ‘적절한 식량에 관한 권리’화 관련하여 북한 당국의 국가 의무 및 국제사회의 의무 이행 준수, 2) 북한의 식량안보 역량 제고, 3) 한반도 식량안보 구현에 기여하는 등 세 가지로 설정되었다.
한반도 식량 교환프로그램의 추진 전략과 원칙은 1) 인류 보편적 가치 추구, 2) 참여 주체의 전문성을 기준으로 한 역할 분담과 협력 체계 강화, 3) 국제사회에서 강조하는 기본 규범과 원칙을 바탕으로 북한 식량체제 개선을 위한 종합적인 접근, 4) 공동이익 실현과 상호보완 발전 등으로 설정되었다.
한반도 식량 교환프로그램 1단계는 북한이 비핵화 협상 테이블에 앉는 순간 정부의 담대한 구상 초기 조치인 한반도 자원-식량 교환프로그램(R-FEP) 이행과 ‘K-식량 교환프로그램’ 기반 조성을 목표로 한다. 1단계에서는 유엔 신탁기금 또는 남북협력기금 등을 통해 북한 주민의 민생물품 수요에 기반하여 자원 수출 승인 한도를 설정한다. 초기 단계는 남한의 쌀과 북한의 자원을 교환하는 형태이나, 취약계층의 영양을 고려하고 신속한 지원을 단행하기 위해 영양식품 및 식품 가공품을 포함하고, 식량 자원의 지역별 배분을 의무화하도록 한다. 북한의 농업환경 개선을 위해 작물품종, 농법실태, 토양 및 농지환경, 상습 재해지역 조사 등 실태조사를 통해 2단계 협력 기반을 마련한다.
한반도 식량 교환프로그램 2단계는 ‘K-식량 교환프로그램’을 위한 농업기술지원 프로그램 시행 및 구체화를 목표로 한다. 실질적인 북한 비핵화 단계에서 북한의 식량안보 역량을 제고하기 위해 교환을 확대하고 농업기술 지원을 포함하여 추진한다. 1단계 조치들을 누적하여 확대 시행하면서 1단계 실태조사를 바탕으로 3단계 식량안보 구현을 위한 체계적인 협력사업 기반을 조성한다. 북한이 자국 내 자원으로 식량문제에 대처할 수 있게 인적, 지적 자원교환을 통해 식품산업 내구력을 증진하는 프로그램을 추진한다. 식생활과 식문화 개선을 위한 영양 교육과 위생 교육을 연계하며, 북한 주민의 영양 개선 및 식품 섭취 다양성을 위한 교환 품목을 확대한다. 농업기술지원 프로그램인 농업환경개선 모델의 시범화 사업을 통해 장기 목표인 한반도 식량안보 구현을 위한 체계적인 협력사업의 토대를 구축한다.
한반도 식량 교환프로그램 3단계는 포괄적 ‘K-식량안보 프로그램’ 가동을 통한 한반도 식량안보 구현을 목표로 한다. 한반도 식량안보 구현의 본격화를 위해 ‘한반도 식량안보협력계획(가칭)’을 수립하고, ‘농업협력추진위원회’와 같은 조직을 별도로 구성하여 식량안보 협력을 본격적으로 추진한다. 이를 위해서는 기술과 생산설비 교환을 위한 남북한 신뢰 구축, 국제사회의 지지 확보가 필요하다. 1단계와 2단계 조치들을 누적적으로 확대 시행하면서 1단계 실태조사와 2단계 생산성 기반 조성 경험을 전국화하여 남북한의 농업기술 격차 문제를 해소하고 한반도 식량안보를 구현한다. 또한, 국제사회의 지역개발
사업과 한국 지방정부가 연계 참여하여 북한의 농촌발전 방안을 모색하며 한반도 농업벨트를 조성한다. 기후변화를 반영한 농업 인프라 강화 협력, 기후변화에 대응하여 생태복원과 환경 협력을 추진함으로써 공동이익과 발전을 도모한다.

The study views the food crisis in North Korea as a complex crisis that combines issues of poverty, malnutrition, human rights, environmental degradation, and climate change, and develops a comprehensive strategy to improve the resilience of the food system. The Resources-Food Exchange Program (R-FEP), implemented as an initial step in the government's Audacious Initiative, aims to improve the human rights situation and quality of life of North Koreans in the context of denuclearization negotiations. If the R-FEP centers on the exchange of food and mineral resources as an initial step toward denuclearization, this study proposes a “Korean Peninsula Food Exchange Program” that includes all available resources in the exchange items, and ultimately leads to a “K-Food Exchange Program” led by South Korea in a new and different way to achieve food security on the Korean Peninsula.
The “K-Food Exchange Program” in this study aims to go beyond a short-term response to the humanitarian crisis in North Korea and develop food security capacity building and food security cooperation in the medium to long term. In order to operate the program as a form of trade involving North Korea, the items that North Korea buys and sells were selected. And even though the South Korean government played a leading role, it emphasized the universal values of the international community and the cooperation system, norms, and principles of the participating actors to promote common interests and development.
Chapters 2 through 4 analyzed North Korea's food system, focusing on its internal food problems, while Chapter 5 analyzed the exogenous factors affecting North Korea's food problems. The core of North Korea's food system and food security is the agricultural sector centered on rice, which is the preferred grain of North Koreans and the centerpiece of North Korea's food policy.
Chapter 2 approaches the food problem in North Korea from human rights, political economy, and socio-cultural perspectives. The human rights perspective distinguishes the Korean Peninsula Food Exchange Program from humanitarian assistance from the international community by focusing on the North Korean authorities' fulfillment of their obligations to the right to food. The human rights perspective underlies the goals and guiding principles of the Korean Peninsula Food Exchange Program to address the violation of the right to food of the North Korean
residents. The political economy perspective analyzes the political economy of food at key periods in the Kim Jong Un regime from a structuralist perspective as it relates to solving the ‘issue of eating’. The distortion and deepening of structural problems in food production policies suggest the need to transform the North Korean food system. The sociocultural perspective linked the changes in North Koreans’ perceptions of food to the food insecurity accumulated during the Arduous March, to changes in eating habits and food culture, and to the development of the restaurant and food industry. Overall, it was emphasized that the food exchange program on the Korean Peninsula should be linked to the improvement of the quality of life by converging North Koreans’ perceptions of food.
Chapter 3 analyzes North Korea's food production infrastructure and capacity, focusing on its agricultural policies. For North Korea to realize self-sufficiency in food production and respond to natural disasters, it will require long-term efforts, sustained investment, and the concentration of large-scale construction capacity. North Korea needs time to improve its agricultural environment through external support. The surplus time gained from external food supplies can be used to improve production capacity. If used to improve soil quality, create an agricultural production base, acquire sophisticated agricultural machinery and production technology, increase the production of agricultural machinery, acquire farming technology based on sufficient research, and develop superior seeds, the Korean Peninsula Food Exchange Program could serve as an opportunity to build North Korea's food production base and production capacity in a phased and long-term manner.
Chapter 4 analyzes the current situation of food supply and consumption in North Korea. Currently, North Korea's total supply is insufficient to meet its total demand, requiring the expansion of agricultural production capacity and the continued introduction of foreign inputs. North Korea officially operates a public rationing system, but the supply of food is fluid and inadequate depending on the supply and demand situation. The Korean Peninsula Food Exchange Program should be expanded to include items to improve nutrition and diversify food intake, as well as exchange of technology and production facilities to provide a wider range of food products. Short-term food aid to North Korea, which suffers from chronic food shortages due to its weak agricultural production base and capacity, is not a solution to its food problems.
It is necessary to transform the North Korean food system by promoting sustainable agricultural development in the medium to long term.
Chapter 5 analyzes the exogenous factors affecting North Korea's food problem, focusing on environmental impacts and economic sanctions. Climate change, ecological and environmental changes, and natural disasters are major exogenous variables that have a major impact on food production not only on the Korean Peninsula but also globally. In particular, climate and ecological environmental changes are factors that exacerbate the food security crisis in North Korea. North Korea's food system transformation should be explored, including strengthening agricultural infrastructure to cope with climate change and transitioning to climate change adaptive agriculture. Sanctions on North Korea have indirect and structural effects on the North Korean food system, even though food is not directly targeted by sanctions. This is reflected in the destabilization of food conditions and the environment surrounding food consumption in North Korea since the sanctions were tightened. In implementing the initial measures of the Audacious Initiative, our government should utilize sanctions waivers to improve North Korea's food system while complying with international regulations.
After reviewing the domestic and international cases, Chapter 6 synthesizes the discussions and implications to formulate goals, strategies, and a step-by-step action plan for a food exchange program on the Korean Peninsula. The case of Iraq was used to examine the implications of the humanitarian dimension of the program, the goal of improving people’s livelihoods, as well as the methodological dimension including cooperation with international organizations and management and supervision, and the initiatives of domestic NGOs in the sanctions phase. The food exchange program for the Korean Peninsula in this study was developed in stages so that it could evolve from a temporary and short-term relief approach to a mid- to long-term program of assistance and development cooperation, depending on the stage of negotiation and denuclearization. The phased action plan is not intended to be implemented and completed independently, but rather to be cumulatively expanded and implemented in conjunction with each other.
The Korean Peninsula Food Exchange Program was set up with three objectives: 1) to help the North Korean authorities fulfill their national obligations and those of the international community with respect to the “right to adequate food” of the North Korean residents, 2) to enhance North Korea’s food security capacity, and 3) to contribute to the realization of food security on the Korean Peninsula.
The strategies and principles of the Korean Peninsula Food Exchange Program were set as 1) pursuing universal human values, 2) strengthening the role division and cooperation system based on the expertise of the participating entities, 3) a comprehensive approach to improving the North Korean food system based on the basic norms and principles emphasized by the international community, and 4) realizing common interests and complementary development.
The first phase of the Korean Peninsula Food Exchange Program aims to implement the Korean Peninsula Resource and Food Exchange Program (R-FEP), the initial step of the government’s Audacious Initiative, and create the foundation for the K-FEP as soon as North Korea sits down at the denuclearization negotiating table. In the first phase, authorized resource export limits will be set based on the demand of the North Korean population for human and biological products through the UN Trust Fund or the Inter-Korean Cooperation Fund. Initially, the program would exchange rice from the South for resources from the North, but it should include nutritional foods and food processed products to consider the nutrition of vulnerable populations and provide rapid assistance, and mandate regional allocation of food resources. To improve North Korea's agricultural environment, a survey of crop varieties, farming practices, soil and farmland conditions, and recurrent disaster areas should be conducted to lay the groundwork for the second phase of cooperation.
The second phase of the Korean Peninsula Food Exchange Program aims to implement and refine the agricultural technical assistance program for the K-Food Exchange Program. It will expand the exchange and include agricultural technical assistance in order to enhance North Korea's food security capacity in the practical denuclearization phase. By cumulatively expanding and implementing the measures in Phase 1, the program will create a foundation for systematic cooperative projects for the implementation of food security in Phase 3 based on the Phase 1 survey. Programs to enhance food industry durability through the exchange of human and intellectual resources should be promoted so that North Korea can cope with food problems with its own resources. Nutrition education and hygiene education should be linked to improve diet and food culture, and exchange items expanded to improve North Koreans' nutrition and diversify their food intake. The pilot project of the Agricultural Environment Improvement Model, an agricultural technical assistance program, will lay the foundation for systematic cooperation to achieve the long-term goal of food security on the Korean Peninsula.
The third phase of the Korean Peninsula Food Exchange Program aims to achieve food security on the Korean Peninsula through the implementation of a comprehensive K-Food Security Program. The 'Korean Peninsula Food Security Cooperation Plan' (tentative name) will be established, and organizations such as the 'Agricultural Cooperation Promotion Committee' will be formed to promote food security cooperation in earnest. This will require building trust between the two Koreas to exchange technologies and production facilities, and securing support from the international community. The cumulative implementation of Phase 1 and Phase 2 measures will be expanded, and the experience of the Phase 1 survey and Phase 2 productivity base creation will be nationalized to resolve the gap in agricultural technology between North and South Korea and realize food security on the Korean Peninsula. In addition, the international community's regional development projects and South Korean local governments will participate in cooperation to explore ways to develop rural areas in North Korea and create an agricultural belt on the Korean Peninsula. Cooperation on strengthening agricultural infrastructure to reflect climate change, and ecological restoration and environmental cooperation in response to climate change will be promoted for mutual benefit and development.

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