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연구보고서

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보고서명

공공갈등 영향분석제도의 운영활성화 방안에 관한 연구
  • 1. 연구의 배경 및 분석 방법
    □ 본 연구는 갈등요인을 객관적이며 과학적으로 예측·분석하고, 예상되는 갈등에 대한 관리방안과 대책을 체계적으로 강구하여 갈등관리 기법의 기능을 다할 수 있도록 제도 개선과 활성화 방안을 모색
    ○ 공공정책이나 공공사업(국책사업)을 수립하거나 추진하는 과정에서 발생할 수 있는 공공갈등의 요인을 사전에 예측·분석할 필요성 증가
    ○ 과학적이고 체계적인 관리방안의 일환으로 갈등영향분석 제도를 활성화 할 수 있는 방안에 대한 연구의 필요성이 대두

    □ 이러한 취지에서 본 연구의 연구목적 달성을 위하여 이 연구의 구성을 크게 ‘진단(diagnosis)’ → ‘분석틀 설계(designed research framework)’ → ‘분석·평가(analysis & evaluation)’ → ‘전략수립(establishment of a strategy)’의 4단계로 구성
    ○ 1단계인 진단(diagnosis) 단계에서는 정부의 갈등관리제도 전반에 대한 이해를 토대로 갈등영향분석 제도의 배경과 목적, 제도 실행 과정에서의 특징 등을 살펴보고, 현 갈등영향분석 제도의 효과와 한계 그리고 문제점 등을 구체화 하고자 함
    ○ 2단계인 연구 설계(designed research framework) 단계에서는 1단계에서 논의된 갈등영향분석 제도의 운영 및 분석기준의 논리적 기초를 토대로 이 제도 운영과 관련한 문제의 원인을 규명하기 위한 논리적·방법론적 근거를 제시

    ○ 3단계는 분석 및 평가(analysis & evaluation) 로서 2단계에서 설계된 각각의 분석 모형을 토대로 현 갈등영향분석 제도와 운영 실태에 대한 델파이, 설문조사, 갈등영향분석 사례 등을 분석·평가
    ○ 마지막 4단계인 전략수립(establishment of a strategy) 단계에서는 갈등영향분석 제도의 운영 활성화와 효과 제고를 위한 구체적 실천 전략을 수립

    2. 이론적 논의와 연구 모형
    □ 공공 갈등의 개념과 정의들을 토대로 본 연구에서 의미하는 갈등에 대해 정의하고 여러 유형의 갈등에서 나타나는 각각의 특징들을 살펴봄으로써 갈등영향분석의 필요성에 대해 심층적으로 논의
    ○ 본 연구에서는 중앙 정부나 지방자치단체가 주관한 공공사업의 수행 과정에서 발생하는 갈등에 대한 갈등영향분석을 연구하는 것이므로 여기서 다루는 갈등은 ‘공공갈등’을 가리킴
    - 공공의 사업이나 정책을 추진하면서 발생하게 되는 개인, 집단 및 공공기관 상호간에 발생하는 의견, 이해, 상황, 상태 등에서 대립이나 충돌이 일어나는 것을 공공갈등이라고 함
    - 실질적으로 정부 부처에서 갈등영향분석을 수행하게 되는 갈등들은 주로 이익갈등, 입지갈등 그리고 정책갈등 등이 대표적인 갈등유형이라고 할 수 있음
    ○ 갈등영향분석에 관한 선행연구들은 주로 단일 사례들을 중심으로 분석한 연구들이 대부분이며 갈등 주체나 유형을 분류하여 갈등연구에 관한 이론적 토대가 될 수 있는 연구들은 부족한 실정
    - 갈등영향분석의 방법 또한 이해관계자들과의 면담을 통한 인터뷰 형태가 주를 이루고 있어 갈등영향분석 방법에 대한 다양성 문제도 제기
    - 반면, 해외문헌의 경우 사전 조사나 합의 과정보다는 갈등 해결에 초점이 맞추어져 있어 정책 갈등 및 이론적 논의 이외에 주로 분쟁해결(dispute resolution) 또는 중재(mediation)나 조정(conciliation)관련하여 논의되고 있음

    □ 이러한 선행 연구들을 바탕으로 본 연구의 연구 모형은 다음과 같음

    3. 갈등영향분석의 구성과 현황
    □갈등영향분석의 구성요소를 5W1H(What, Who, When, Where, Why, How)기법을 사용하여 갈등영향분석의 정의, 수행 시기, 적용 대상, 분석 내용 및 분석 방법에 대하여 살펴봄

    구분 주요 내용 갈등영향분석 구성요소
    1. 개념: 공공정책을 수립·추진할 때 공공정책이 사회에 미치는 갈등의 요인을 예측·분석하고 예상되는 갈등에 대한 대책을 강구하는 것
    2. 수행시기
    - 공공사업의 총 사업비가 500억 원 이상인 경우
    - 공공사업이 기피시설(NIMBY: Not In My Back Yard)의 설치에 해당하는 경우
    - 공공사업이 선호시설(PIMFY: Please In My Front Yard)에 해당하여 유치갈등이 우려되는 경우
    - 개인의 재산권 침해가 예상되는 경우
    - 공공사업이 환경보존, 국민건강, 문화유산 보호 등의 가치를 훼손할 우려가 있는 경우
    - 다수의 이해관계 집단이 존재하는 경우
    - 반복적으로 갈등이나 집단민원이 발생하는 분야의 경우
    3. 적용대상: 주관자(convener), 분석자(analyser), 이해관계자(stakeholder)
    4. 분석내용
    - 공공정책의 개요 및 기대효과
    - 이해관계인의 확인 및 의견조사 내용
    - 관련 단체 및 전문가의 의견
    - 갈등유발요인 및 예상되는 주요쟁점
    - 갈등으로 인한 사회적 영향
    - 갈등의 예방·해결을 위한 구체적인 계획
    - 그 밖에 갈등의 예방·해결을 위하여 필요한 사항
    5. 분석방법: 문헌조사, 심층면담

    □ 갈등영향분석에 대하여 명시하고 있는 상위법에는 대통령령의 「공공기관의 갈등 예방과 해결에 관한 규정」 이 있고 그와 관련된 시행규칙이 총리령으로 제정
    ○ 이와 더불어 중앙행정기관의 부처들 중 갈등영향분석과 관련 있는 갈등 관리 및 갈등관리심의위원회에 대한 규칙들은 2017년 7월 현재 총 12개 부처에서 행정규칙의 훈령으로 제정. 또한, 현재 총 81개 지역에서 공공갈등 및 갈등 예방과 관련된 조례를 제정

    □ 정부 부처 갈등영향분석의 5년간(2012-2016) 현황을 보면 국토교통부가 총 91건으로 가장 많음. 그 뒤로 국방부, 보건복지부, 교육부 등이며 각 처 들은 부보다는 적은 양의 갈등영향분석을 수행

    4. 갈등영향분석의 운영실태 분석
    □ 본 연구는 갈등영향분석의 효율적 운영 방안을 위해 갈등영향분석을 세 단계인 초기 계획, 진행 과정, 이후 관리로 나누어 각 단계별로 기존 갈등영향분석의 문제점을 파악하고, 단계별로 필요한 요인 및 개선 방안을 모색하고자 델파이 및 설문을 통해 갈등영향분석의 운영 실태를 조사
    ○ 갈등영향분석을 작성하였거나 진행해본 경험이 있는 전문가들과 공무원들에게 실제 현장에서 경험한 것을 심층적으로 논의 하고자 질적 조사 방법(Delphi 및 전문가 회의)을 활용

    ○ 본 연구의 설문조사는 질적 조사에서 논의 된 갈등영향분석을 단계별로 기존 갈등영향분석의 문제점, 운영 실태, 분석 핵심 요소 및 개선 방안에 대한 다수의 의견을 수렴하기 위해 추가적인 조사로 수행

    □ 현행 갈등영향분석 운영 실태에 대하여 델파이 및 설문 조사를 분석 단계별로 주요 결과를 요약하면 다음과 같음

    5. 갈등영향분석 사례 연구
    □ 본 연구는 현재 일부 공공기관에서만 제한적으로 활용되고 있는 갈등영향분석 제도의 운영 활성화를 위해 현재까지 수행되었던 갈등영향분석서를 비교분석한 사례 연구를 수행
    ○ 이는 갈등영향분석의 실태와 문제점 및 보완해야 할 점을 도출하고, 향후 갈등영향분석 활성화에 필요한 법·제도적 개선방향과 실용화 방안을 제시하기 위함

    □ 사례선정 과정에서의 기준은 다음과 같음
    ○ 갈등영향분석의 목적성(갈등진단 및 갈등관리방안 제시 등)
    ○ 갈등영향분석절차의 충실성(5단계 분석기법 적용 등)
    ○ 갈등영향분석실시 기관의 다양성(중앙정부, 공공기관, 지자체 등)
    ○ 갈등영향분석의 활용성(갈등영향분석과 갈등해소(관리)방안과의 연관성 등)이 우선 고려
    □ 위와 같은 기준으로 선정된 네 가지 사례들은 다음과 같음

    □ 사례 분석 결과를 분석의 실효성, 적용 시기 및 목적, 운영 체계 개선, 제도화 측면으로 정리해 보면 다음과 같다.
    ○ 갈등영향분석 관련 실효성 분석 및 평가는 개념과 목적에 따른 분석내용과 방식 그에 따른 실현성과의 상관관계에서 찾을 수 있음

    □ 이러한 운영체계의 문제점을 개선할 제도적 측면으로 갈등관리심의위원회의 역할 강화가 필요함
    ○ 따라서 갈등관리심의위원회의 기능적 측면에서 운영체계를 개선한다면 갈등영향분석 활성화에 대한 보완책이 될 것으로 보임

    6. 갈등영향분석 활성화 방안
    □ 본 연구에서 갈등영향분석을 3단계(초기-진행-이후)로 나누어 갈등영향분석 제도의 각 단계별 문제점들을 종합해 보면 다음과 같음

    □ 이러한 문제들을 바탕으로 갈등영향분석을 간편갈등영향분석, 전략갈등영향분석, 갈등영향분석의 3단계로 나누어 진행하는 것을 제안
    ○ 각 분석 단계의 실시 기준은 다음과 같음

    □ 갈등영향분석이 종료된 이후 분석에서 제시된 협의체가 구성되고 갈등 해결방안이 도출되기 위하여 필요한 사후 갈등 관리 요건 제안
    ○ 갈등영향분석의 내용 및 분석 결과를 공개할 수 있는 공청회 개최 및 협의체를 구성하고 사후 갈등을 지속적으로 관리하는 방안 제안

    □ 갈등관리심의위원회의 기능을 분석 단계별로 세분화함

    □ 갈등영향분석 이후 갈등 관리 요건(공청회-협의체-갈등관리) 제안
    ○ 갈등영향분석 공청회 개최로 투명한 결과 공개 및 분석 결과 논의
    ○ 갈등조정협의체 구성으로 추진주체와 이해당사자간 참여 확대
    ○ 갈등해결방안 마련과 사후 갈등관리 방침 구성

    □ 본 연구에서 제안한 3단계의 갈등영향분석에 대한 법적 제·개정 방안제안

    7. 향후연구
    □ 갈등영향분석과 관련된 법령 제정 및 개정에 대한 연구가 추가적으로 이루어져야 할 것임
    ○ 이는 현행 국가 정책 및 국책사업의 갈등발생 원인을 보다 과학적·체계적으로 관리하고, 갈등영향분석 기법의 적용상 한계를 극복할 것으로 기대

    □ 환경영향평가의 전략환경영향평가 방법, 규제영향평가 방법 등 갈등영향분석을 위해 다양한 학제적 연계 및 비교 연구가 지속적으로 이루어져야 함
    ○ 현재 국내 영향평가에 대한 종합적인 이해와 발전을 위해 다양한 학제적 연계 연구 증가 필요

    <이하 원문 확인>

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