연구보고서
지방정부의 시민사회정책 및 시민사회 공익활동 지원사업 현황조사
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국문초록
- 시민사회의 역할에 대한 사회적 기대가 더욱 높아지고 있는 가운데 시민의 역량과 시민사회의 성장을 위한 정부의 책임 있는 역할 인식과 적극적인 정책에 대한 요구도 높아지고 있다. 2020년 5월, 「시민사회 활성화와 공익활동 증진에 관한 규정」이 제정된 후 지방정부에서 관련 조례가 제정되고 기본계획 수립을 위한 준비가 이루어지는 등 시민사회 활성화 정책이 본격화되는 움직임이다. 본 연구에서는 지방정부 정책이 시민사회 활성화에 끼치는 영향이 큰 점을 고려하여, 민선 7기(2018~2022년) 17개 광역시도의 시민사회 활성화 정책 현황을 살펴보고, 실태를 진단하여 향후 정책 방향에 대한 과제를 도출하고자 하였다. 제2장의 중앙정부 정책 현황에서는 시민사회기본법 제정을 비롯한 중요한 제도적 과제의 진척은 크지 않았지만, 「시민사회 활성화와 공익활동 증진에 관한 규정」 및 ‘협치형 민간위탁 활성화 가이드라인’ 등 법·제도적 기반이 마련되었고, 전통적으로 실시되어온 보조금 지급의 공익활동 지원에서 벗어나 사회혁신이라는 새로운 프레임에서 접근되었다. 그 결과 비영리민간단체 공익활동 지원 공모사업의 예산은 감소 추세이나, 지역문제해결플랫폼․지역거점별 소통협력공간 등 문제 해결형 시민참여모델을 통한 공익활동 지원은 증가하였다. 제3장의 17개 광역시도의 시민사회 현황을 살펴보았다. 비영리민간단체는 2000년 등록제 시행 이후 성장세가 둔화되었지만 민선 7기에도 매년 2%대로 증가해 2021년말 총 15,446개로, 복지(12.1%), 문화·체육 등(11.4%), 기후·환경 등(11.1%), 교육·학술 등(10.5%), 봉사·기부(8.1%) 등에 분포하였다(특별법의 지원을 받는 국민운동단체 4.5%). 마을공동체 사업은 17개 광역시도 전체에 관련 조례가 있고, 시민참여형 공익활동 촉진 정책의 대표사례인 지역문제해결플랫폼은 10개 광역시도(시민사회조직 참여 비중은 1/3 가량) 있다. 서울혁신파크 사례를 통해 공익활동 공간에 대한 사회적경제와 시민사회 단체의 수요가 높음을 볼 수 있었다. 제4장에서는 17개 광역시도의 시민사회 활성화 정책 기조를 협의와 광의의 범주로 구분하여 살펴보았다. 협의는 시민사회 활성화와 공익활동 증진을 직접적인 목적으로 제시하는 경우로, 기반조성·시민사회지원·민주시민교육·자원봉사 정책을 포함하였다. 광의는 다양한 분야에서 시민참여 촉진 등을 목적으로 하는 경우로, 참여·마을·자치·협치 정책을 의미하는 것으로 하였다. 공익, 참여 등 13개 키워드로 추출한 147개 조례의 분석 결과, 총 11개 광역시도에서 시민사회 활성화 관련 조례가 제정되어 있음을 확인하였다. 17개 광역시도의 ‘공약 실천계획’과 ‘주요업무계획’에서는 시민사회 활성화 정책 기조가 협의보다는 광의가 중심이 된 것으로 나타났다. 제5장에서는 17개 광역시도의 공익활동 촉진정책을 살펴보았다. 민선 7기 들어 (민주)시민교육이 강화되며 대구, 경북, 제주를 제외한 14개 광역시도에서 관련 조례가 제정되었다. 자원봉사 정책은 민선 7기에 코로나-19 온라인 자원봉사 프로그램 개발, 주민센터나 마을 만들기 사업에 연계된 봉사활동, 기후위기 대응 지역사회 네트워크 구축 등으로 확장되었다. 다만, 시민사회 조직 지원은 비영리민간단체 보조금 지급으로, 평균 지원액은 약 840만 원이고, 중복 및 연속지원을 제외 시 민선 7기에 지원 단체 수 증가는 거의 없었다. 중간지원조직은 서울과 경기를 제외한 8개 지역의 관련 예산이 10억 미만, 운영인력은 평균 6명 수준이다. 제6장에서는 17개 광역시도의 시민참여 촉진정책과 협력정책을 살펴보았다. 시민참여 촉진정책은 조례, 온라인 정책참여플랫폼, 참여기구 사례를 통해 확인하였다. 민선 7기 들어 조례는 정책결정 전 과정에 시민참여 반영, 전문가 중심에서 일반 시민으로 확대, 참여도를 높이기 위한 숙의제도 도입 등 진척이 이루어졌다. 온라인 정책참여플랫폼은 충북, 경북을 제외한 15개 광역시도(민선 7기에 14개 지역 추가)에서, 참여기구는 12개 광역시도(민선 7기에 9개 지역 추가)에서 운영되고 있다. 시민사회와의 협력정책은 조례가 10개 지역에서 제정되고(민선 7기에 8개 지역 추가), 6개 지역에서 관련 위원회를 두고 5개 지역에서 기본계획을 수립하고 있다. 제7장에서는 ‘시민사회 공익활동 활성화 정책’의 범주를 정의하고, 17개 시·도별 2021년 세출예산서의 예산 편성 통계목과 주요 키워드 검색을 이용하여 해당하는 재정 규모를 파악하였다. 그 결과, 정의된 사업범주에 대한 전체 예산 규모는 2021년 기준 약 2,288억 원이며, 정책유형별로는 ‘마을공동체 활성화’에 대한 예산이 693억 원으로 가장 큰 것으로 나타났다. 각 시·도별 시민사회 공익활동 지원예산은 전체 일반회계 예산대비 0.1~0.2% 내외 수준으로, 광역시의 경우 ‘공익활동 직접 촉진’ 예산 비중이 높은 반면, 광역도에서는 ‘자원봉사 활성화’ 예산 비중이 높은 등 시·도별 차이가 관찰되었다. 제8장에서는 서울, 부산, 광주, 대전의 4개 지방자치단체의 민선 7기 시민사회 정책 및 사업 현황을 살펴보았다. 서울시는 이전의 협치에서 시민력 강화로 정책기조가 발전되며 서울민주주의위원회, 시민협력플랫폼, 서울시 NPO지원센터 등 다양한 중간지원조직을 마련하였다. 부산시는 전반적으로 정부 주도적 성격이 강했으나, 고유의 공익활동 지원사업에서는 민관 네트워크 중심의 새로운 협치모델이 제시되는 등 다양성이 있었다. 광주시는 시민사회에 대한 조례가 다양하였고, 비영리민간단체 지원사업은 투명성과 제도 안정성이 높은 반면, 보조금 사업은 파악이 어려웠고, ‘활동가 성장프로젝트’와 같은 개별 활동가 지원이 이루어졌다. 대전시는 민선 7기에서 사회문제 해결을 위한 리빙랩 시범마을 조성, 대전 5개구 공동체지원센터 조성 등 시민참여형 공익활동 지원사업을 확대하였다. 제9장은 지역 시민사회 활동가와 업무 담당 공무원을 대상으로 총 7회의 FGI를 진행한 내용으로, 시민사회 정책이 전통적인 시민사회단체 지원에서 중간지원조직을 통한 정책과 풀뿌리조직의 공적 기능 강화를 돕는 방향으로 활성화되고 있는 것으로 조사되었다. 또한, 시민사회 활성화를 통한 지역사회 발전 가능성에 대한 인식, 중앙정부 차원의 법적·행정적 기반 마련이 필요하고, 주요 정책과제로 시민사회 생태계 기반조성, 비영리 일자리 활성화 및 활동가의 성장 지원, 재원 경로 다각화, 보조금
및 민간위탁 방식 개선 등이 제안되었다. 이러한 연구 결과, 시민사회 역량 강화의 관점에서 시민사회 활성화 정책의 통합성을 제고하고, 정부 부처 간, 정책 계획과 실행 주체라고 할 수 있는 중앙정부와 지방정부 간 정책의 일관성 추구, 광역시도 균형발전이라는 정책 방향이 필요한 것으로 나타났다. 17개 광역시도도 지방정부의 고유성과 지역 시민사회 현황과 생태계 지형을 고려하여 시민사회 활성화와 공익활동 증진을 위한 제도 마련 및 기본계획의 수립을 비롯하여 시민의 역량강화와 시민사회조직의 성장, 시민참여와 시민사회와의 협력정책을 추진할 필요가 있다.