연구보고서
보고서명성매매 실태조사 개선방안 연구
보고서명(영문)Research on Measures to Improvethe Survey on Sex Trade
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국문초록
- Ⅰ. 서론
1. 연구의 필요성 및 목적
성매매 방지 정책 수립을 위한 기초자료 확보를 위해 실시하는 성매매 실태조사 결과의 활용도가 낮다. 사법기관과 행정기관의 정책적 개입이 미약한 가운데 실태조사 보고서가 통계청으로부터 국가승인통계로 인정받지 못하며 공개되지 못하는 상황이다. 이에 2016년 조사를 앞두고 실태조사의 문제점을 점검하고 활용도를 높이기 위한 개선 방안을 모색할 필요가 있다.
2. 연구방법
문헌 검토, 자문회의, 서면자문, 전문가 면담이 실시되었다. 2007년부터 2013년까지 성매매 실태조사 보고서를 통해 조사내용 및 문제점을 검토하고, 통계청 품질진단 보고서의 지적 사항을 어떻게 반영할 수 있는지 점검하였다. 현장 활동가 의견 수렴을 위한 자문회의, 추가적인 의견 수렴을 위한 서면자문을 실시하고 통계학자, 관련 개선방안 연구진, 통계청 공무원, 실태조사 연구책임자, 경찰청 성매매 단속 담당자가 전문가 면담에 포함되었다.
Ⅱ. 성매매 실태조사 근거와 자료 활용의 문제
1. 성매매 실태조사 근거 법률
성매매 실태조사는 성매매방지법 제4조에 따라 동법 시행규칙 제2조에 의거한 구체적 방법과 내용으로 3년마다 실시되고 있다. 그러나 동태적 양상을 보이는 성매매 현상 조사를 위해서는 1년 단위로 정책 대응이 시급한 현상을 집중조사하는 것이 낫다. 또한 시행규칙에서 조사내용을 명시해 한정하고 있는데 이로 인해 변화하는 양상에 대응하는 조사를 수행하기 어렵고, 실태파악이 불가능한 조사를 하도록 규정지은 측면이 있어 개정이 요구된다.
2. 성매매 실태조사 자료 활용의 문제
여성가족부에서 실시하는 성매매 실태조사에 대해 2009년 통계청이 국가통계 품질진단 대상에 동 보고서를 포함시킨 이후 품질진단 결과보고서를 검토하고 2010년 국가승인통계를 취소하였다. 이후 자료는 공개되지 못하고 있다. 정책활용에 있어서 보고서는 현황 파악에는 도움이 되었지만 정책 개입의 근거로는 미약했다. 새롭게 대두된 현상과 관련된 정책 현안을 위한 심층조사가 필요하다.
Ⅲ. 성매매업소 집결지역 조사
1. 성매매집결지 등 개념 검토
2002년 조사에서는 성매매를 일차적 목적으로 하는 업소가 밀집된 지역을 ‘전업형 성매매 집결지’로 규정하였고 2006년 조사에서는 이에 더해 지역민에게 ‘사창가’로 인식된 지역, ‘혼합형 집결지’, 청소년통행금지구역을 포함시켰다. 성매매방지법 통과 이후 2007년에는 ‘최소 10개소 이상 밀집된 지역’이라는 기준을 제시하였다. 2010년 조사에서는 등록여부나 종류와 관계없이 실제 업태를 기준으로 10개소 이상 밀집 지역을 기준으로 설정하였다. 2013년 조사는 개별유형을 첨부하여 변화를 추적하는 조사를 실시하였다.
2. 성매매집결지 조사방법 검토
집결지의 폐쇄성으로, 업소가 아닌 집결지를 조사단위로 하고, 업소 내부 상황은 조사표 내용에서 다루고 있다. 2013년에는 현장활동가 단체의 조사원을 통해 업소 및 성매매여성, 성 구매자, 집결지의 변화 등에 대해 조사하였다. 조사 기준에 부합하는 곳뿐 아니라 폐쇄된 곳이나 축소된 곳도 조사하여 변화 배경을 파악해야 하며 기지촌 조사에 새로운 접근이 필요하다. 조사 결과가 정책개입을 위한 기초자료로 활용되는 정도가 낮은데 이는 조사가 전국적 성매매 현황 및 규모 파악에 머물고 집결지 폐쇄와 탈성매매를 위한 정책적 대응 강화 측면이 약하기 때문이다.
Ⅳ. 겸업형 성매매 실태조사
1. 겸업형 성매매 가능업소에 대한 표본조사
겸업형 성매매 알선가능업소에 대한 조사는 전국표본조사로 전체 성산업규모를 추정하기 위해 실시된다. 통계청의 업종 분류를 통해 성매매 알선 가능성이 높은 업종을 선정하고 ‘유흥·서비스업 실태조사’라는 조사 명칭을 사용하여 사업체 대표나 관리자를 면접조사 후 면접원 관찰기록과 손님으로 가장한 전화모니터링으로 보완하였다. 조사결과
로 성매매 알선율, 성적서비스 비용을 추정한다.
2. 성매매 실태조사에 대한 2009년 통계품질진단
통계품질진단은 일관성, 접근성/명확성, 관련성, 시의성/정시성, 정확성, 비교성의 6가지 기준과 차원별 품질지표로 나누어 분석한다. 2009년 진단에서 통계조사의 품질과 직접적 관련이 있는 관련성과 정확성이 가장 문제가 되었다. 이에 따라 자료 처리절차 및 지침 마련, 시계열 비교가 가능한 조사 설계, 통계명칭 수정이 단기개선 방안으로 제안되었다. 장기적으로는 첫째, 조사항목 재검토 및 조사기법 연구 개발, 둘째, 표본조사를 대신할 연구방안 검토가 제안되었다. 또한 성매매 실태조사의 통계 승인을 철회하고 내부 자료로 활용할 것을 권고하였다.
3. 2012년 성매매 실태조사 개선방안 연구
2012년 연구에서는 기존 조사의 한계와 문제점으로 첫째, 사실상 조사가 불가능한 항목을 조사하여 일반화한 점, 둘째, 정확성 확보 노력 부족 및 조사윤리에 맞지 않는 무리한 조사를 지적하였다. 개선방안으로 실태조사의 목적을 성매매 알선율 산출로 한정할 것, 분류되지 않은 개인서비스업(신종 성매매 형태)을 조사대상 업종으로 추가할 것, 신뢰성 향상을 위해 표본수를 증가시킬 것, 확률화응답모형을 도입할 것을 제시하였다.
4. 본 연구에서 수렴한 전문가 의견
실태조사와 관련된 연구자, 전문가, 통계품질진단 연구진의 의견을 수렴하였다. 그 결과 조사의 문제점으로, 모집단의 정의가 불명확한 점, 불법 행위에 대한 조사라는 한계, 빠른 변화를 반영하기 어려운 조사 주기, 조사 자체의 어려움, 윤리적 문제 등이 지적되었다. 개선책으로 성매매방지법 시행규칙 제2조 개정, 업소 대상의 전국표본조사 대신
매년 주기로 관련 동향을 연구하여 정책 기여도를 높이는 것이 제안되었다.
Ⅴ. 정책제언
1. 성매매 실태조사 근거 법 및 시행규칙 개정
3년 주기의 대규모 조사 대신, 매년 조사를 실시하도록 성매매방지법 제4조를 개정하여 업소 형태 및 알선 방식 변화에 빠르게 대응할 수 있는 자료를 제공하고 정책적 개입을 지원한다. 동법 시행규칙 제2조 2항에 구체적 조사내용이 명시된 것은 급변하는 성매매 환경에 맞춘 조사를 어렵게 하므로 변화에 유연하게 대처할 수 있도록 개정한다.
2. 성매매집결지 조사 개선 방안
지자체의 행정력만으로는 집결지 폐쇄에 어려움이 많다. 조사 결과가 궁극적으로 집결지 폐쇄에 도움이 되기 위해서는 조사 내용과 방식을 개선하고 정책 대응 강화에 초점을 맞추어야 한다.
조사 내용과 방식에 있어서, 1)조사표 항목 개선, 2)경찰과 지자체 자료의 활용, 3)성착취 구조 조사, 4)폐쇄·축소된 집결지의 쇠락·폐쇄 과정을 조사에 포함, 5)소규모집결지도 조사에 포함, 6)다방업에 대한 분류 및 조사방법 논의, 7)집결지 축소 정책에 도움이 되도록 조사결과 제시 방법 개선 등이 요구된다. 정책에 초점을 맞추기 위해서, 형사사법 자료와 행정자료를 수집하여 단속 현황, 처분내용, 건물과 토지 소유, 업소의 등록 여부, 등록 업종 형태 등을 구체적으로 조사 분석하고 행정기관이 집결지 성매매업소에 대해 실태와 변화를 파악할 수 있는 기초자료를 제공하는 것이 필요하다. 또한 성수요 차단방안 모색을 위해 성구매 행태를 조사 분석하여 대책을 제시해야 한다.
3. 겸업형 성매매 실태조사 개선 방안
기존 조사의 문제는 크게 세 가지로 정리된다. 첫째, 업종의 모집단이 명확하지 않다. 둘째, 측정 가능성이 낮은 항목을 조사하도록 규정되어 있다. 셋째, 성매매라는 불법행위를 조사하면서 그 내용에 수사가 필요한 항목이 포함되어 있고 무리한 조사 방법을 사용하여 윤리적 문제가 있으며 자료의 신뢰성이 낮다. 이런 문제들로 인해 가장 최근의 2013년 조사도 미승인 통계로 분류되었다. 이를 개선하기 위해 겸업형 성매매 조사에 있어 전국표본조사를 중단하고 종사자 등을 대상으로 한 심층면접, 행정자료 분석 등 다양한 접근을 통해 실질적 정책을 수립할 수 있도록 해야 한다. 이를 위해서는 성매매방지법 시행규칙 제2조를 개정할 필요가 있다. 또한 장기적으로 확률화응답모형 도입을 계획하여 실시함으로써 조사방법의 어려움과 비윤리성 문제를 어느 정도 해결할 수 있다.
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