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연구보고서

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미래연구의 정책활용도 제고 방안
보고서명

미래연구의 정책활용도 제고 방안
  • 1. 연구 필요성 및 목적
    □ 연구 필요성
    ○ 지난 10여 년간 여러 정부출연 연구기관들이 미래연구를 수행하였음에도 불구하고, 연구의 결과물이 정부정책에 적절히 반영되거나 활용되지 못하고 있음
    - 국가의 정책수립과 국정운영에 있어서 중장기 미래환경변화 고려에 대한 중요성은 지속적으로 증가
    □ 연구 질문
    ○ 미래연구 결과물이 국가 정책에 적절히 반영되지 못하고 있는 원인은 무엇인가
    - 미래연구 자체가 갖고 있는 한계인가
    - 국내 정치 정책 제도적 환경의 문제인가
    - 연구의 Quality (연구방법, 연구결과의 해독성, 전달 논리) 문제인가
    1) 미래의 이슈나 미래연구의 결과물이 정책적으로 의제화되고 정책결정으로 이어지기 못하는 데는 미래의 ‘불확실성’과 미래연구가 갖고 있는 독특한 신기성(novelty)에 기인
    □ 연구의 목적
    ○ 기존의 탐색적인 미래연구에서 정책 친화적 미래연구로의 전환을 위한 개선 방안 제시
    - 미래연구가 어떻게 공공정책에 효과적으로 반영될 수 있는지를 1)미래연구의 특성, 2)국내의 정책환경, 3)연구 방법론적 맥락에서 파악하고, 미래연구 결과의 정책 활용성 제고를 위한 대안을 제시
    2. 연구 내용 및 연구 방법
    □ 주요 연구 내용
    ○ 이론적 고찰
    - 미래연구의 개념과 특징 및 미래연구와 정책형성 간의 관계 분석
    - 미래연구 결과의 정책적 활용도 제고를 위한 ‘미래연구 품질관리’를 위한 기존의 이론과 논의 고찰
    - 정책형성 및 거버넌스 이론을 토대로 본 연구의 분석의 틀을 제시
    ○ 국내외 정부주도의 미래예측 활동 검토
    - 노태우 정부의 ‘21세기위원회’, 김대중 정부의 ‘새천년위원회’, 김영삼 정부의 ‘세계화추진위원회’, 노무현 정부의 비전 2030, 이명박 정부의 미래기획위원회
    - 국외의 국가미래전략 및 정책 사례와 관련해서는 국가미래기구의 태동기(1950~ 1970), 국가미래기구의 발전기(1970~2000), 국가
    미래기구의 확산기(2000~ )로 구분하여 고찰
    ○ 한국 VS. 핀란드의 국가미래전략 및 정책 비교 검토
    - 두 나라의 정치풍토 특성과 환류와 계승 구조 차이 검토
    - 국가미래전략 및 정책의 과정과 구조 비교 검토
    - 정부와 국회(의회) 간의 연계성 비교 검토
    - 정부 및 국회(의회)와 외부행위자인 시민사회 간의 연계성 비교 검토
    ○ 전문가 심층 인터뷰 분석
    - 국가(중앙 및 지역) 정책적 측면에서 미래연구가 왜 필요하며, (정책 지향적) 미래연구에 대한 전문가들의 정의 비교 검토
    - 지난 10여 년간 각각의 전문가들이 수행한 미래연구 결과물의 국가정책 반영 여부와 정책적 성과(법제도 등) 검토
    - 연구자들의 미래연구 결과가 정책에 제대로 반영되거나 활용되지못한 원인 분석
    - 향후 우리나라의 미래연구가 공공정책에 효과적으로 반영되고 활용되기 위한 견해 조사
    □ 연구 방법
    ○ (문헌조사) 미래전망 및 미래예측 연구보고서 리뷰를 통해, 연구결과가 얼마만큼 관계 정부부처 정책에 반영되었는지를 검토
    - 미래연구를 수행한 정부기관의 정책용역보고서를 포함하여, 기타 연구기관 및 학회의 미래관련 연구보고서 검토
    - 보고서 리뷰를 통해 정책 반영 결과를 파악하고, 정책이 반영된 보고서와 그렇지 않은 보고서 간의 차이를 규명
    ○ (전문가 심층 인터뷰) 국내외 미래연구를 기반으로 정책연구를 수행했던 정부출연연기관, 대학 등의 전문가들을 대상으로 한 심층 인터뷰 수행
    ○ (사례연구) 해외 미래 연구보고서 리뷰 및 정부 정책과의 연계성 검토
    - 해외 주요 국가들(영국, 네덜란드, 핀란드, 싱가포르)의 미래연구 보고서들의 정책반영 여부를 검토하고, 연구결과가 정책에 반영된 보고서들의 특장점 파악
    3 연구 결과
    1) 국가 정책 및 전략 관련한 미래연구의 필요성과 정책적 미래연구의 정의
    □ 미래연구의 필요성
    ○ 근시안적 국가운영의 극복을 통한 중장기 미래도전과제의 대응
    ○ 다양한 미래상의 기획 및 구상을 통한 국가의 발전방향 제시
    ○ 미래의 기회와 위험 요인에 대비하고 전환기적 상황의 극복
    ○ 미래 변화 속도에 대한 대응과 전략적 불확실성 극복
    ○ 분야별 정책추진에 따른 파편화된 혁신노력의 통합과 연계
    ○ 국가의 이념적 통합을 위한 논점 정리
    ○ 추격형 발전 모델의 한계와 신성장 동력의 발굴
    ○ 정책담당자들에게 새로운 시각 및 발상전환 등 미래 학습효과
    □ 정책적 미래연구의 정의
    ○ 기술, 경제, 사회 등 포괄적 이해를 바탕으로 정책 수립 및 정책 결정을 지원하기 위한 시스템적 비전 설정 과정
    ○ 장기적 미래의 전망을 놓고 현재의 정책들을 점검하고 대안 논쟁을 일으키는 근거
    ○ 현재의 정책적 지형들에 대한 고민과 앞으로 견인해야할 정책기반과학계 및 산업계 등 국가의 전반적인 정책프레임을 형성하는 것
    □ 미래연구의 본질
    ○ 미래의 변화모습을 다양하게 전망하고, 미래에 예견되는 기회요인을 강화하고, 위협요인을 회피할 수 있는 전략을 마련하는 연구
    ○ 미래라는 막연함과 불확실성을 쫓는다는 측면에서 객관적 진리보다는 사회적 합의를 추구하는 것
    ○ 미래연구는 본질적으로 시스템 연구에 초점을 맞추면서 중장기적인 구조에 대한 혁신적 노력을 담아내는 것
    □ 미래연구 결과와 정책 연계
    ○ 규범적으로 합의된 미래상이라고 하더라도, 그것을 당장에 실현하는 정책에서는 상당한 이해관계의 충돌이 발생
    ○ 미래연구의 결과가 정책까지 이어지는 데는 많은 절차와 변형, 이해관계의 개입을 수반
    ○ 영국, 핀란드 등 북구유럽 등은 미래연구를 통해 정책의제를 설정하고 집행 하는 등 정책과정에서 미래연구의 결과를 적절히 활용 중
    - 이러한 원인에는 이들 국가들이 갖고 있는 오래 기간을 걸쳐 내재화된 합의의 정치문화와 미래연구의 제도화(입법, 사법, 행정, 시민사회 간의 유기적인 연계)가 그 배경으로 작용
    2) 미래연구 결과가 정책에 제대로 반영되거나 활용되지 못한 이유
    □ 미래연구 자체가 갖고 있는 한계
    ○ 불확실화고 복잡한 ‘미래’의 속성
    - 현안 보다는 미래에 발생 가능한 불확실한 이슈를 연구의 대상으로 선정하기 때문에 정책적 관심에서 소외
    - 이러한 불확실성, 복잡성으로 인해 의사결정자가 원하는 구체적인 대안 도출 실패
    - 정책 담당자 입장에서도 연구결과를 어떻게 활용해야 할지 어려운 측면이 있으며, 연구결과가 제시한 새로운 방향이 낯설고 지금까지 추진하던 정책의 관성 때문에 새로운 정책적 대안은 채택되기 어려움
    ○ 탐색 기능으로서의 미래연구
    - 정치사회문화 측면에서의 미래연구는 주로 탐색적 기능으로 연구되므로 법적 제도화 작업이 어려운 태생적 한계 존재
    미래연구가 기존 사회과학처럼 인과관계 대한 검증이 존재하지 않는 관계로 미래연구방법론 자체에 대한 신뢰성과 객관성 저하
    - 다만, 최근의 인구사회적 측면의 연구 결과물들은 정책 대안으로 채택되는 경향 증가
    ○ 미래연구와 정책과의 연계는 기본적으로 불가능
    - 미래연구의 결과는 현재의 사고 및 행동과 상충하는 경우가 많기때문에 미래연구 결과가 정책에 그대로 반영될 수 있다고 보는 것 자체가 위험한 사고
    - 현재의 정책을 흔드는 정도가 미래연구의 최선의 결과
    - 미래연구를 억지로 정책적 성과와 연결시키려는 시도가 미래연구에서 생산된 정보와 데이터를 아전인수 식으로 왜곡시킬 가능성이 있음
    □ 국내 정치 정책 제도적 환경의 문제
    ○ 단기적 호흡 위주의 국내 정치 및 제도 환경
    - 우리나라 정부부처의 업무방식은 현안 대응 위주인 반면, 미래연구가 환기하는 쟁점은 장기적 시스템 변화를 요구하는 측면에 집중
    특히, 장기적 미래연구인 경우, 해당 결과를 정책에 반영하는 과정에서 국정목표 변경, 단기 성과창출 등 정부정책 기조와 일관성을 갖기 어려움
    - 5년 담임의 강력한 대통령중심제와 4년 국회의원 제도는 임기 내의 단기적 정책 효과를 볼 수 있는 정책에 우선하는 조급성
    이로 인한 정책 담당자들의 담당 직무 임기 내 근시안적인 성과추구
    - 미래연구의 결과가 1년 단위로 평가받는 공무원사회에 수용될 수 있는 여지는 극히 제한적
    공무원 사회는 단순히 호기심 또는 당장 정책 입안 과정에 활용할 수 있는 콘텐츠로서 미래연구의 성과를 요구
    반면, 미래연구자는 미래 전망에 기반하여 중장기적 차원에서 추진할 정책 과제를 상상
    ○ 단절적이고 분절적인 제도와 정책
    - 새 정부가 들어서면 이전 정부 정책과 연속성을 도모하기보다는 새로운 판을 다시 짜는 접근이 일반적이어서 미래연구 결과를 반영하여 가시적인 시스템 변화를 도모하는 노력이 효과적으로 진행되지 못함
    ○ 오래된 추격형 정책패러다임과 톱다운(top down) 방식의 문화
    - 대통령 등과 같은 최고 의사결정자에게 치우진 과도한 의존, 정책의 경로의존성, 그리고 정책 전문가의 실증주의적, 계량주의적 사고
    - 탑다운 방식의 미래연구 진행과 한정된 전문가집단 중심의 지나친지식 퍼내기(편향적 전문가 중심의 one-source, multi-using)
    - 내실없는 선정적 이슈 발굴 경쟁과 무리한 구조화(이슈띄우기)자칭 미래연구자들이 정책발굴 집단과 무리하게 연결되고 생태계를 장악
    ○ 중장기 정책에 대한 인센티브 구조 및 학습 메카니즘의 부재
    - 미래 지향적 정책수립 및 전략운영과 현실의 정책적 성과와의 괴리
    - 미래연구가 국가의 전략/정책 운영에 대한 합의 부재와 미래연구와 국가정책을 연결하는 논리적 과정에 대한 논의 결여
    정책 입안자들의 미래 마인드 부재
    - 미래연구-중장기전략연구-중기재정로드맵-단기적 정책 운영으로 이어지는 정책의 가치사슬 체계 부재
    □ 연구 Quality(연구방법, 연구결과의 해독성, 전달 논리 등)의 문제
    ○ 적절한 연구 방법론의 부재
    - 해외의 권위 있는 미래연구 기관이나 미래학자 등에 의존하는 경향으로 인해 방법론 자체에 대한 심도 있는 연구가 부족
    - 모델링이나 추계 등 정량화 기법과 정성적 기법의 부조화로 인한 연구결과에 대한 낮은 수용성
    - 다양한 방법론 활용의 부재와 연구 과정의 선형성 (분절적인 1/n방식 접근), 연구결과의 확산 전략 부재
    ○ 연구결과의 성마른 정책적 성과 및 정책 연계 의도
    - 연구결과의 심각성(중요성)이나 축적성(확장연구)은 무시되고, 성마른 정책적 의도(이슈화, 자원배분 등)만 연결하는 문화 속에서 미래연구의 영향 실종 보여주기식 포장, 탑다운 요구에 좌충우돌하는 연구 등
    ○ 연구 추진 방식의 한계
    - 예산배분 주체와 연구의뢰 주체 간의 협업 및 전문성 부족
    - 1회성 보고를 위해 연구를 추진하는 경우가 많으며, 취지의 변경이 잦고, 예산 사용의 결과보고 방식을 취함으로써 실질적 연구에 들어가는 시간과 노력의 손실
    - 미래연구 전문가 집단은 막중한 연구부담 속에서 이러한 미래연구 추진 방식에 스스로 최적화 행위를 통해 피상적 일회성 집필로 마무리
    4. 정책 제언 및 활용 방안
    1) 정책 수요 측면
    □ 정책입안자들 및 입법권자들에게 적절한 평가 및 보상 체계 마련
    ○ 정책결정자들이나 입법권자들에게 인센티브 제공
    - 행정부의 정책입안자나 정책결정자들에게 중장기 정책 수립 시에 가산점을 부여하고, 인사 상의 혜택을 부여
    인센티브 구조의 설계: 승진 루트에 반드시 거쳐야 되는 position으로 설정
    - 입법권자들은 선거의 압력에서 자유로울 수가 없기 때문에 국회나 정당 차원에서의 배려가 필요
    예를 들어, 미래세대를 위한 의정활동을 활발히 수행한 의원들에게 의회 내 주요 보직을 보장한다던가, 정당 공천 심사에서 가산점을 주는 방법 등을 고려
    - 단기적이고 가시적인 성과 중심의 공무원 평가제도에 대한 전반적인 개편 필요
    미래연구가 공공정책에 활용되어 그 효과를 기대하는 데에는 오랜시간이 오래 걸리기 때문에 그 효과의 검증과 평가를 차별화
    미래연구의 정책 적용에서 파생되는 새로운 이해관계자 네트워크의 생성, 새로운 기술의 발견, 사회적 의제화로 공공 토론의 활성화 및 이로 파생되는 시민사회의 미래 준비 능력 향상 등을 정책적
    미래연구의 성과로 측정
    2) 정책 결정과 입안을 담당하는 입법권자 및 정책결정자들의 인센티브마련과 다양한 종류의 ‘의무적 기재’ 고안 등
    □ 국내 정책결정자들의 ‘미래’ 및 ‘미래연구’에 대한 이해도(literacy) 향상
    ○ 정책의제를 형성시키는 정책전문가, 정책결정자들에 대한 미래 및 미래
    연구에 대한 이해도 향상을 위한 교육 실시
    - 정책 담당자 및 정책 결정자를 위한 foresight 교육 프로그램 제공 중간급 관리자는 미래예측 기법 중심, 국·실장급은 미래 전략적 마인드에 관해 교육
    2) 정책 공급 측면
    □ 법·제도적, 조직적, 연구 환경적 시스템의 구축과 운영
    ○ 정부의 중장기 정책 및 전략 수립 의무화
    - 핀란드처럼 정부의 지속 가능한 미래 정책과 전략을 수립하기 위한 정부의 중장기 전략 및 정책 수립의 의무화
    ○ 입법부 차원에서의 미래전략 조직 및 기구 설립 운영 검토
    - 미래연구가 공공정책에 안정적으로 반영되기 위해서는 국회 차원에서 관련 조직 및 기구 설립 운영을 검토
    - 이를 통해 미래연구의 결과를 주요 정책 수립과 입안, 국가 예산편성 및 집행 과정에 반영
    ○ 미래연구 조직 및 기능 강화를 통한 바람직한 정보 습득 환경 조성
    - 중장기 미래 정책에 관심을 갖고 접근하는 정책결정자들이 다양하고 풍부한 정보를 받아볼 수 있도록 바람직한 정보 습득 환경을 조성
    - 정책결정자들이 필요한 정보의 범위를 늘리고 품질을 향상시켜 미래의 잠재적 위협에 대해 잘 이해할 수 있는 논리 개발과 정보 제공
    3) 정책결정자들이 보다 나은 의사결정을 내릴 수 있도록 충분하고 정확한 데이터, 분석, 방법론, 절차 등의 제공
    □ 미래연구 및 정책 수립 기관의 독립적 권위적 위상 보장
    ○ 정책 시행 조직의 힘(power)과 의지
    - 미래연구가 공공정책에 활발히 활용되려면 최고위층의 의지, 힘, 지혜로운 정치력이 필요
    - 정책을 시행하는 조직의 힘은 법제도적 기반, 전문가 네트워크 그리고 예산에 반영시킬 수 있는 기능의 여부에 크게 의존
    - 행정부 차원의 정책 시행조직은 영국의 PMSU(The Prime Minister’s Strategy Unit)처럼 중장기적 이슈에 전문성을 확보한정책 기구 설립이 필요하며, 국회 차원의 상임위원회나 연구기구 등을 통해 행정부 정책을 미래지향적 관점에서 검토하고 방향성 제시
    - 또한, 입법-사법-행정부의 유기적 협력관계를 이끌어내기 위한 “국가미래소통협의체(가칭)”를 상설 기구로 설립하고 독립적이고 권위
    적 위상 보장
    □ 미래연구 결과의 신뢰성과 가독성 제고
    ○ 미래연구 방법론의 정교화
    - 미래연구방법론 자체의 강화와 보완을 통해 논리성을 강화하고, 예측결과의 수용성 제고
    - 정성적 방법(사고의 연결, 현상의 해석, 전문가 활용 등)에 대한 체계화와 정량적 방법(모델링, 추계 등)의 적절한 결합
    - 이를 통해 미래연구에 대한 이해도 제고와 공감대를 형성하고, 증거 기반의 미래연구를 통한 전망결과의 수용성과 활용성 제고
    ○ 증거 기반(evidence based)의 미래연구 활성화
    - 기본적인 사실이나 관련 증거가 명백하고, 과학적 논쟁의 여지가 없어야 하며, 확실한 조기 경고 사인을 제공
    - 장기적인 혜택을 가져다 줄 높은 가능성이 있는, 신뢰할만하고 권위 있는 증거가 있을 때 그때그때 필요한 대중의 지지가 보장
    ○ 미래연구 결과에 대한 가독성 제고와 대중과의 소통
    - 미래연구의 내용을 정책담당자들의 언어로 풀어주는 가독성 제고
    - 미래연구자는 대중 속으로 뛰어 들고, 담론과 공론의 장에서 활동 미래연구가 무엇인가를 대중들에게 이해시키는 것을 넘어, 미래연구가 정책 담론과 논쟁의 장 한복판 안으로 들어오는 것을 의미
    □ 정부출연연구 기관의 미래연구 및 협동연구 방식의 개선
    ○ 검증된 연구 성과와 자발성을 지진 ‘연구 집단’ 구성
    - 국책연구원의 경험 있는 연구자를 주축으로 대학과 공직 경험자를 포함한 미래연구 집단 구성
    이들에게 적어도 2~3년 이상 지속될 적절한 미래연구 프로젝트를 제안하게 하고 이를 지원
    프로젝트 기간 동안은 충분히 우선적으로 연구에 매진할 수 있도록 파견연구의 형식을 취하고, 결과에 책임을 묻는 방식을 채택
    - 국책연구원의 기존 협동연구 방식에 대한 심각한 반성과 함께, 국무조정실, 이사회, 기관장 간 협약을 맺고 그 이행을 감독
    미래연구의 실행 가능성을 높이기 위해 채택된 미래연구 참여자의 기관 내에 다른 연구 부담을 획기적으로 줄여주도록 함
    대신 양질의 연구 결과물을 생산하는 경우 그에 대한 보상을 크게 하여 연구기간 동안 연구 집중도를 제고

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