연구보고서
보고서명
혁신성과 제고를 위한 정부 R&D제도 개선방안
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국문초록
- 1. 서론
□ 연구의 필요성
○ 혁신의 성과를 제고하기 위하여 정부의 R&D 투자 확대를 넘어선 제도 개선 필요
- 과학기술 기반 혁신이 중요해지면서 이를 위한 정부 R&D 투자도 증가했으나,
사회적 수요와 기대에 부응하는 혁신의 성과가 부족한 상황임
- 정부의 R&D 투자 규모를 늘리는 것 이외 지원하는 방식과 R&D가 수행되고
그 성과가 확산·활용되는 방식과 절차에 대한 점검이 필요함
□ 연구의 목적 및 내용, 추진 체계
○ (연구의 목적) 정부 R&D 제도 개선 현황을 진단하고 혁신의 성과를 제고할
수 있는 정부 R&D 제도 개선의 방향과 전략을 고찰함
○ (주요 내용 및 추진 체계) 정부 R&D 제도를 종합 진단하는 총괄모듈과 세부
이슈별 제도 개선 방안을 살피는 3개의 사례모듈로 구성·운영
○ (총괄 모듈) 본 고는 총괄모듈 연구결과와 함께 사례모듈에서 도출한 정책대안
을 종합·제안함
- 총괄모듈의 본 보고서와 함께 개별 사례에 관한 세부 보고서 별도 발행
총괄모듈 혁신성과 제고를 위한 정부 R&D 제도 개선 방안
사례모듈
전략성 강화를 위한 정부
R&D 기획 제도 연구
디지털 플랫폼 기반 연구
활성화를 위한 제도 연구
민관협력 기반 성과 창출을
위한 R&D 제도 연구
[그림 1] 전체 연구의 추진 체계
자료: 저자 작성
ii 혁신성과 제고를 위한 정부 R&D제도 개선방안
2. 혁신 성과와 정부 R&D 제도의 개선
□ 혁신과 혁신 성과
○ “혁신”이라는 용어 자체가 현실에서 구현되는 성과에 대한 지향을 담고 있으며
“혁신 성과”는 이러한 성과 지향적 결과를 구체화한 개념임
- 혁신의 성과는 지식·기술기반 활동(연구개발 포함)을 통해 실질적으로 구현된
사회·경제적 가치로서, 논문·특허, 신제품, 대체에너지와 같은 가시적 산출물뿐
만 아니라 비가시적 역량·재량 관련 성과를 포함함
□ 정부 R&D 제도
○ 국가 차원의 혁신 성과를 높이기 위하여 정부의 R&D 지원은 중요한 수단
○ “정부 R&D 제도”는 정부가 R&D를 지원하는 방식과 정부 R&D가 기획·수행·평
가되는 절차와 과정, 그리고 그 성과가 도출되고 확산·활용되는 전 과정에 영향
을 미치는 사회적 제도를 의미함
- 정부 R&D 사업을 관리하는 법제와 규정(협의적 정의) 이외에도, 정부 R&D가
지원·수행·활용되는 전 과정에 영향을 미치는 규정과 규범, 관행(광의적 정의)
을 포괄
□ 정부 R&D 제도의 주요 개선 사항
○ (협의의 제도 변화) 최근 정부 R&D 사업을 관리하는 규정의 변화로서 범부처
R&D 관리 총괄규범 성격의 「국가연구개발혁신법」제정, 과제지원 정보시스템
의 연계 및 통합, 연구행정 부담 경감을 위한 관리 절차·서식·세목 단순화, 연구
행정 전담인력의 지원 등이 이루어짐
○ (광의의 제도 변화) 정부 R&D를 지원·관리하는 구조와 절차, R&D를 수행하는
연구조직의 운영 방식과 여건, R&D 성과의 활용·확산 관련 제도도 일부 변화
요 약 iii
정부 R&D 사업 관리 규정
범부처 적용 국가연구개발혁신법 제정
통합 PMS, 정보 연계
연구행정 부담 경감 조치(연구행정전담인력 확
대, 연구비 통합 관리·집행 요건 완화)
정부 R&D
사업 관리
관행
정부 R&D사업 지원구조 및 절차(예산배분, 기획·관리·평가)
범부처 R&D 컨트롤타워 기능 강화, 부처간 사업 조정
하향식 국가전략 연구 지속 기획, 긴급위기 대응과제 신속예산 편성
- 정부 R&D 예산관리 경직성 완화(예타제도 조정/지출한도 외 예산편성)
- 정부 R&D 사업의 기획·평가·관리 방식 유연화(정성평가 확대)
정부 R&D 주체·조직의 역량 및 연계·협력 관련 규정과 관행
- 기초연구 지원 확대, 청년과학자 및 신생 기업, 연구조직 지원 확대
- 중소기업 R&D 지원 확대, 출연연 R&R 강화 및 책임 경영
주52시간제, 비정규직 정규직화, 블라인드채용 등 인사·근로규정 전환
정부 R&D 성과 창출 및 배분, 활용·확산 관련 규정과 관행
- 신산업 신기술 네거티브 규제 도입, 규제 샌드박스 확대 시행, 갈등조정위원회 운영 등
- 공정계약, 기술료 산정 및 배분 방식의 변화
[그림 2] 정부 R&D 제도의 주요 변화 개괄
자료: 저자 작성
3. 정부 R&D 제도의 개선 현황 진단
□ 연구현장의 제도 변화 수용도와 체감도
○ 최근 추진된 정부 R&D 제도의 개선 사항을 중심으로 연구현장 인식 조사
- 정부 R&D 제도의 개선 방향이 바람직하고 타당한지, 설정된 목표를 달성하기
위한 수단으로서 효과적일지에 관한 연구 현장의 수용도와 최근 제도 변화가
연구업무에 실제 영향을 미치고 있는지에 관한 현장의 체감도 파악
iv 혁신성과 제고를 위한 정부 R&D제도 개선방안
○ 조사 결과, 연구현장에서는 정부 R&D 사업의 관리 방식을 조정하여 연구자의
연구행정 부담을 줄여 가는 것을 긍정적으로 평가
- 기초연구 지원 확대 등 연구의 저변을 확대해 나가는 지원에 대한 현장 수용도
와 체감도도 높았음
- 한편, 범부처 R&D 컨트롤타워나 긴급 위기·현안 대응 예산 편성의 필요성을
인정하지만 해당 조치가 연구현장에 미치는 영향은 제한적이며, 정부 주도 하
향식 전략 연구의 필요성에 대해서도 유보적으로 평가
구분 상세 내용 연구자 인식
정부 R&D
사업·과제
관리
범부처 R&D 관리규정 일원화, 개별 부처
규정 조정·정비
바람직하고 효과적
연구자 업무에 영향을 미침
부처간·기관간 연구관리 정보의 연계,
통합 PMS 마련
바람직하고 효과적
연구자 업무에 영향을 미침
연구몰입 위해 연구-행정 분리, 연구행정
전담인력 확대
매우 바람직하고 효과적
연구자 업무에 상당한 영향을 미침
상향식(bottom-up) 연구기획 확대
바람직하고 효과적
연구자 업무에 영향을 미침
정부 R&D
지원
구조·전략
범부처 R&D 컨트롤타워 기능 강화,
부처간 사업 조정
바람직하고 효과적
연구자 업무에 제한적 영향
하향식(top-down) 국가 전략 연구
유지·확대
정당성·효과성 판단 양분화
연구자 업무에 제한적 영향
긴급 위기대응 신속예산(fast-track)
편성, 예비타당성조사 면제·우대
정당성·효과성 판단 다소 양분화
연구자 업무에 제한적 영향
정부 R&D
지원 대상
및 연구조직의
운영
기초연구 지원 확대
바람직하고 효과적
연구자 업무에 영향을 미침
청년과학자 및 신생 기업/연구조직 지원
확대
바람직하고 효과적
일부 연구자 업무에 영향을 미침
중소기업 R&D 지원 확대
다소 바람직하고 효과적
연구자 업무에 제한적 영향
<표 1> 정부 R&D 제도 개선에 관한 연구자 인식
자료: 저자 작성
요 약 v
□ 시스템 관점의 제도 변화 진단
○ 혁신시스템이론에 근거한 제도의 변화 분석 프레임워크(Karaulova et al.,
2017)를 바탕으로 최근의 정부 R&D 제도 개선안이 시스템 유지·재생산과 외부
대응 역량·재량에 기여하는지 검토
<표 2> 시스템 관점의 제도 변화 분석
구분 세부 지표의 내용
시스템
유지·
재생산
시스템이 스스로 유지·재생산될 수 있는지에 관한 역량
- 시스템의 유지·확대(관행의 반복 및 경로의존 정도)
- 시스템 운영·조직 효율의 증대(내부 구성요소 간의 연계·조정)
- 새로운 실천과 학습, 혁신의 도입(지속적 학습과 혁신 정도)
- 새로운 혁신주체의 지속 육성·세대 교체(신세대 인력의 유입 정도)
시스템적
외부 대응
역량 및 재량
시스템이 외부 변화·충격에 대응·회복해 갈 수 있는지에 관한 역량
- 시스템의 유지·확대(보유 자산과 자원의 규모와 다양성)
- 시스템의 개방성·협력성(내부 요소와 외부 요소 간 협력과 교류 정도)
- 시스템의 유연한 적시 대응력(외부 환경 변화에 대응하는 제도의 유연성)
자료: Karaulova et al.(2017), p. 198을 바탕으로 연구진 재작성
○ 최근의 제도 개선 노력이 시스템 내부의 조정과 자체적인 유지·재생산을 도모하
고 있으나, 외부 환경에 대응하기 위한 노력은 상대적으로 부족
- 예외적으로 일본의 수출규제 조치와 코로나19 등과 같이 예측하지 못한 환경 변화
에 대응한 사례가 존재하나, 긴급 대응을 시스템화하기 위한 추가적 노력 필요
vi 혁신성과 제고를 위한 정부 R&D제도 개선방안
4. 혁신 동향 대응 국내 사례 연구
□ 사례 연구의 개요
○ 주요 혁신 동향에 대응하고 있는 국내 사례의 R&D 제도 분석
- 사례연구는 신은정 외(2019)에서 분석한 최근의 혁신 트렌드를 중심으로 (1)
전략성 강화를 위한 R&D 기획, (2) 디지털 플랫폼 기반 연구, (3) 새로운 형태
의 민관협력 R&D에 관한 제도 개선 사항을 살핌
[그림 3] 국내외 혁신동향 분석 결과와 사례 선정의 범위
자료: 신은정 외(2019), p. 94.
요 약 vii
□ 혁신 동향 대응 국내 사례의 주요 시사점
○ 사례연구의 주요 결과를 요약하면 다음 <표 3>과 같음
R&D 전략 기획 사례 디지털 플랫폼 기반 연구 사례 민관협력 R&D 사례
G7, 국가전략프로젝트 출연연·대학의 디지털 협업플랫폼 민관협력 기반 차세대 중형위성개발
주요
환경
변화
기술경쟁 심화와 투자자
원 제약으로 R&D 전략
강조
환경 변화에 적극 대응하
는 역동적 전략 기획 부상
디지털 전환기 연구계 성과
축적·공유·확산 및 업무·소통
방식 변화
연구 효율과 생산성을 높이고
협력과 소통을 증대할 수단으
로 디지털 협력 플랫폼 확산
시장 수요를 적극 반영하기 위하
여 연구기획 혹은 투자 단계부터
민관 협력 시도
공공이 주도하는 거대과학·기술
이었던 우주분야도 민관협력, 민
간주도 모델 확산
제도
의
문제
점
전략 목표 대비 성과 달성
을 위한 사업의 재편이나
여건 변화에 따른 전략 재
수정 등이 어려움
범부처 협력·조정이 필요
하나, 사업 기획 및 선정
단계에서만 일시적으로
이루어짐
기존 조직·사업 등의 경직적
운영 방식, 관행이 디지털 플
랫폼에 적용되어 협업·소통의
실효성 저하
실시간 정보 공유와 소통으로
업무효율이 증가될 수 있으나
감시·감독, 노동소외·정보소
외가 심화될 여지
민간기업 여건을 고려하지 못한
정부 주도 관리 방식과 관행으로
기업 부담
(과제 공고·선정 일정의 상시 지체, 무리
한 국산화율 목표 설정, 발주구매 조달사
업의 제한 등)
민간기업 영세성과 민간 투자 시
장의 미성숙
제도
개선
안
전략 목표 대비 성과 달성
방안을 점검하고 초기 설
정 전략까지도 재검토할
수 있는 협의 절차 마련
대통령 직속기구 내 범부
처 협력·조정을 위한 상설
조직 마련·운영
개방형 협력과 소통, 개방형
기획과 평가가 활성화될 수
있도록 기존 관리 요건 완화
온라인 업무·소통 환경과 오
프라인 환경의 동시 개선
연구계 디지털 전환이 불러올
업무·협력·소통 방식의 변화
에 대응하는 그랜드 플랜의
마련·이행
민간 기업 여건을 고려한 R&D
관리방식의 개선
연구기획단계부터 민관협력 기반
으로 운영하고, 상시적 협력 네
트워크 구축·운영
민간기업의 점진적 성장을 위한
공공지원 다각화(발주구매 조달의 도
입, 민간투자 주도형 R&D사업 추진, 출연
연 공공기술의 이전·실시 장려 등)
<표 3> 사례연구 결과 종합
자료: 저자 작성
○ 사례에 따라 문제점과 대응 방안이 상이하지만, 공통적으로 변화하는 환경 변화
에 뒤따라가지 못하는 제도의 지체 현상이 발견됨
○ 혁신시스템이라는 복잡계 속에서 정부 R&D 제도의 문제가 개별화되고 상호 분
리되는 것이 아니라 상호 연동되어 있어, 개별 사안에 대한 원포인트 해결책보다
종합적인 시스템 해법을 모색할 필요가 있음을 시사
viii 혁신성과 제고를 위한 정부 R&D제도 개선방안
5. 혁신성과 제고를 위한 정부 R&D 제도의 개선
□ 정부 R&D 제도의 미래상
○ 정부 R&D 제도 전반에 관한 사회적 이해와 지향을 살피기 위하여 연구자 인식
조사를 부가적으로 실시
○ 현재 정부 R&D가 여전히 추격형 요소를 지니고 있지만, 혁신성과를 제고하기
위하여 계속해서 선도형 R&D를 지향해 나가야 한다는 연구현장 인식 확인
- 10년 후에는 지금보다 민간 R&D가 강화될 필요성이 제기되었으나, 기본적으
로 공공 R&D와 민간 R&D의 균형을 맞추어야 한다는 인식이 지배적
[그림 4] 정부 R&D의 현재와 미래(10년 후)
자료: 자체 설문조사 결과
○ 한편, 정부 R&D의 관리 방식에 있어서는 현재의 정부 주도 방식에서 연구계 주
도 R&D, 민간 주도 R&D 방식으로 전환해야 한다는 견해가 지배적
- 정부 주도의 미시적 관리 방식에서 연구계 중심 자율 관리로 전환할 것을 요청
○ 연구계의 운영 방식에 관하여 추가적인 조정 방안 제안
요 약 ix
- 지금까지 연구의 저변을 확대하고 고용을 안정화하는 등 긍정적 측면이 있지만,
혁신 성과를 제고하기 위하여 수월성 중심 지원, 자유로운 인력 이동 등이 상대
적으로 더 강화될 필요성 피력
[그림 5] 정부 R&D 지원·관리 및 연구 수행 방식의 미래상(10년 후)
자료: 자체 설문조사 결과
□ 정부 R&D 제도의 개선 방향
○ 국가 차원의 혁신 성과 제고를 위하여 보다 창의적이고 도전적인 연구, 선도형
R&D 시스템으로 전환해 나갈 필요가 제기되고 있으며, 시스템 전환을 위해서는
전방위적 제도 전환의 노력이 요구됨
- 정부 R&D 사업 관리 규정에 국한되지 않는 정부지원방식 전반의 전환과 연구
계의 자율 관리·조직 혁신의 노력이 필요
- 민관 공동의 제도 전환 노력을 활성화하기 위하여 “(가칭) R&D 제도전환 네트
워크”의 운영 제안
x 혁신성과 제고를 위한 정부 R&D제도 개선방안
<표 4> 정부 R&D 제도의 개선 방안
제도의 개선 방향 세부 실천 방안
정부관리
제도의
효율화·
간소화
협의의
사업관리
규정
범부처 관리 규정 일원화·간소화, 복잡다기한 규정의 정비
국가연구개발혁신법의 비대화 지양, 제도조정기능 중심 강화
연구행정인력 지원 확대, 연구행정 부담 경감 노력 지속
R&D 관리 규정의 유연화, 상향식 기획과 정성평가 확대
광의의
정부지원
구조·절차
범부처 R&D 전략 및 사업, 제도의 종합 조정·점검
임무중심형 중범위 예산제(블록펀딩, 프로그램예산 등) 도입·확대
국가전략연구의 중간형 기획, 긴급 현안·위기대응연구의 차별적 운영
정부의 R&D 관리 영역 조정을 위한 적극행정 등의 도입·보상
민관 협력 기반
R&D 제도전환
네트워크(안)
정부 R&D 제도 개선을 위한 민간부문(연구계 포함) 수요 수렴
연구계 주도 관리로 전환하기 위한 관리 권한과 책임의 위임 사항 협의
연구계 자율제도의
형성과 혁신
연구기관 책임 경영과 자율 관리 강화(연구계 주도 자율적 규정 마련·운용,
동료 평가·심사 확대, 자율 징계 및 대국민 설명책임 강화)
연구 수월성, 선도성 중심 평가와 지원 확대
연구인력 고용 유연화. 인력 이동 활성화
신규 조직·세대 육성 및 조직간·분야간 개방 협력·융합 활성화
자료: 저자 작성
□ 정부 R&D 사업 관리 규정의 개선
○ 정부 R&D 사업 관리 규정의 일원화·간소화 및 복잡다기한 규정의 정비 지속
- 국가연구개발혁신법의 비대화 지양, 범부처 R&D 관리 규정 조정 기능 강화
- 연구행정 부담 경감 조치 계속, 새로운 연구주체와 연구수행방식을 수용할 수
있도록 R&D 사업 관리 규정 유연화
- 연구 전문성·리더십을 기반으로 한 상향식 기획과 정성평가의 실효성 제고
□ 정부 R&D 지원 구조·절차의 개선
○ 연구관리 전문기관을 넘어서는 정부의 R&D 지원·관리 방식 전환
- 임무중심형 중범위 총액 예산제도(예: 블록펀딩, 프로그램예산 등)의 확대
요 약 xi
- 정부 주도 하향식 전략 기획에서 이해관계자 참여를 동반하는 중간형(middleout)
방식의 전략 기획으로 전환
- 긴급 현안·위기 대응 연구의 기획·선정방식 차별화를 넘어서는 연구 수행·평가
전 과정 관리의 차별화·체계화
- 부처 간 사업의 협력과 연계·조정 기능 강화, 불필요한 행정업무를 축소·간소화
하는 적극행정에 대한 보상 강화
□ 연구조직의 자율 관리 및 조직 혁신
○ 연구를 수행하고 성과를 창출하는 핵심 주체로서, 연구 조직의 관리·조직 혁신이
더욱 중요한 과제로 부상할 것
- 연구기관의 역할과 책임을 설정·재설정하며 사회적 책임과 지지를 스스로 확보
하는 연구조직의 책임경영제도 강화
- 탁월한 연구, 도전적 연구를 인정·장려하는 연구 규범과 전문성·신뢰 기반 우수
연구 인정제도의 확대
- 새로운 도전과 혁신을 수용할 수 있는 유연하고 탄력적인 업무 환경의 조성
- 신생 조직과 신규 인력, 후속 연구 세대를 지속적으로 유입할 수 있는 개방적
연구 생태계 조성
□ 민관 공동 R&D 제도전환 네트워크의 운영
○ 사회적 참여 기반 제도 전환, 증거 기반 제도의 전환을 지원하기 위한 중개기구로
서 민관 공동 운영하는 “R&D 제도전환 네트워크(안)” 제안
- 중장기적 네트워크 운영을 통해 민관 공동의 정보 공유와 제도 협의, 실질적 제
도 개선의 과정이 사회적으로 축적·공유·학습될 수 있는 장 제공