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연구보고서

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해외 주요국의 연금개혁 심층 사례 연구
보고서명

해외 주요국의 연금개혁 심층 사례 연구
  • 제1장 서론
    1980년대 중반 이후 서구 전역에서는 공적연금의 재정건전성 확보를 목표로 축소지향적 연금개혁을 실시하였고, 그 결과 상당수 국가에서 공적연금의 미래 지출수준이 감소하는 모습을 나타냈다. 일부 남유럽 국가들을 제외하면 주요한 개혁들이 일단락된 상태에서 어느 정도 재정안정화를 달성했다는 평가를 받고 있다.
    한국은 앞서 연금개혁을 실시한 서구 국가들과 비교할 때 급여삭감의 폭이 매우 컸으나, 여전히 재정안정화와 급여 적정성 확보가 어려운 상황에 처해 있다. 지난 1월, 제5차 국민연금 재정계산 시산 결과, 5년 전과 비교할 때 수지적자 시점은 1년(2042년→2041년), 기금소진 시점은 2년(2057년→2055년) 빨라질 것으로 예측된다. 현재 정부와 국회 차원에서 연금개혁 논의가 어느 때보다 활발하게 이루어지고 있고, 개혁 논의 범위는 보험료 인상과 같은 모수 개혁 외에도 노후소득보장체계 전반의 변화를 동반하는 구조 개혁으로 확대되고 있으며, 중장기적으로는 노후소득보장체계 재구조화의 청사진을 마련해야 한다는 것에 정부와 국회, 전문가집단, 이해관계자들이 대체로 공감대를 형성하고 있다.
    이번 연구는 서구 국가의 연금개혁 사례를 심층적으로 분석하여 한국에 줄 수 있는 시사점을 도출하고, 개혁 논의 시 한국이 선택할 수 있는 다양한 경로들을 제시하는 것에 목적이 있다. 우리보다 연금제도가 일찍 성숙한 해외 주요국의 선험적 사례를 심층적으로 분석하는 것은 한국의 연금개혁 논의를 더욱 풍부하게 만들어 줄 수 있다.
    연구의 범위는 연금개혁에 있어서 모범사례로 평가받는 서구 5개국 – 독일, 캐나다, 일본, 스웨덴, 영국 – 의 연금개혁을 모수 개혁 국가(독일, 캐나다)와 구조 개혁 국가(일본, 스웨덴, 영국)로 나누어 분석하는 것으로 한다. 이번 연구에서는 개혁 추진 배경 및 과정, 개혁의 주요 내용, 개혁의 특성 및 평가, 시사점에 관한 내용을 다루며, 분석 결과를 바탕으로 향후 한국에 줄 수 있는 정책적 시사점을 도출하고자 한다.

    제2장 해외 연금개혁의 심층 사례 분석 1: 모수 개혁 사례
    제1절 독일
    1. 연금체계 구성 및 현황
    독일의 연금제도는 전형적인 비스마르크적 형태를 취하고 있다. 사회보험방식 중심에 주로 근로자를 대상으로 하며 사용자와 근로자 보험료로 재원을 마련한다. 소득비례원칙으로 운영하며 급여수준 이높아 은퇴 후에도 근로기의 생활수준을 유지할 수 있다. 2019년 기준으로 남성 노인(65세 이상)의 87%, 여성 노인의 90%가 국민연금을 수급하였다.
    연금의 관리와 운영은 조합주의적 방식으로 육체 노동자, 사무직 노동자, 광부, 농부, 전문직 자영업자(의사, 변호사, 약사 등), 공무원이 별도의 연금제도에 가입하는 직종별로 분리된 연금제도를 운영하고 있다. 국민연금의 강제가입대상자는 당연가입근로자, 자영업자, 기타 그룹(군인, 복지급여수급자, 수발자)으로 분류되고 이 중에서 450유로 이상 소득을 가진 근로자의 비중이 가장 크다. 반면 전체 자영업자의 78%는 당연가입 대상에서 배제되어 있다. 경제활동인구 중 84.2%가 국민연금에 적극적으로 가입하고 있다.
    국민연금 급여를 결정하는 급여산식은 개인기여점수(1점은 평균소득을 가진 가입자가 보험료를 일년 납입하면 획득), 급여종별지급율, 연금가치로 구성된다. 연금가치는 개인기여점수 1점으로 받을 수 있는 연금액을 의미한다. 일반노령연금은 최소 5년 이상 보험료를 납입한 가입자가 수급자격을 얻게 되고, 연금 수급개시연령은 65세이었으나 1948년 이후 출생자부터 상향된다.
    국민연금의 재원은 보험료가 수입의 75%이며 연금보험료율은 18.6%로 전체 사회보험료율 40% 중 비중이 가장 크다. 정부지원금이 전체 수입의 22.7%를 차지하며, 2000년 이후 환경세와 소비세로도 조달하고 있다.
    2. 개혁 추진의 배경 및 과정
    서독은 높은 경제성장을 달성하고 있었지만 상대적으로 경제활동이 어려운 노인은 빈곤 문제를 경험하고 있었고, 폭넓은 복지개혁 중 하나로 1957년 연금대개혁을 실시하였다. 이 개혁으로 개혁으로

    노동자연금의 급여수준은 60%, 사무직노동자의 급여수준은 72% 즉각적으로 인상되었고, 소득대체율은 20-30%에서 60% 인상, 급여수준의 임금 연동으로 연금제도에 세대 간 재분배의 기능이 정착하게 되었다.
    보험료 납입 당시 급여 수준을 반영하여 소득지위를 보장하였고, 연금제도를 부과방식으로 전환하여 보험료를 11%에서 14%로 인상하였다. 급여 수준의 개선은 1960년대와 1970년대에도 계속되었다. 정부 재정 책임 원칙에 따라 특정 부분지원에서 총괄 재정지원으로 전환하였고, 보험료 총액의 30%를 조세로 충당하였다.
    1970년대 중반부터 경제성장이 정체되었고 고실업 대두는 보험료 수입을 감소시켜 연금재정을 악화시켰다. 정부는 조기퇴직연금을 감액, 급여산정 기준을 순소득으로 변경하였고 장애연금 지급을 위한 소득조사를 실시하면서 고등교육 가입 기간 인정도 철폐하였다. 재활급여 수급자 선정기준 또한 강화하는 등 연금 급여를 삭감하고 수급 자격 제한을 위한 조치를 실시하였다. 이 밖에 자녀크레딧의 인정 가입 기간을 1년에서 3년으로 확대하는 등 가족 부양 공로를 인정하는 요소를 강화하였다.
    사회주의 국가 붕괴로 1990년대 경제의 세계화는 가속화되었고 생산기지 논쟁에서 사회보험료 등 비임금노동비용 삭감이 기업 국제경쟁력 강화를 위해 필요하다는 인식이 생겨났다. 1990년대 유럽경제통합과 마스트리트조약은 재정적자 수준을 제한하는 재정준칙을 도입하는 계기가 되었다.
    예상치 못한 동서독의 통일은 연금재정에 큰 어려움을 초래하였다. 통일비용의 3분의 1은 사회보험재정이었으며, 1991년 17.70%이던 보험료는 2000년 19.30%까지 인상되었다. 높은 보험료 문제를 해결하기 위해 1996년 여성과 실업자의 수급개시연령을 상향하면서, 가입 기간 인정제도를 제한하는 조치를 하였다. 1997년 급여삭감을 통해 보험료율 안정화하고자 자동조절장치를 도입했으나 정권교체로 실시되지는 않았다.
    정부는 공적연금 지출 수준이 2000년 GDP 11.9%에서 2050년 16.9%로, 보험료율은 25-30%까지 상승할 것으로 예상하였다. 이에 노동사회부장관 발터 리스터는 연금개혁 모델을 제시하였는데 급여산정소득에서 공적연금과 리스터연금 보험료를 제외하고 적립식 개인연금을 도입하는 것이었다. 개인연금은 강제가입방식으로 보험료율 2.5%로 설정되었다. 또한 국민연금제도 내에 조세기반 기초연금을 도입하여 보험료율을 장기적으로 2030년까지 22% 이하로 억제하고자 하였다.
    이 개혁안은 노조와 야당, 사민당 내 좌파의 저항에 부딪혔다. 타협 결과 1. 급여수준보장 규칙은 순

    소득대비 67%, 2. 개인연금은 자발적으로 가입하되 정부는 보조금을 지급하며 4%까지 보험료를 납부, 3. 기초연금제도는 사회부조제도에 편입, 4. 연금재정의 자동재정계산제도 도입으로 수정되었다.
    2002~2003년 경기침체. 높은 실업율, 고령화 추세로 연금재정 악화가 예상되었다. 이에 2002년 11월 뤼럽위원회를 설치하여 고령화 관련 연금제도, 건강보험제도, 수발보험제도 개혁안을 논의하였다. 이 중 연금제도 소위는 전체 위원의 3분의 1을 차지할만큼 비중이 컸다, 사회보험지지의 전통적인 전문가들과 다른 입장의 위원들로 구성되었으며 민간보험회사 대표를 포함하는 등 차별화되는 새로운 개혁방안 제출을 준비하였다. 개혁 방안은 수급개시연령을 점차적으로 매년 1개월씩 연장 67세로 상향, 급여산식에 지속가능성요소를 추가하는 것이었으며 2030년 예측된 보험료율은 24.2% 대신 22%로 수정되었다. 대신 급여수준은 42% 대신 40%로 하락하였다.

    3. 개혁의 주요 내용
    독일 연금개혁의 중요한 목표는 연금제도의 재정안정화로 보험료율을 2030년까지 22% 이하로 억제하고자 하였다. 이전 개혁들은 수입 기반을 확대하는 반면, 2000년대 이후로는 주로 지출을 줄이는 것으로 변경되었다.
    개혁의 주요 내용 중 하나는 급여산정 기준을 순임금소득에서 수정된 총임금소득으로 변경하는 것이었다. 총임금소득에서 공적연금과 리스터연금 보험료는 제외되었다. 연금산식에 지속성계수를 추가하고 고령화 요소와 실업률 변동을 산식에 반영하였으며 지속성계수는 제도부양비 변화로 구성(가입자와 실업자 수 대비 수급자 수)하였다.
    연금개혁의 또 다른 요소는 사적연금의 역할을 강화하는 것으로 국민연금 급여수준 삭감을 상쇄할 인증제 개인연금인 리스터연금을 도입하였다. 개인이 정부 인증 연금에 가입 시 보험료에 정액의 정부보조금을 지급한다. 리스터연금은 국민연금 가입자와 그 배우자를 가입 대상으로 하고 이후 공무원과 직업군인도 포함되었다. 기본보조금과 자녀보조금으로 구분되며 기본보조금은 최대 154유로, 보험료를 연금부과소득의 4%까지 납입하면 본인과 배우자가 각각 받을 수 있다. 자녀보조금은 300유로이다. 리스터연금은 소득이 낮고, 결혼을 했고, 자녀가 많은 사람의 경우 보험료에서 본인부담금이 줄어드는 기능을 가지고 있다.
    리스터연금은 개인연금의 노후 소득보장기능 강화를 위해 보험감독원의 인증기준을 적용하였다.

    인증기준은 첫째, 수급개시연령을 62세 이상으로 할 것, 둘째, 남녀에게 동일한 보험료와 급여가 적용될 것과 원금보장원칙의 적용, 셋째, 지급 시 연금방식으로 지급할 것(30%는 제외), 넷째, 운용비용의 환수기간이 5년 이상일 것, 다섯째, 보험기관은 상품에 대한 정보를 제공할 것(보험료의 사용, 적립금 규모, 수수료와 관리비용, 투자수익률 등)이 있다.
    연금개혁의 조치 중 하나는 국민연금 수급개시연령을 상향하면서 관리를 통합한 것이다. 2007년 수급개시연령은 65세에서 67세로 연장. 장애인, 여성, 장기가입자의 경우는 63세에서 65세로 연장하였다. 2012년부터 2029년까지, 첫 번째 기간 2012~2023년에 매년 1개월씩, 두 번째 기간 2024~2029년에 매년 2개월씩 상향되었다. 2005년에는 독일연금공단 노동자연금공단(23개소), 사무직연금공단(1개소), 광부연금공단(1개소), 철도보험공단(1개소), 선원금고(1개소) 등을 통합하였다.
    연금제도 내실화를 위해 저소득층의 수급권과 급여를 개선하였다. 자영자를 위한 뤼럽연금을 도입하여 2005년 자영업자 사적연금 가입 시 세금공제 혜택을 제공하였다. 세금공제는 소득의 2만 유로까지(배우자가 있으면 4만 유로) 가능하고 공제율은 2014년 78%에서 점차 인상되어 2025년에는 100%에 이르렀다. 소액근로자 또한 당연 가입대상으로 포함되었다. 2013년부터 450유로 이하 미니잡 근로자가 두 달 이상 근로 시 당연 가입되었으나 미니잡근로자의 사용자만 15%(산업부문)와 5%(가사부문)의 연금보험료를 납부했다. 그러나 연금가입이 의무화되면서 자발적 또는 당연 가입 시 근로자도 사용자보험료와 가입 당시 연금보험료 차액을 납부하게 되었으나 신청에 따라 당연가입 면제가 가능하였다. 2004년 14만명이던 소액근로자 연금가입자 수는 2016년 116만 명으로 증가하였다.
    2021년부터는 노인빈곤 문제의 해결을 위해 기초연금추가금이 도입되었다. 가입자는 33년 이상 가입해야 하고, 이들이 획득한 개인 기여점수가 0.3에서 0.8 사이여야 한다. 35년 이상 가입한 가입자들은 기여점수가 두 배로 증가한다. 2021년 수혜자는 약 110만 명으로 평균 월 86유로 추가금을 받았다. 2021년 13억 유로가 일반재원에서 지출되었으며 이는 전체 국민연금 지출의 0.37%에 해당한다.

    4. 개혁의 특성 및 평가
    독일은 전형적인 비스마르크식 연금제도로 공적연금이 근로기의 생활수준을 유지할 정도의 급여를 제공한다. 연금개혁 후 공사연금 혼합체계로의 점차적인 전환이 이루어졌으며, 2002년 사적연금에 가입하지 않은 가구는 73%였으나 2012년 39%로 감소하였다.

    1992년 이후의 개혁이 없었더라면 연금보험료율은 41.7% 예상되었고, 개혁이 보험료율을 2030년까지 22.2%로 안정화할 것으로 예상되었다. 실제로 2022년 보험료율은 18.6%로 목표를 달성하였다.
    반면 국민연금 급여 수준은 하락하여 사적연금을 통한 상쇄는 절반만 성공했다고 볼 수 있다. 가입자 수의 경우 2017년 리스터연금 계약 건수는 1,659천 명으로 대상자의 44%를 달성했으나 목표는 70-75%로 현저히 미치지 못하였다. 이후 가입 건수는 줄고 있으며 저소득층 가입율 또한 19%로 낮은 수준이다. 급여수준 또한 낮을 것으로 예상된다. 애초의 전제(45년 가입, 국민연금 수급개시연령 수급 시작, 연금수익률 4.5% 유지)가 충족되기 어려우며, 원인은 낮은 수익률(2011년 가입자, 남 2.9, 여 3.6%), 기대여명의 상향(기존 가정보다 여성 9.44세 차이), 남녀동일계정의 실시(남녀 모두 기대여명상향)로 볼 수 있다.

    5. 시사점
    노인 빈곤 귀환은 연금개혁의 결과로 볼 수 있다. 사적연금 활성화 정책에 대한 비판이 진보와 보수 정치가와 전문가들에 의해 제기되었다. 사적연금 활성화를 위해서는 세금공제제도 같은 소극적 조치보다 보조금 지급과 같은 적극적 조치들이 효과가 있음을 보여준다. 하지만, 사적연금을 통한 노후소득보장이 가지는 한계는 명확할 수밖에 없다. 가입, 수익률, 정보, 관리비용 등의 불확실성이 높을 수밖에 없는 것이다.
    독일 개혁 사례에서 시사점을 찾기 위해 잊지 말아야 할 것은 독일의 노인소득보장, 연금제도의 발전 정도, 사회적 상황이 한국의 그것과는 아주 다르다는 점이다. 독일 노인빈곤율은 9.1%로 전체 인구 빈곤율 9.8%보다 낮다. 연금제도를 도입 및 개혁하면서 현대화하여 조정의 과정을 경험하였다. 우리나라는 빈곤율이 높고, 국민연금 도입이 지체되었으며 도입 후에도 급여가 삭감되었다. 현대화과정이 결여되어 급여 수준이 낮고 수급범위가 좁다.
    우리나라는 사적연금의 활성화보다는 빈곤완화 효과가 큰 기초연금과 국민연금 양 공적연금의 제도내실화를 추진해야 한다. 이를 위해 국민연금의 수급자 범위를 확대하고 기초연금의 급여 수준을 인상하는 것이 필요하다. 또한 개인연금과 퇴직연금 활성화 조치를 실시하기 위해서는 사적연금 발전의 기반이 되는 금융시장의 접근성과 투명성이 개선될 필요가 있다. 연금제도를 둘러싼 금융시스템 선진화 없이 사적연금제도가 노후소득을 안정적으로 제공하기 어렵다.

    제2절 캐나다
    1. 연금체계 구성 및 현황
    캐나다는 전형적인 다층연금체계를 가진 국가로, 1층에 거주 기반 기초연금(OAS), 2층에 소득비례연금(CPP/QPP), 0층에 OAS 수급자 중 저소득자를 대상으로 하는 GIS와 배우자수당(allowance)이 위치하며, 3층에서는 사적연금으로 RPP(기업연금)와 RRSP(개인연금)가 운영되고 있다.
    기초연금(OAS)은 18세 이후 10년 이상 캐나다 거주 65세 이상 노인에게 지급되며, 급여수준은 거주기간에 따라 달라진다. 급여반납제도에 따라 소득 상위 7% 고소득 노인은 급여지급 후 매월 환수하고 있다. 2층 공적소득비례연금(CPP)은 캐나다 노인의 노후소득보장에서 가장 큰 비중으로 차지하며, 공공부문 종사자를 제외한 근로자, 자영자로서 연 노동소득이 $3,500 이상이면 의무가입 대상이 된다. 마지막 부조식 보충연금(GIS)은 2020년 기준, 연소득 $18,600 미만이면 수급이 가능하다.

    2. 개혁 추진 배경 및 과정
    1995년 2월, 제15차 CPP 재정계산보고서에서 당시 적립된 $405억 규모의 기금이 2015년이 되면 모두 소진될 것으로 예측되었다. 이 때부터 부분적립방식이 가장 효과적이며, CPP 재정에서 균제상태를 유지하는 것이 무엇보다 중요한 개혁 이슈로 대두되기 시작하였다. 당시 정부가 발간한 보고서(‘An Information Paper for Consultations on the CPP’에 따르면, 2030년이 되면 부과방식비용률이 14.2%가 되어 당시 보험료율(6%)의 두 배를 초과할 것으로 예측되었고, 미래 세대가 그만큼의 보험료를 부담하는 것은 상당한 우려와 저항으로 이어질 수 있음을 지적하였다.
    연방정부와 주정부는 1996년 4월부터 두 달간 18개 도시에서 총 33개 세션을 열어 국민 대상 공공협의(public consultation)를 실시하였다. 캐나다는 연방정부와 주정부가 연금제도에 대한 헌법상 책임을 함께 하고 있어 반드시 ‘2/3 이상의 인구가 포함된 2/3 이상 주정부의 동의’가 있어야만 합의사항을 의회에 상정할 수 있는 구조이다. 개혁 논의과정에서 Ontario주와 Manitoba주가 CPP 보험료 인상에 반대하였으나, 이들의 실업보험료(EI) 인하 조건을 받아들여 결국 캐나다 전체 인구의 80%를 가진 8개주가 동의하여 최종적으로 합의안 도출에 성공하였다.

    2012년 캐나다 통계청은 곧 은퇴를 앞둔 가구의 소득수준이 매우 불안정할 것이며, 은퇴를 앞둔 약 110만 가구의 노후소득수준이 취약할 수 있다는 내용을 발표하였다. 저소득층보다는 중산층의 노후소득이 부족할 것으로 예측되면서 CPP 개혁의 필요성과 요구가 높아졌고, 90년대 중반까지 계속 낮아지던 노인빈곤율이 점차 증가하여 2015년에 12.5%가 되면서 노인빈곤에 대한 우려 역시 제기되었다. 제27차 CPP 재정계산보고서에서는 CPP가 현재 적립수준을 유지하기 위한 최소 보험료율이 9.79%로 당시 보험료율보다 더 낮은 수준으로 나타났고, 2015년 자유당 집권 후 CPP 강화에 대한 호의적 분위기가 형성되기 시작하였다. 이에 2016년 2월, 연방정부 재무장관과 Ontario주 재무장관이 CPP 강화 논의를 시작할 것임을 발표하였고, 그 해 6월, 8개 주가 CPP 강화(CPP Enhancement)에 찬성하여 개혁안이 통과되었다.

    3. 개혁의 주요 내용
    1997년 개혁에서는 6% 보험료율을 2003년까지 9.9%로 점진적 인상하고, 목표 적립금 규모를 2년 간 지출에서 5년 간 지출로 설정하여 비적립부채 축소를 주된 목표로 삼았다. CPP투자위원회(CPPIB)를 설립하여 기금운용에 있어서 투자 다변화를 도모하기 시작하였다. 급여산정 시 보험료 부과소득상한(YMPE)을 평균 3년치에서 5년치로 높여 급여수준을 낮추고, 장애급여의 수급요건 강화 및 급여삭감을 실시하였다.
    2016년 개혁을 통해 9.9% 보험료율을 2019년부터 4년 간 11.9%로 인상하고, 25%였던 소득대체율을 33.3%로 인상하였다. 보험료 부과소득상한(YMPE)은 2024년부터 2년 간 14%로 인상하였다. 저소득층을 위한 근로장려세제(WITB)를 확대하여 이들의 보험료 인상 부담을 낮추고, 전체 가입자의 CPP 보험료 증가분에 대한 소득공제(tax deduction)를 도입하였다. 67세로 연장될 예정이던 OAS 수급개시연령 연장계획을 폐지하고, 2021년에는 예산법 개정에 따라 75세 이상 노인에 대하여 OAS 급여를 10% 추가지급하는 조치를 실시하였다.

    4. 개혁의 특성과 평가
    90년대 이후 두 차례 실시된 캐나다 연금개혁은 구조상의 큰 변화 없이 모수 개혁만을 실시하였으나, 개혁의 목표와 추진방향은 크게 달랐다.

    1997년 개혁은 연금재정의 건전화가 주된 목표였던 반면, 2016년 개혁은 중산층의 노후소득 강화를 목표로 실시되었다. 1997년 개혁에 따른 재정안정화는 훗날 CPP 강화를 가능케 하는 주요 기반으로 작용하였다. 1997년 개혁은 보험료 인상에 대한 정당들의 비난회피 전략으로 공공협의를 실시한 것이 특징이며, 그 과정에서 캐나다 국민에게 CPP가 처한 현 상황을 정확하게 전달하였다.
    반면, 2016년 개혁은 연방정부가 주정부를 설득하는 과정에서 캐나다 국민의 CPP 강화에 대한 강한 지지가 있었기 때문에 별도의 공공협의가 필요하지 않았다. CPP 강화에 따라 중산층의 노후소득이 증가할 것으로 예측되며, 후세대로 갈수록 급여 인상의 폭은 더 커질 것으로 예측하였다. 저소득층의 경우, GIS와 같은 부조제도의 수급자격을 얻지 못하거나, 급여액이 줄어들 가능성이 존재한다. 급여 인상을 동반한 2016년 개혁은 연금재정에 대한 정부의 자신감이 있었기에 가능했으며, 캐나다 국민 역시 제도에 대한 신뢰가 있었기에 보험료 인상까지 받아들일 수 있었다.

    5. 시사점
    2016년 개혁은 자유주의 복지국가에서 나타난 역전적(reversal) 방식의 개혁으로, 최근의 연금개혁 방향이 공적연금 축소, 급여삭감을 지향하는 것은 아닐 수 있음을 보여주는 사례이다. 이미 한참 전에 만들어진 다층체계 하에서 OAS와 GIS는 빈곤 예방을, CPP는 은퇴 후 소득유지를 목표로 삼았기 때문에 훗날 노후소득 부족 예측은 자연스럽게 CPP 강화를 도모하는 연금개혁 논의를 가능하게 했다. 급여 인상에 앞서 일찍이 보험료 인상을 통해 달성된 CPP의 재정건전성은 훗날 정부가 급여인상 개혁을 강하게 추진하게 하는 동력으로 작용하였다. 1997년 개혁에서 실시했던 공공협의는 일단 연금개혁을 추진하기 위한 정부의 방향성(목표)이 결정되면, 이를 설득하기 위한 사회적 합의 및 정확한 정보 전달이 얼마나 중요한지를 보여준다.

    제3장 해외 연금개혁의 심층 사례 분석 2: 구조 개혁 사례
    제1절 일본
    1. 연금체계 구성 및 현황
    일본의 공적연금제도는 3층 구조로 1층은 모든 국민이 가입해야 하는 국민연금(기초연금), 2층은 민간기업의 근로자, 공무원 등이 가입하는 후생연금, 그리고 3층은 기업이 독자적인 판단으로 설치한 기업연금(사적연금)으로 구성되어 있다. 1층은 자영업자나 무직자, 특수직노동자 등 월 약 1만 6,000엔의 국민연금 보험료의 납부의무를 진 국민들(제1호 피보험자)이 가입하는 부분만을 지칭한다. 공적연금의 2층 부분에는 근로자들이 가입하는 후생연금과 국가공무원 및 지방공무원, 사립학교교직원 등이 가입하는 각종 공제연금. 3층은 기업이 독자적으로 도입해서 운영하는 기업연금이 존재한다.
    국민연금 피보험자는 1,431만 명이며, 최저납부기간은 10년, 20세부터 40년간 보험료를 미납 없이 납부하면 월 64,816엔을 수령. 후생연금의 피보험자는 4,535만 명으로 월 9만 엔 정도가 표준. 2015년부터 국민연금을 제외한 근로자연금제도 일원화를 시행하였다. 2012년에 성립한 ‘피용자연금 일원화법’으로 2015년 10월부터 3개의 공제연금이 단계적으로 폐지되어 지금까지 공제연금에 가입해 있던 공무원 등은 후생연금의 피보험자로 자격이 변경되었다.

    2. 개혁 추진 배경 및 과정
    1985년 기초연금 도입으로 고령화에 대비했으나 1994년부터는 저출생 문제가 더해지면서 1990년 후반 이후의 연금개혁 난항을 거듭하였다. 예측을 벗어난 추계결과가 나올 때마다 정치적 논쟁을 반복할 여유가 더 이상 남아 있지 않다고 판단한 일본 후생노동성 관료들은, 보험료가 계속 오를지도 모른다는 국민 불안과 추계할 때마다 악화일로였던 저출생·고령화라는 사회현상에 연동하여 자동적으로 적응하는 제도 도입을 추진하였다.
    후생노동성은 2002년 12월 5일에 ‘연금개혁의 골격에 관한 방향성과 논점(이하, ‘방향성과 논점’)’이라는 구조개혁 보고서를 발표하였다. 보험료 부담수준을 사전에 고정하고 적립금 규모를 확정하며, 경제사회변화에 맞춰 부담과 급여 간의 균형이 자동적으로 이뤄지도록 거시경제슬라이드를 도입하였다.

    이후 방향성과 논점은 사카구치 안으로 업그레이드되고 본격적인 후생노동성 법안으로 제출되기 위한 ‘초안’이 되어 정부여당의 의견을 수렴하고 여론의 주목을 끌면서 야당과의 협상에 활용되었다. 고이즈미 총리의 강한 리더십으로 보험료율 인상 저항을 극복하여 보험료율 18.3%, 연금급여 50% 이상의 2004년 연금개혁 관련 법안이 통과되었다.

    3. 개혁의 주요 내용
    2004년 연금개혁은 지금까지와는 완전히 다른 구조 개혁이었다. ‘보험료 수준 고정방식’을 도입해서 젊은 세대의 부담이 과중하게 되지 않도록 하고 연금액을 ‘거시경제슬라이드’라는 자동조정 장치를 써서 서서히 삭감하는 방식이 제안되었다. 노동인구 감소와 고령화 위험에 재정이 자동적으로 대응하는 메커니즘을 위해 ‘거시경제슬라이드’ 도입하였다. 소득 대체율 50%를 유지하도록 연금수준 자동조정에 하한선을 설정하였고, 적립금은 일본 단카이 세대와 같은 인구의 ‘혹’에 대한 대비책으로 역할이 조정되었다.

    4. 개혁의 특성과 평가
    급여수준을 확정하고 여기에 필요한 보험료 수준을 인상해 가는 확정급여방식에서 180도 전환하여 먼저 부담수준을 확정해 두고 급여수준을 조정하는 확정기여방식으로 패러다임 시프트를 완수하였다. 또한 거시경제슬라이드를 도입해서 세대 간의 부담과 급여의 공평성을 높여 제도의 지속가능성을 확보하였다. 적립금의 운용목표가 실질적인 운용이율을 확보하는 것으로 바뀌었고 적립금의 역할이 기업연금처럼 예정이율의 확보가 아니라 경제변동, 인구변동의 충격을 줄여주는 위험준비금(버퍼)의 역할에 집중 가능하게 되었다. 그러나 거시경제슬라이드에 의한 국민연금액 감소, 기초연금 국고부담 확보, 연금수급자 연금 감액과 별도 보호 조치 등 남은 과제도 적지 않은 상황이다.

    5. 시사점
    후생노동성이 ‘방향성과 논점’이란 일본 연금개혁의 ‘나침반’을 만들어 논의의 성숙을 유도했고 사카구치라는 복지마인드가 있는 정치인이 본인의 이름을 건 ‘사카구치 안’을 개혁 초안으로 제출하여

    개혁의 방향성과 논점들을 정리해 나갔던 것이 성공요인으로 볼 수 있다. 경제재정 자문회의가 보험료 인상에 끈질기게 저항했지만, 구체적인 연금개혁안의 수치 등을 언급하여 사카구치 안을 기정사실화하는 등 고이즈미 총리의 강한 리더십이 구조개혁의 기본 틀을 유지하여 법안통과를 이끈 중요한 요인이 되었다.
    지금까지의 연금개혁은 장래의 보험료율을 어떻게 하면 낮출 수 있을까에 초점을 맞춰져 있었으나 2004년 연금개혁은 어떻게 하면 미래세대의 연금수준을 높일 수 있을까란 문제로 초점이 크게 바뀌었다. 확정기여형태인 보험료 수준 고정방식을 변함없이 유지하려면 거시경제슬라이드 적용 역시 예외가 없어야 하며, 그래야 미래세대의 연금수준을 높일 수 있다는 점에서 연금제도를 둘러싼 세대 간의 갈등과 불신, 불만이 팽배한 우리에게 2004년 일본 연금개혁은 시사하는 바가 크다.

    제2절 스웨덴
    1. 연금체계 구성 및 현황
    스웨덴의 노후소득보장체계는 1층의 공적연금과 2층의 직역연금(Occupational Pension), 그리고 3층의 개인연금으로 구성되어 있다. 이 중 1층의 공적연금은 최저보장연금(GP: garantipension), 소득연금(IP: inkomspension), 그리고 프리미엄 연금(PP: premiepenson)으로 구성된다. 2021년부터 장기간 소득활동을 하였으나 공적연금액이 낮은 수급자에게 최대 월 SEK 600를 지급하는 “Inkomstpensionstillägget(IPT, the income pension supplement)”를 도입하였다.
    최저보장연금의 월평균 급여액은 여성은 SEK 2,118, 남성은 SEK 1,928으로, 남성보다 여성의 급여 수준이 높다. 지출규모를 보면 2023년 2월 기준 최저보장연금 총지급액은 약 2,209,618천 크로나(약 2,736억 원)이다. 소득연금 월평균 급여액은 SEK 9,029이며, 프리미엄 연금 월평균 급여액은 SEK 1,000, 보충소득연금(IPT) 월평균 급여액은 SEK 408이다.

    2. 1998년 연금개혁 추진 배경 및 과정
    인구 고령화로 인해 공적연금의 재정불안정성 문제가 대두되면서 연금개혁의 필요성이 대두되었다.

    당시 부가연금(ATP)제도는 기대 수명 증가와 같은 인구변화에 적절히 대응하지 못해 장기적으로 연금지출 증가로 보험료 상향 필요성이 대두되었다. 기초연금(AFP)과 부가연금(ATP)의 급여 산식은 기여와 급여 간의 연계가 약하고, 부가연금(ATP)의 ‘15년 규정’은 은퇴 직전 임금이 높은 사람이 근로 기간 내내 동일한 임금을 받는 사람보다 높은 연금을 받는 구조를 만들어 소득재분배 기능 한계를 가져왔다.
    1998년 연금개혁 개혁 논의는 1984년 연금위원회(Pension Commission)부터 시작되었다. 정당, 노조, 사용자단체, 수급자 단체, 그리고 학계의 전문가, 정부 여러 부처의 대표 등 총 30명으로 구성된 연금위원회(Pension Commission)는 1990년에 발간한 최종보고서에서 기초연금과 ATP의 기본적 틀을 유지하고 재원 조달방식도 유지할 것을 제안하였다. 1991년 자유당의 Bo Könberg를 중심으로 의회에 입성한 7개 정당이 추천하는 대표인 총 10명으로 구성된 연금개혁준비위원회는 연금개혁을 위한 새로운 원칙을 제시하였고, 1994년 1월 7개 정당 중 5개 정당을 중심으로 연금개혁안에 대한 합의문을 담은 최종보고서인 “A Reformed Pension System”을 제출하고 같은 해 최종보고서 내용은 법안으로 제출되어 의회에서 통과되었다. 1994년 연금개혁준비위원회(Working Group on Pensions)의 개혁안을 지지한 다섯 개 정당의 대표자와 대표자들이 임명한 5명의 전문가들로 구성된 실행위원회는 최종 합의안을 도출하여 연금개혁에 성공하였다.

    3. 개혁의 주요 내용
    연금개혁은 재정적으로 안정적이고 강력한 노동유인을 가진 공평한 연금제도를 만들고 국가의 저축수준을 높이기 위해 저축 증가를 목표로 삼았다. 개혁원칙은 ① 확정급여 부과방식에서 확정기여 부과방식으로 전환, ② 경제적·인구학적 조건 변화에 따라 필요시 연금의 자동조정, ③ 현 제도에 상응하는 연금급여 제공 등 공적연금의 역할 유지, ④ 생애소득에 기반한 급여산정, ⑤ 소득변동에 연계하여 연금급여 가치 보장, ⑥ 보험원리에 근거하여 기대수명 변화를 반영하여 급여액 조정 등이다.
    연금개혁은 기초연금과 소득비례연금 특별보충연금올 구성된 기존의 공적연금체계를 최저보장연금, 소득연금, 프리미엄연금 구조로 변경하는 것을 기본적인 내용으로 한다.


    구분
    개혁이전
    개혁이후
    소득비례연금산정기준
    30년 중 최고 15년(15/30 규정)
    생애 소득
    급여산정방식
    확정급여
    확정기여
    기초보장방식
    최소정액
    최소정액
    단, 거주기간 및 공적연금소득에 따라 감액
    급여액연동
    소비자물가연동
    인플레이션/실질임금 연동


    4. 개혁 특성 및 평가
    스웨덴 연금개혁의 특성은 첫째, 보편적 복지가 가장 발달한 국가로 알려진 스웨덴이 기존의 기초연금(AFP)과 소득비례연금인 부가연금(ATP)을 폐지하고 개인의 기여와 급여의 관계를 강화한 명목 확정기여형 방식(NDC, (Notional Defined Contribution)으로 개혁한 점, 공적연금의 소득재분배 기능과 보험기능을 분리했다는 점이 특징적이다. 둘째, 1998년 연금개혁은 연금개혁위원회에 참여한 여러 정당 간 협상의 결과라고 할 만큼 의회 중심의 사회적 합의과정을 진행했다는 점이 특징적이다.
    연금개혁의 결과 노후소득보장 측면에서 현재 스웨덴의 노인빈곤율은 11.4%로 OECD 평균인 13.1%보다 낮은 수준이나 과거에 비해 노인빈곤율은 증가한 상태이며, 재정적 지속가능성 측면에서는 1998년 연금개혁을 통해 소득연금과 프리미엄 연금의 보험료율은 18.5%로 유지되고 있으면서 공적연금 지출액은 감소추세에 있어 효과적인 재정안정화 개혁을 실시했다고 평가할 수 있다.

    5. 시사점
    기여와 급여 연계를 강화한 공적연금 구조를 만들고 장기적으로 인구 및 경기변동에 유연하게 대응할 수 있는 연금체계를 구축한 것을 개혁의 기본원칙으로 설정한 것에 주목할 필요가 있다. 공적연금의 보험과 소득재분배 기능을 분리한 것은 한국에서 기초연금과 국민연금의 관계, 즉 둘 사이의 역할 분담에 있어서 시사하는 바가 크다. 연금개혁을 위한 사회적 합의 방법으로 의회 내 위원회를 구성하는 것이 효과적일 수 있음을 보여주었다. 마지막으로 스웨덴이 구조적 개혁에 성공할 수 있었던 이유는 다양한 이해관계자가 참여하는 위원회 구성보다는 전략적으로 의원 중심 위원회를 구성하고, 개혁에 찬성하는 정당을 중심으로 개혁 논의를 진행한 데에 있다고 평가할 수 있다.

    제3절 영국
    1. 연금체계 구성 및 현황
    영국의 연금제도는 저소득층을 위한 공공부조인 0층 연금 크레딧(Pension Credit)과 기여 기반의 정액 연금인 1층 신국가연금(The new State Pension, nSP), 그리고 NEST(National Employment Savings Trust)를 포함한 2층 기업연금으로 구성되어 있다.
    근로연령인구(16~65세)의 75.8%가 보험료 납부와 크레딧을 통해 국가연금(BSP+nSP) 수급권을 확보한 상태이고(PPI, 2022b), 2022년 8월 기준, 국가연금(BSP+nSP) 수급자는 총 1,257.9만 수준이다(DWP, 2022). nSP 수급자의 비율이 늘어나는 반면, BSP 수급자 비율은 감소하는 추세이고 장기적으로 완전연금 수급률이 90% 수준까지 증가할 전망(DWP, 2016)이다.
    급여 수준의 경우 2022년 기준, nSP 급여는 주당 £185.15로, 전일제 근로자(full-time employees) 평균소득의 24.2% 수준이며, 향후 26.9%까지 증가할 전망이다(PPI, 2022a, p.43). 2021년 11월 기준, 140.3만 명이 한 개 이상의 연금크레딧 급여를 수급하고 있으며, nSP 도입 이후에는 수급자 규모가 감소하는 추세이다. 기업연금 참여율은 NEST 도입 이후 꾸준히 증가하는 추세이다.

    2. 개혁 추진 배경 및 과정
    2014년 개혁은 2007년, 2008년, 2011년 개혁에 이어 이루어진 연쇄적 개혁으로, 연금위원회의 개혁 논의에 기초하여 추진되었다. 2002년 설치된 연금위원회는 공·사적 연금이 처한 상황을 진단한 뒤, 영국의 연금 체계를 근본적으로 개혁할 것을 제안하였다. 이후 연금위원회의 논의에 기초하여 2007년, 2008년 개혁이 시행되었다. 2007년 개혁은 공적연금의 급여적정성 및 재정안정성을 제고를 목표로 하였으며, 2008년 개혁은 사적연금(기업연금) 활성화를 목표로 하였다.
    영국 정부는 2007년, 2008년 개혁을 통해 해결하지 못한 문제들을 해결하고자 2014년 개혁을 추진하였다. 2007년과 2008년 개혁 이후에도 여전히 ① 공적연금의 복잡성과 불확실성이 높아 자신의 급여 수준을 명확히 알기 어려웠고, ② 급여 수준에 상당한 불평등이 존재하고 있었으며, ③ 연금크레딧 수급대상자 비율이 높았다. 영국 정부는 “현재와 미래세대 모두를 위해 공정하고(fair), 개인 책임

    (personal responsibility)에 기반하며, 지속가능할 수 있도록 연금 시스템을 단순화(simplify)” 하는 것을 목표로 개혁을 추진하였다.
    2014년 연금개혁의 추진과정은 다음과 같다. 2011년 3월, 정부가 당해연도 예산안(Budget 2011)을 통해 연금 개혁의 목표를 제시하였다. 2011년 4월, 정부가 녹서(green paper)를 통해 2가지 개혁안을 제시하였는데 하나는 국가연금이 빠르게 2단계 정액제 구조로 전환될 수 있도록 S2P의 정액연금화 속도를 높이는 것이었고, 다른 하나는 국가연금을 통합하여 보장크레딧 이상의 급여를 제공하는 동시에 S2P를 폐지하는 것이었다.
    2011년 4월~7월, 1,600명 이상의 개인과 102개 기관의 의견을 취합(DWP, 2011: 5)하는 여론 수렴 과정이 진행된 결과 구조개혁안에 대한 지지가 높음을 확인하였고, 2013년 1월 18일, nSP 도입을 중심으로 하는 연금개혁안이 발표되었다. 하원 내 노동·연금 상임위원회의 사전입법조사 시행 및 2013년 4월 권고안을 포함한 보고서가 발간되었고, 2013년 5월 9일 하원에서 권고안을 반영한 수정 법안 발의, 2013년 10월 29일, 하원 통과 및 10월 30일 상원에서 수정 법안 발의, 최정적으로 2014년 5월 14일, 연금법(Pension Act 2014)이 통과되었다.

    3. 개혁의 주요 내용
    2014년 개혁에서는 1층과 2층의 공적연금 통합(nSP 도입), 저축크레딧 폐지, NEST의 순차적 확대 등이 이루어졌다. 내용은 아래와 같다.


    구분
    주요 내용
    신국가연금
    (nSP) 도입
    - 1층 국가기초연금(BSP)과 2층 국가이층연금(S2P)를 신국가연금(new State Pension: nSP)으로 일원화(2016년 4월부터 시행)
    - 피부양배우자 연금 폐지
    - 공적연금 수급연령 상향 조정(2028년까지 66→67세)
    - 2015년부터 5년마다 기대여명과 연계하여 연금수급연령의 상향 조정을 검토
    - 완전연금 수급을 위한 가입 기간을 30년에서 35년으로 강화
    - 최소가입기간 10년 설정
    - 저축 크레딧(Savings Credit) 폐지
    기업연금 확대
    - 국가이층연금(S2P)의 폐지에 따른 적용제외(Contracting-out)제도 폐지
    - NEST 확대


    4. 개혁의 특성 및 평가
    영국의 2014년 연금개혁은 소수의 전문가로 구성된 연금위원회가 개혁의 원칙과 방향을 설정하고, 정부가 이를 적극 수용하는 과정으로 이루어졌다. 동일한 방향성과 개혁 원칙 하에 연쇄적 개혁을 추진할 수 있었으며, 정권이 바뀌어도 기존의 개혁안이 유지되었다.
    연금 개혁에 대한 정확한 정보 제공을 통해 사회적 공감대 형성 및 국민적 지지를 이끌어 내었으며 백서 및 녹서를 발간하여 연금 개혁의 필요성에 대한 공감대 또한 형성하였다. 개혁안 발표 이후 광범위한 여론 수렴을 통해 국민들의 의견을 반영하고 개혁안에 대한 지지를 얻은 것도 특징이다.
    연금개혁 결과 다층연금체계 내 기능 중복 및 복잡성을 제거하여 단순명료한 연금 체계가 확립되었다. 0층의 연금크레딧은 최후의 안전망으로 기능, 1층 nSP는 빈곤 방지, 2층 기업연금은 추가적 소득을 제공하는 제도로 재정비하였다.
    급여 수준이 제고되면서 불평등을 완화하는 효과도 가져왔다. 제도 개편으로 인해 수급액이 감소하지 않도록 기득권을 보호하였고, 국가연금의 급여 수준을 제고하면서 성별 급여격차 또한 감소하였다. 연금수급자의 연금크레딧 의존도가 감소하고 장기적으로 국가연금 지출 규모가 감소할 것으로 전망되어 재정적 지속가능성을 제고할 수 있었고, NEST의 확대를 통해 기업연금 활성화를 도모하고 수급권 보호 장치 마련, 규제·감독 기관 신설, 수수료 규제 강화 등을 통해 기업연금의 공공성을 강화하였다.

    5. 시사점
    영국의 연금개혁을 통해 논의를 이끌어가는 전문위원회에게 층분한 독립성과 활동기간을 보장해야 함을 알 수 있다. 소수의 위원들이 충분한 활동 시간 동안 실행가능한 개혁안을 도출하는데 주력할 수 있는 환경을 제공해야 한다. 또한 구조개혁에 앞서 모수 개혁을 시행하여 구조개혁을 시행하기 위한 여건을 마련해야 한다. 장기간에 걸쳐 점진적으로 변화가 일어날 수 있도록, 일정한 방향성을 지닌 모수 개혁을 통해 구조 개혁이 연착륙할 수 있는 여건을 마련해야 한다. 끝으로 광범위한 여론 수렴을 통해 개혁안에 대한 국민적 지지를 확보해야 한다. 개혁안을 마련한 이후에는 여론을 수렴하고 개혁안을 수정하는 시간이 필요하다. 영국은 이미 어느 정도의 개혁 내용을 구체화된 상태에서도 약 22개월 동안 대중들의 의견을 반영하기 위해 노력하였다.

    제4장 결론
    연금개혁의 명확한 목표가 반드시 설정되어야 한다. 개혁의 목표가 명확하지 않은 상황에서는 노후소득보장체계의 청사진을 그려내기 어려울 수밖에 없다. 사회적 상황과 정치구조에 적합한 연금개혁 거버넌스(governance) 구성을 통해 논의의 공회전을 최소화하는 과정이 필요하다. 효과적인 개혁 거버넌스 구성 및 운영은 개혁에 관한 사회적 수용성과 지지를 높이고, 개혁을 추진하는 동력으로 작용할 수 있다.
    노후소득보장체계를 구성하는 제도 간 역할 분담이 명확하게 이루어져야 한다. 기초연금과 국민연금의 A값 중복, 국민연금과 퇴직연금의 관계 등 현재 한국은 노후소득보장체계를 구성하고 있는 제도 간 역할에 관하여 합의가 이루어지지 않아 개혁안 도출에 있어서 계속 난항을 겪고 있다. 개혁 논의 범위가 이미 구조 개혁으로까지 확대된 상황에서는 중장기적으로 제도 간 역할에 관한 결정이 있어야 한다.
    세대 간, 계층 간 부담과 공평성을 높이기 위한 노후소득보장체계 마련 역시 중요하다. 한국에서 세대 간, 계층 간 갈등이 가장 극명하게 드러나는 영역이 바로 연금개혁인데, 각국이 특정 세대 또는 계층이 크게 손해 보지 않게 하는 방식으로 개혁을 실시한 것은 중장기적으로 형평성 제고를 위한 개혁 논의에 시사하는 바가 크다.
    마지막으로 공·사연금의 혼합(public-private pension mix)이 자칫 공적 영역에서 보호받는 이들을 축소시키는 방식으로 이루어지는 것은 지양해야 한다. 공·사연금의 혼합은 국가별로 그 성과에 있어서 차이가 크게 나타나며, 여전히 노인빈곤 및 노후소득 불평등 문제로부터 자유롭지 않은 사례가 있는 것을 고려해야 한다.

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